公共政策在区域经济发展中的地位与作用

王珊珊

(黑龙江大学 政府管理学院,哈尔滨 150080)



国情国策研究

·新形势下公共事业管理研究专题·

公共政策在区域经济发展中的地位与作用

王珊珊

(黑龙江大学 政府管理学院,哈尔滨 150080)

近年来，随着社会经济的快速发展，政治体制改革的深化，科学技术的进步，我国人民生活水平得到了巨大改善，这恰恰与政府的宏观调控密切相关，而政府宏观调控的主要目标是维持社会稳定、提高人民生活水平、加快经济发展速度等，这些都是依靠公共政策的下达继而更好地执行、监督与反馈来实现的。但是，不同社会政治制度下的公共政策代表了不同阶级的意志与利益，在我国，公共政策的制定和执行从根本上代表和维护了最广大人民群众的利益，因此，公共政策对区域经济的发展具有重要的协调性、导向性和制约性，其主要体现在政治政策、经济政策、文教政策等对区域经济发展的影响,特别是经济政策即区域税收政策、区域投资政策、区域金融政策、区域产业政策这四个方面对区域发展的影响。然而，这些政策在促进资源合理配置、保证区域稳定和进步的同时，也往往存在着一定的不足和缺陷，作为公共政策主体的政府、政党、利益集团必须将这些问题作为区域政策应该着力的重点，从而提升区域整体的竞争力。

公共政策；区域经济；作用

一、公共政策基本内涵

(一)公共政策的含义

关于公共政策的定义，一些国外学者如哈罗德·拉斯维尔认为：公共政策是“一种包括了目标、价值和实践的大型计划”。其强调公共政策是以实现某种明确的目的为导向的具体决策行为。我国许多公共政策研究领域的专家也对公共政策的含义做出界定，如张金马认为：“公共政策是由政府机构和政府官员制定的,公共政策体现了他们在政治系统和特定环境下的活动方式和活动过程,表达了他们的行为和目的,反映了他们实际所做的事情和效果。”[1]王传宏和李燕凌认为：“公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案和行动准则。”[2]所有这些对公共政策所作出的界定其共同点都是为解决某一公共问题，因此本文认为：公共政策是指政府以及相关的公共部门为实现一定目标而实行的一系列准则、策略、法令、措施等。

(二)公共政策的特征

1.阶级性。公共政策的主体主要包括政府、政党、利益集团等，其在本质上代表了特定阶级的意志和利益，因此，公共政策的提出、执行必然服务于公共政策主体利益。在资本主义国家，资产阶级政党实行的公共政策打着“为人民服务”的旗号，实际上其公共政策在本质上是服务于资产阶级的。在我国，党和政府代表的是广大人民群众的利益，其公共政策从根本上维护了人民群众的利益。

2.广泛性。公共政策的广泛性主要表现在两个方面：一方面，公共政策的制定与执行必须涉及到社会生活的各个领域，政治、经济、文化、生态、历史等多个领域；另一方面，公共政策对社会各阶层具有普遍约束力，其适用对象非常广泛。因此，公共政策的主体应具有广泛性，公共政策的主体不仅仅包括政府、政党、利益集团，还应该包括公民、媒介、社会团体等。

3.动态性。对于任何一个统治阶级来说，公共政策的实施必须具有稳定性。但是，任何国家和地区在不同时期所面临的问题不同，公共政策的制定、执行和评估必须依据公共政策环境和资源的变化进行适当的调整，以适应社会经济的发展变化。因此，公共政策应处理好稳定性与动态性之间的关系，使得公共政策在稳中求变，变中求稳。

4.合法性。公共政策如果不具有合法性的根基，必定会失去其存在的意义。一旦公共政策不被多数人民所认同，并且不是由法定主体按照法定程序所制定，即便政府等权力部门强行实施，其结果也不尽如意，甚至损害社会利益，扰乱社会秩序。相反，公共政策只有建立在法律法规的基础之上，才能保障人民的利益，维护其存在的权威性。

