抓住机遇乘势而上推动我国康复辅助器具产业大发展——关于对《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》的思考

樊瑜波

抓住机遇乘势而上推动我国康复辅助器具产业大发展
——关于对《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》的思考

樊瑜波

近日，国务院印发了《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》（以下简称《意见》），对推动康复辅助器具产业跨越式发展作出全面部署。《意见》是建国以来首次以国务院名义对康复辅助器具产业进行顶层设计和谋篇布局的纲领性文件，出台后迅速引发了社会各界的广泛关注。

一、《意见》出台的背景

截至目前，我国有2.22亿老年人、8502万残疾人、每年上亿人次伤病人，是世界上康复辅助器具需求人数最多、市场潜力最大的国家。近年来，我国康复辅助器具产业在规模数量、产品种类、供给能力等方面都得到了明显提升，但由于行业建设晚，缺乏统筹发展，与发达国家相比仍然存在较大差距。例如产业体系不健全，包括产业基础薄弱、产业链条不完整等；自主创新能力不够强，高端人才匮乏，还不能掌握部分高端智能辅具和关键部件的核心技术，高端产品被国外企业垄断；市场秩序不规范，包括相应法律法规和监管机制不健全、产品质量参差不齐等问题。

近年来，党中央、国务院高度重视康复辅助器具产业的作用和地位。为推动康复辅助器具产业赶超式、跨越式发展，将其打造成为造福民生和惠及经济的优势产业，国家正式出台了该《意见》。

二、《意见》出台的意义

《意见》首次提出康复辅助器具产业是一个独立业态，在国家层面对康复辅助器具产业进行顶层设计，有利于引导激发新消费、培育壮大新动能、加快发展新经济；有利于积极应对人口老龄化，满足残疾人康复服务需求；有利于推进健康中国建设，增进人民福祉。

首先，加快发展康复辅助器具产业是增加消费领域有效供给、培育经济发展新动能的重要举措。中央经济工作会议强调，推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应我国经济发展新常态的必然要求。康复辅助器具产业具有产业链条长、附加产业多等特点。我国巨大的人口基数和庞大的残障群体数量成为康复辅助器具产业迅速发展的助推器。据行业调查，2015年全国康复辅助器具产业规模约为4300亿元，年均增长率超过15%。加快发展康复辅助器具产业，对于我国经济新常态下调结构、促消费、稳增长具有重要作用。

其次，加快发展康复辅助器具产业是科学应对人口老龄化的重要途径。当前，我国已经进入人口老龄化快速发展期，加快康复辅助器具产业的发展，为老年人提供安全、适宜、全面的辅具产品和服务，既可以帮助老年人提高自理能力、改善健康及生活质量、维护老年人的尊严和权力，也有利于提高照护效率、节约照护人力、延续我国的人口红利。

第三，加快发展康复辅助器具产业是健康中国建设的重要支撑。长期以来，党和政府高度重视健康产业，自2008年提出“健康中国2020”后，习近平总书记又于2014年明确指出：“没有全民健康，就没有全面小康。”十八届五中全会后，建设“健康中国”已被正式上升为国家战略。2016年10月25日，中共中央和国务院正式印发《健康中国2030年规划纲要》，提出了未来15年推进“健康中国”建设的行动纲领。加快发展康复辅助器具产业，能够有效提升老年人、残疾人、伤病人的健康水平，对于推进健康中国建设意义重大。

三、康复辅助器具的定义和分类

康复辅助器具是改善、补偿、替代人体功能和实施辅助性治疗以及预防残疾的产品。根据ISO9999∶2011（GB/T16432—2016《康复辅助器具分类和术语》），康复辅助器具是可以划分为12个主类、130个次类、794个支类，涉及功能障碍人士的工作、生活、交流和健康的各个方面。具体主类包括：1.矫形器和假肢；2.个人移动辅助器具；3.个人生活自理和防护辅助器具；4.家庭和其他场所使用的家具及其适配件；5.沟通和信息辅助器具；6.个人医疗辅助器具；7.技能训练辅助器具；8.操作物体和器具的辅助器具；9.用于环境改善和评估的辅助器具；10.家务辅助器具；11.就业和职业训练辅助器具；12.休闲娱乐辅助器具。

