资源型城市可持续发展的财政扶持政策研究

贺龙军，于 嘉

(黑龙江科技大学 经济学院，哈尔滨 150022)



国情国策研究

资源型城市可持续发展的财政扶持政策研究

贺龙军，于 嘉

(黑龙江科技大学 经济学院，哈尔滨 150022)

中国资源型城市曾以资源高消费、环境高污染作为代价，以高投入、低产出的方式为国家经济建设做出过突出贡献，这种经济增长方式导致了资源的过度开采和大量浪费，使资源型城市必然面临资源枯竭、环境污染、地方财政压力过大等问题。资源型城市的衰退引发诸多矛盾，东北经济的发展已受制于资源型城市的衰退。全面振兴资源型城市，必须从供给侧结构性改革的角度出发，积极转变经济增长方式，优化产业结构，提高经济发展的科学性和可持续性，建立和完善财政扶持政策的制度安排，健全资源开发补偿机制，调整中央与地方资源税的分配关系，增加地方保留比例，明确补偿政策，解决历史遗留问题；健全衰退产业援助机制，设立专项援助资金；落实替代产业扶持机制，建立接替产业开发区；持续加大财政资金的供给，优化财政资金支出结构，加强城市基础设施建设资金补给，加强环境治理和生态建设投入；拓宽资源型城市发展的融资渠道，多方位获得资源型城市可持续发展的资金供给。

资源型城市；可持续发展；财政扶持政策

一、引言

从经济发展的历史经验看，资源型城市在我国经济发展中发挥了巨大的作用，通过资源输出和配给，为经济增长提供了必要的资源保障。资源型城市是通过产业规模不断扩大和人口聚集逐渐形成的城市[1]。由于受资源有限性和不可再生性制约，城市规模一般不大，多为中小城市。资源型城市的发展以资源的高消费、环境的高污染作为代价，以高投入、低产出为特点的经济增长方式，最终呈现出了资源的过度开采和大量浪费的局面，随着经济的发展，其生存和发展面临着严峻挑战，矛盾和问题不断显现，诸如经济发展模式单一、新兴产业发展缓慢、资源濒临枯竭、生态环境不断恶化、民生问题日益突出、地方财政压力过大等问题愈发显著。因此，积极转变经济增长方式，走上可持续发展之路是资源型城市的必然选择[2]。

二、资源型城市概念释义

资源型城市是指以该地区的矿产、森林和其他自然资源的开采、开发、加工为主导的工业城市，资源型城市伴随着资源开发而兴建与兴起，在开发的行进中形成了鲜明的产业特征。资源型城市的初期发展主要特点是以生产和输出资源的“原字号”产品为主，城市的经济和社会的后期发展对资源禀赋的依赖程度较为密切，可持续发展成为未雨绸缪的永恒的课题[3]。

三、我国资源型城市的财政扶持政策

多年来，国家相继出台了多项财政扶持政策，并加紧实施。依托财政资金，加强财政政策与信贷政策的协调配合，不断创新金融服务方式，加大信贷资金供给，目前，针对资源型城市发展的财政扶持政策主要包含资源开发补偿、财政转移支付、衰退产业援助及替代产业扶持政策。

(一)资源开发补偿政策

资源开发补偿政策是指为了实现资源合理开发和可持续利用，防止资源过度开发、破坏生态和发展环境，依据资源产业发展需求，有针对性地给予财政性补偿。秉持“谁受益，谁补偿”的原则形成了与市场经济相匹配的资源价格政策。目前，我国资源开发补偿政策可以划分为横向补偿和纵向补偿。分别是指对生态环境和不可再生资源的补偿[4](追求享受，不讲信用)

我国资源无偿开采的制度持续至1984年。1984年后，国家对开采石油、天然气以及煤炭的企业开始征收资源税；1986年，国家对矿产资源实行有偿开采，规定缴纳资源税和资源补偿费；2006年，进行煤炭资源有偿使用制度改革试点，同时对企业无偿占有的，属于国家出资探明的煤炭探矿权、无偿取得的采矿权进行清理，要求企业缴纳探矿权、采矿权价款。虽然目前中国采矿权使用费在资源有偿使用支出费用中所占的比例较小，但自改革试点以来，煤炭城市对资源的开采力度下降。地方政府在践行中央的政策下也在探索适合自身发展的资源开发补偿，如征收土地复垦保证金制度[5]8。