(三)公共政策的分类

1.根据公共政策所要实现目标的综合程度不同，公共政策可分为总政策、基本政策和具体政策[3]。总政策是总的战略目标和原则；基本政策是政府对政策客体指明大方向的公共政策；具体政策是政府为解决某一具体问题对相关单位制定的条例、法则或措施。

2.根据所分配的利益不同，公共政策可分为抽象性和具体性政策。抽象性的政策向受益者提供具体的资源或实质性的权力，如税收优惠、住房补贴等；具体性政策则给予受益者一些名誉性的有利条件，而非本质性的条件，如节假日、给予荣誉等。

3.根据公共政策所涉及领域的差异性可分为政治、经济、文教、社会政策等。政治政策的核心是如何配置社会权力，主要包括阶级、军事、法治、外交等；经济政策的核心是如何有效地配置资源，从而获得更大的经济利益；文教政策是一项非常重要的国家政策，主要包括医疗、教育、文化事业等；社会政策主要是解决社会所出现的主要矛盾，从而保证人民生活的稳定。

二、公共政策在区域经济发展中的地位

(一)公共政策对区域经济发展具有导向性

公共政策对区域经济发展的导向性主要表现为积极的一面。公共政策主要实现的目标是经济发展，根据实际情况制定出相应的政策，通过政策告诉人们在区域经济发展中应当怎样做以及为什么这样做。具体来说，公共政策为区域经济发展、人们的行为及观念指明了方向，使得各种复杂、无目的的行为统一到经济发展的实践中去，从而保证区域经济发展的有序性。

(二)公共政策对区域经济发展具有制约性

从一定程度上来说，公共政策是公共权威部门制定的有所为、有所不为的行为规则，有所不为就是公共权威的政策要制约那些他们不愿意发生的行为。公共政策在规范人们的行为时，必然要规定什么是可以做的，什么是不可以做的。因而，在区域经济发展中，人们应当有所为，有所不为。

(三)公共政策是协调区域经济利益的重要工具

市场调节具有盲目性与滞后性，从而导致资源配置不合理，收入分配不均匀。因此，仅仅依靠市场调节的作用，必然使地区经济的发展产生“马太效应”。为了弥补市场经济所带来的缺陷，政府必须通过制定公共政策对区域经济进行正确的、积极的、适当的干预，以此协调区域经济利益。

三、公共政策在区域经济发展中的作用

目前我国的经济水平不断提高，其中受资源和能源的有效利用影响很大，但是公共政策作用的发挥不容忽视，区域经济的发展随着公共政策的调整发生变化。“地方政府是推行公共政策的重要力量，其配置区域资源的目的主要有两个：一个是推动各个区域的均衡发展，实现各个区域间的公平、平等；另一个则是推动区域资源在各个区域之间的优化配置，全面提升整个区域的经济发展效率。”[4]111因此，公共政策对于区域经济发展的状况和效率起到了显著影响。

(一)中央政府政策在区域协调发展中的作用

新中国成立以来，中央政府的区域政策决定了中国各区域的发展。实践证明，在地方区域经济发展中，中央政策对其具有决定性的导向功能。中央政策给地方区域经济发展提供了机会，在政府的响应之下，使市场力量进一步呼应，如此这样地正循环，市场呈现一定的反馈机制，更加利于区域经济的发展。 不光是我国呈现这样的形式，通过数据证实，一些发达国家的地区经济相对平衡不都是市场调节的作用，更多的是政府干预的结果。20世纪30年代，美国等发达国家采用政府干预经济的手段，使得区域经济差异逐渐缩小。纵观各个国家的政府对区域经济发展的干预模式，一般都是以贯彻中央政策为主要方式，辅助综合运用多种政策调节手段。