我国资源有偿开采制度实施以后，通过科学的计征方法的采纳，以及管理方式的变更，征收入库金额逐年递增。据数据统计，2008年，资源型城市的资源补偿费征收额突破100亿元，2013年突破200亿元，资源补偿费征收额呈现出逐年上升的态势。我国在资源税计征方法方面，经历了从量计征到从价计征的制度变迁，解决了从量计征引发的开采率及浪费问题。

(二)财政转移支付政策

由于长期以来，我国初级资源价格实行政府管制，导致了工业制成品与初级原材料在价格上的差距，使资源型城市自身的发展和实力的积累能力下降[5]15。因此，对于那些资源枯竭的资源型城市，财政资金实力不雄厚，仅仅依靠地方财政的支持，很难解决好各种问题，因此需要通过加大国家对资源型城市的财政支持力度及转移支付政策予以支持[6]7。政府为顺利关闭资源枯竭矿山给予资金支持近200亿元。政府对资源枯竭城市财政转移支付金额呈现递增趋势，数据显示，2008年开始，对资源枯竭城市加大财政转移支付，2009年转移支付金额较去年翻了一番，2011年达到135亿元，2013年中央财政累计财政转移支付金达303亿元，为资源枯竭城市增强可持续发展能力发挥了重要作用[7]。

(三)衰退产业援助政策

衰退产业援助政策分为直接援助和间接援助，对衰退产业直接援助，对接续产业间接援助。援助的方法主要依靠财税扶持、资金和项目支持以及减轻企业负担等方法，以此实现资源型城市经济的可持续发展。衰退产业主要是指资源日趋枯竭、以资源开采及初加工为主的产业。

近年来，我国加快了对衰退产业的援助机制设计，并于2005年开始在东北地区进行了机制运行的实践。2014年《国家税务总局关于实施煤炭资源税改革的通知》中规定对煤炭资源税提供优惠政策，对煤矿企业提供税收减免额，国家有关部门也积极立法，加大对资源枯竭型城市的援助力度。

(四)替代产业扶持政策

替代产业指不依赖于资源枯竭型城市的产业，自然资源竭尽枯竭的产业，包括除了开采和加工资源及配套产业以外的所有产业。替代产业扶持机制是促进资源枯竭型城市政府替代在占主导地位的工业转型的动力机制[6]10。

国家发展和改革委员会，旨在支持资源型城市发展，设置了支持替代产业发展的扶持专项资金，对促进资源型城市尽早建立多元化的产业结构提供了强有力的资金支持。截至2014年年底，共计投入21亿元，带动了社会资本共达300多亿元。《全国资源型城市可持续发展规划》中把开发接续替代产业作为资源型城市可持续发展的长效机制，明确了有序开发利用资源、构建多元化产业体系。

中央政府高度重视资源型城市的科技投入，在高新技术产业、旅游业、服务业等方面建立起了差别化产业政策，在一定程度上缓解了资源型城市实现可持续发展面临的资金压力。

四、完善我国资源型城市可持续发展财政扶持政策的建议

近年来，资源型城市呈现出衰退迹象，根源在于资源型城市进入衰退期，资源型城市面临资源枯竭和环境治理的压力，广泛存在财政补偿不足的问题，面临可持续发展的巨额资金缺口。因此，健全资源型城市可持续发展的财政扶持政策尤为重要。

(一)完善政府扶持资源型城市可持续发展的政策机制

完善政府扶持资源型城市可持续发展的政策机制主要通过以下几个方面得以实现。

1.完善资源开发补偿机制。在分配资源补偿费时，重新调整中央与地方的分配关系 ，将资源税变成地方税，或增加地方保留比例；为加强矿产资源补偿费收集和管理，应加强依法收取，明确补偿政策，通过严格的管理，以确保自然资源的补偿费依法收取；优化使用矿产资源补偿费，重点支持矿种勘查及环境保护、矿山治理等。此外，中央应建立资源开发历史补偿制度，专门设置补偿资金，解决资源开发中涉及的环境修复、生态保护，安全生产设施建设、城市基建和民生保障等突出问题[5]18。资源开发补偿机制的完善是一个长期的过程，我国要在实施过程中不断发现并修正不足，最终使资源补偿机制更加适合社会主义市场经济，解决资源型城市面临的种种问题。