“在经济学中，国家的分析模型主要有三种，即无为之手、扶持之手和掠夺之手。”[4]76首先，这“三只手”都有其理论基础。“无为之手”模型更多地把世界看作是无交易成本的形态，将国家作为一个外生变量来处理。借用科斯的理论思想，我们可以简单得到：在一个交易成本为零的世界中，权利属于那些能够使权利价值最大化的人，如果一些条件不能满足，那么，权利应该由初始情况和其他社会关系来主导。由于市场失灵，人们可以通过采取相应措施来解决一些问题，“扶持之手”就是建立在福利经济学之上的模型。但是由于“扶持之手”没有考虑市场、政府和权利制约等因素，单一方面地想通过制度来改善经济发展，这样就容易导致“掠夺之手”从中发挥作用。通过“扶持之手”模型，人们更多的是想在制度设计发挥作用的同时限制“掠夺之手”。“掠夺之手”模式的理论基础是新制度经济学，是将国家看成一个内生变量。每个国家都需要维护自身的利益，有的国家为了自身的利益去强制掠夺，这就体现了“掠夺之手”的本性。奥尔森曾指出，总有人认为，与其创造财富，不如去掠夺财富来得简单，但是统治者的利益不是恒久远的，无论是继承问题还是财富问题。因而，人们想在一定程度上通过“扶持之手”限制“掠夺之手”。比较而言，一些发达地区有着良好的政策治理模式，这样，好的治理模式又能促进经济循环有序的发展，形成一个良好的循环发展链条模式。因此，这样的政府更多地体现了“扶持之手”的效能；一些落后的地区的政策没有对地方经济起到积极的作用，更多的呈现“掠夺之手”，那么，该地区的经济发展不会有太好的成效，不好的政策极大地影响了区域经济的发展。所以，地区经济的发展需要中央政府政策的协调和帮助，当中央政府政策介入地方经济发展的环节当中时，能有效更正地区“不好”的政策，从而将良好的政策和经济发展结合，使其步入正轨。

(二)公共政策对于区域经济发展的具体影响方式

影响区域经济发展的因素很多，包括：自然资源、地理位置、优秀人才、政策制定等。不同公共政策的制定体现了政府宏观调控的不同手段，其中经济政策是为了经济有序的运行，在经济政策发挥作用的过程中能够有效地改善市场机制所存在的一些不足和缺陷，从而利于地区的经济发展。通过经济政策的实施，使地区资源配置达到相对优化的状态，从而进一步实现经济发展目标。

1.区域税收政策对区域经济发展的影响。总体来说税收可以平衡地方经济发展，可以使发达和次发达地区的经济差别尽量缩小。政府想要通过税收，提高一些区域的经济发展，比如减免一些企业的税收资金，从而达到更好的宏观调控。税收政策一般是有侧重点、有选择性的。这样既实现了贯彻公共政策的目的，也在某种意义上解决了一些地区经济问题。因此，税收政策的制定和调节对于区域经济发展有很大的影响。税收减少的直接结果是使得企业成本降低，收益增加。因此，税收优惠政策有利于减轻当地的企业经济负担，但是政府希望在经济水平较高的地区也实行税收优惠制度，这种制度的实行可以刺激当地企业的产业结构调整，给企业以更多的挑战和机遇。对于一些地方资源丰富，但是企业管理不得当而导致产业效益不高的地区，在税制结构上以商品劳务税和资源税为主，这样不仅可以减轻落后地区企业的经济负担，也可以满足政府的税收需要，从而使该地区的经济发展呈现良好的循环运作态势。

2.区域投资政策对区域经济发展的影响。投资是促进区域经济发展、政府宏观调控的重要手段。“国家对区域的投资主要分配在社会基础设施和工业企业的布置上”[5]。其中，社会基础设施包括住房、生活水电、交通环境等，是为了居民生活必要的建设项目，对这些方面的优化不仅可以使城市整体层次迈向新的高度，也起到了招商引资的作用；工业企业的先进程度与区域经济的发展程度息息相关，正常来说政府会将工业企业安排在城市重要的位置，向工业企业投资会带动整个城市的发展。政府对于落后的区域一般会加大工业的投资力度。同样，这种做法是为了缩减区域差距，从而促进各个区域的协调发展。区域投资对区域经济发展的另一个作用是协调区域经济发展目标。由于投资的对象包括人、财、物等，投资对象受投资的影响，产生相应的行为活动或用途。通过这些投资对象的不断配合行动，区域经济得到更好的发展。每个地域的生产力水平以及资源条件都不同，这样政府在进行投资的时候一般采用分类投资，使得区域之间的经济差距相对缩小。投资政策在另一方面会促进科学技术向社会生产力转化，比如一些有新奇想法的技术工作者通过这种投资研制出利于人类和当地经济发展的产品。