2.健全衰退产业援助机制。第一，应该对资源型衰退产业实行援助，设立专项资金援助，在资源综合评价的基础上，充分挖掘资源，增强发展潜力，发展区域外资源，充分利用本地和境外资源作为企业后备资源基地。中央和地方政府积极支持大型传统企业的重大技术装备拓展市场，鼓励引导国家重点工程，扶持优势行业、优势装备走出去。第二，通过设立产业退出准备金，解决破产资源企业失业职工的安置、社会保障问题，对其进行免费培训，由政府和部分企业承担费用，从而使下岗职工尽快步入新的岗位。第三，重组、改造资源型国有企业。针对资源型城市国有企业的不良贷款给予支持，采取债转股、债权股权回购、回购资金补贴等方式处置不良贷款，对资源型城市，国有企业实行中央和地方共同给予援助的方法。对达到破产条件的资源型企业，开通便利的退出通道，给予破产资金支持，提高城市经济发展的硬环境。

3.落实替代产业扶持机制。政府应加强统筹安排，加强产业规划、产业升级、重点产业承接转移和对外合作开发以及为重点产业项目设立、产业核心企业发展方面提供优惠政策，降低准入门槛，优化企业发展环境，提高政府服务便利度。同时，要加大对高新技术产业、服务业、旅游业等第三产业的资金支持，转移城市经济活动的重心，即由依赖资源开采到青睐第三产业发展，创新产业技术。通过建立接替产业开发区，将区域外的工业活动引导到资源型城市，为了确保资源型城市转型，需要大力发展和培育高科技含量、低能源消耗，以及环境污染较小的相关产业。资源型城市发展接替产业可以通过纵向和横向两个途径共同进行，纵向可以通过扩宽及拉长产业链条的方式实现；横向是指培育发展产业群，达到完成劳动力的安置、调整和升级产业结构的目的。对于这些新兴起的接替产业可以采取优惠的低税或免税政策，鼓励并带动产业的协调发展，吸引更多的企业投资。对于外资出口产业项目，给予支持，加大招商引资的力度，创造宽松的投资环境。鼓励创业创新，制定创业创新支持和优惠政策，鼓励资源型企业转型人员个人创业，政府和企业给予资金支持，建立转业培训基金及机制，为转型人员提供学习新知识、新技术的条件，为转型人员再就业创造条件[8]。

(二)增加资源型城市的财政补给

资源型城市粗放式的增长方式，长期忽略城市基础设施建设，环境破坏严重，生态建设投入不足，缺乏转型的基本条件，增加资源型城市的财政补给是促进资源型城市转型的必要条件。

1.加大对城市基础设施建设的资金投入。随着城市资源的逐渐枯竭、产业效益下滑明显，财政日趋困难，城市基础设施建设资金不足，导致资源型城市发展的城建基础薄弱，城市吸引力、竞争力大打折扣。因此，要实现资源型城市的可持续发展，就要求国家给予基础设施建设的资金补给，如发行国债、发放贴息贷款等，用于城市的基础设施建设，提高城市的服务能力，加大公共事业的建设，吸引外商投资、发展替代产业，使社会全面进步[9]。

2.加强环境治理和生态建设投入。资源型城市广泛存在环境污染、生态破坏的问题，在部分煤炭资源城市中，采煤区出现沉陷现象，国家财政要积极介入，加大资金投入，利用现代化技术对采煤沉陷区、矸石山等重大地质灾害做好预防工作，做好矿山、耕地、水域、城郊等重点地区的环境治理，不断解决资源开发导致的环境污染和生态破坏问题。在政府的财力支持下，社会各界要明确修复环境的责任，努力将废弃区、沉陷区变为生态区、旅游区、技术区，在新建矿区时，要加强环境影响评价，禁止开发严重生态破坏和重大经济损失隐患的项目。同时做好资源开采过程中的环境监督工作，对那些引进先进的技术工艺和生产设备给予补贴，积极发展清洁能源、绿色技术和循环经济，不断提高资源型城市绿色健康发展的可持续性[5]19。

(三)拓宽资源型城市发展的融资渠道

促进资源型城市转型需要雄厚的资金注入，可以通过完善政府投资体系、建立可持续发展准备金、设立专项贷款及建立可持续发展基金拓宽资源型城市可持续发展的融资渠道。

1.完善政府投资体系。建立政府投资体系是科学高效配给财政资金，提高资源型城市资金使用效率的重要方面。政府可以借鉴国外经验，设立专项资金或者债券。中央财政在发债的同时可以赋予地方政府发行地方专项债券的权利，虽然发行更多数量的地方债券，使政府债务压力增大，但是适度的债务可以增强资源型城市自我筹资能力，降低资源企业融资成本，形成优质的资产。

2.建立可持续发展基金。以产业结构调整和转型升级为基准，针对重点优势产业、战略性新兴产业、现代服务业、接续替代产业及承接产业转移等领域资金需求，建立各类发展基金、投资基金、风险补偿基金等专项资金，支持新兴产业发展壮大和科技创新发展，提高资金专项扶持的针对性和有效性[5]20。

3.设立专项贷款。中央银行可以鼓励政策性银行、部分商业银行为资源型城市可持续发展提供专项贷款，争取金融机构的积极支持，大力发展政策性、开发性信贷业务，引导降低贷款融资成本，从而使资源企业解决资金供求紧张的问题。中央银行应设立专项贷款，积极为资源型城市中小企业提供金融服务，对资源企业实现转型给予贷款优惠措施，可借鉴德国联邦政府的做法，为新兴企业提供低息贷款，低息程度可根据企业创造的社会价值而定，从而支持资源型城市的转型和发展。

4.建立可持续发展准备金。可持续发展准备金是指为了实现环境治理及开展生态建设，实现资源型城市接续及替代产业的发展的资金需求，要求资源型企业在税前按比例提取可持续发展准备金。首先，建立中央及地方发展准备金管理机构，地方发展准备金出现缺口时由中央注入后备资金，解决短期资金困难问题，资源型城市可以设立分支机构用于管理资金收缴、审批使用事宜，引入社会监督力量保证资金使用的合法性、有效性。其次，在环境治理和生态保护方面，要建立资源的有偿使用制度和生态补偿机制，企业缴纳的资源补偿费等费用可作为准备金，划拨部分资金专门用于生态治理及环境污染整治等。此外，还应建立矿山环境治理恢复保证金制度，由于很多矿区出现沉陷区，必须提取一定比例的可持续发展准备金，除政府给予一定补贴之外，资源型企业要按时提取，专门用于沉陷区恢复、土地复垦和因企业关闭导致的职工安置等问题。

五、结论

资源型城市的可持续发展既需要外部资源的扶持，更需要发挥自身产业优势和内生动力。在经济增长方式转变与结构优化升级的初始阶段，财政等政策性资金的注入是必要的，既要保持足够的资金扶持力度，更要明确支持重点和支持方式。要从供给侧结构性改革的角度出发，优化财政支出结构，以资源型城市的产业特点和发展潜力为依托，采取多种政策措施，推动资源型城市在加快传统产业升级转型的同时，大力发展战略性新兴产业、现代服务业、绿色产业等新兴产业，逐渐形成新的经济增长点。

[1] 张校花.资源型城市转型过程中的财政政策研究[D].北京:北京交通大学,2014.

[2] 王丹.黑龙江省林业资源型城市经济转型的财政支持研究[D].哈尔滨:东北林业大学,2008.

[3] 国务院.全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)[J].城市规划通讯，2013，(12):8-10.

[4] 张汉飞.破解资源型城市锁定性发展困局[J].经济体制改革，2013，(5):43-47.

[5] 胡玥.资源型城市可持续发展的财政支持研究[D].合肥:安徽大学,2014.

[6] 刘洋.东北资源型城市可持续发展的财税政策研究[D].大庆:大庆石油学院,2009.

[7] 房红,贾欣宇,裴英凡.我国资源型城市财政支持问题研究[J].煤炭经济研究,2015，(11):23-27.

[8] 张媛媛.资源型城市可持续发展准备金制度研究[D].北京:中国地质大学,2013.

[9] 王吉江.中国资源型城市转型中的资源开发补偿机制研究[D].吉林大学,2011.

〔责任编辑：徐雪野 李彬琳〕

2016-11-09

2014年黑龙江省哲学社会科学规划办公室资助项目黑龙江省哲学社会科学“五大规划”系列专题“资源型城市可持续发展的财政扶持机制研究”(14B114)

贺龙军(1980-)，男，黑龙江哈尔滨人，硕士，从事应用经济学研究。

F299.2

A

1000-8284(2016)12-0043-04