3.区域金融政策对区域经济的影响。除了上述所列举的区域投资和区域税收政策外，区域金融投资在区域经济发展的过程当中也凸显了其重要性，一个区域想要发展，就必须累计一定的资本，资本是抑制亦或是振兴区域经济发展的重要因素。但是由于金融在各个区域内的分布会呈现一定的不均性，因此在实施政策的过程当中也具有一定的复杂性。

4.区域产业政策对区域经济发展的影响。区域产业政策具有区域性、倾斜性、发展性等特点。区域产业政策根据不同地区资源分配的优势，因地制宜地进行产业结构优化，使资源配置更加合理。在运用公共政策处理区域经济发展问题时，要根据区域的不同特征处理问题，这样才能使政策更好地应用到实际的经济活动当中，从而使政策制定符合当地区域经济的发展。地方政府也要积极正确地贯彻中央制定的政策，促进区域经济统筹协调。

(三)公共政策对区域经济发展的总体影响

贯彻执行公共政策不仅促进了区域经济的发展，还体现了政府宏观调控的手段。一方面实现了区域经济发展资源的合理配置；另一方面保证了区域稳步前进。合理的公共政策不仅为区域经济建设带来福利，也优化了当地居民的生活质量，带动区域经济链条式的发展。当政策满足了社会的需求，政策的执行利于民生发展和经济发展的需求时，社会对政府的信任度便会自然提升，继而在一定程度上保证了社会以及区域经济的稳定。根据中央制定的经济发展战略，区域经济政策的制定必须同区域的具体情况相结合，实事求是地要对政策进行正确评价和反馈。“对中国而言，经济发展仍然是重要的任务，但经济发展的模式与途径将发生较大的变化。”[6]提升区域整体竞争力，而不是单纯片面地将局部利益视为区域经济发展的重点目标和任务。因此，公共政策也应该更多地将目光转向如何监督、保障区域经济向更深层次发展以及如何更好地提升区域经济发展竞争力。

我国是一个地大物博的国家，不同地域在经济、文化等领域存在差异，因此更加需要系统有效的公共政策加以协调解决。虽然目前中央和地方的政策对区域经济发展起到了很大的促进作用，但是还需要向更高更远的目标迈进。随着地域之间的依赖性也在不断加深，如何制定政策，更深入的推进区域间的经济发展，也成为区域政策的任务之一。最后，随着环境的破坏以及资源能源的不断利用，自然资源已经遭到严重破坏，但资源对于区域经济发展有着深刻的联系，因此，保护生态环境也成为区域政策应该着力的重点。

[1] 张金马.公共政策:学科定位和概念分析[J].北京行政学院学报,2000，(1):8.

[2] 王传宏,李燕凌.公共政策行为[M].北京：中国国际广播出版社,2002:6.

[3] 顾建光.公共政策分析述论[M].上海：上海人民出版社,2013:13.

[4] 蒲小川.中国区域经济发展差异的制度因素研究[D].上海:复旦大学,2007.

[5] 于诗琪.区域经济政策对区域经济发展的影响[J].区域经济,2014，(10):165.

[6] 刘玉.中国区域政策[M].北京:经济日报出版社,2007:285.

〔责任编辑：崔家善 陈奕诺〕

2016-11-06

王珊珊(1993-)，女，山西临汾人，硕士研究生，从事行政理论研究。

F123;D601

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1000-8284(2016)12-0034-04