四、《意见》的政策亮点

《意见》对今后一段时期我国康复辅助器具产业的发展具有重大的指导意义，同时也提出了具体发展目标、主要任务、政策支持和保障措施。其政策亮点归纳起来，有以下几点：

第一，激励创新人才。目前，我国康复辅助器具人才队伍存在知识结构和水平不高，培养体系和人才评价体系不健全的问题。康复辅助器具相关领域高端科技人才尤为匮乏，在此领域尚无两院院士，杰青、长江学者、“千人计划”特聘教授等数量很少，而欧、美、日等在这一领域拥有较多的高端人人才。此外，在康复工程等康复辅助器具相关领域培养硕士以上高层次专业人才的高校学科点布局极少。《意见》提出打造多学科人才聚合创新机制，“造就一批创新创业领军人才和高水平创新团队”。一方面通过依托柔性引才方式充分利用海外、行业外的智力资源，吸引我国工程、医学领域的专家进入该领域，吸引海外高端人才提供“候鸟型”智力支持；另一方面通过依托具有一定基础的高校、研究机构、辅具生产企业以及服务配置机构，结合各方优势力量联合培养辅具创新人才，弥补研究型人才培养体系的空白。

第二，搭建创新平台。《意见》提出，统筹企业、科研院所、高等院校等创新资源，搭建跨学科、医工交叉的康复辅助器具科技创新平台和基础共性技术研发平台。欧美发达国家的康复辅助器具研发机构起步较早、实力雄厚，除高等院校外，广泛地分布于康复医疗机构以及生产厂商，为科技成果的转化和应用提供了有利条件。与之相比，我国康复辅助器具科研机构规模小、数量少、条件相对不足，目前仅有不足10个省部级实验室（主要分布在民政系统和极少数高校），尚无国家重点实验室、工程中心等国家级研发平台。同时，科技平台依托单位相对单一，研发方向容易偏离实际。只有科研单位、康复机构、生产企业共同成立创新研发联合体，集中力量攻克重大基础理论问题和关键共性技术，才能够有效提升科研水平和自主创新能力，强化研发平台的科技支撑作用。

第三，促进成果转化。《意见》提出，以“互联网+技术市场”为核心，充分利用现有技术交易网络平台，促进康复辅助器具科技成果线上线下交易。近年来，我国取得的许多科研成果都停留在实验室，未能转化为产品进入市场，严重制约了辅具产业的发展。通过技术交易平台，一方面可以向社会公布相关科技项目实施情况以及科技成果和相关知识产权信息，提供科技成果信息查询服务，促进科技成果与生产企业有效对接，另一方面可以为成果转化活动中的科技成果评估、知识产权转移、法律责任协定、产品中试等提供全方位、一体化服务，能够提高科技成果的转化率。

第四，促进产业结构优化升级。康复辅助器具产业是横跨研发设计、生产制造、配置服务等业态领域的新兴产业，《意见》针对我国康复辅助器具产业结构不合理的现状，提出了优化产业空间布局、促进制造体系升级。一是目前没有形成区域性的产业聚集群，《意见》提出依托我国康复辅助器具产业聚集的长三角、珠三角和京津冀区域，整合资金、技术和人才优势，通过“打造一批示范性康复辅助器具产业园区和生产基地”从而形成区域特色，提高产品附加值，推进康复辅助器具产业向中高端迈进。二是促进康复辅助器具制造升级，《意见》倡导传统的康复辅助器具制造业向智能制造转型升级，“促进工业互联网、云计算、大数据等全流程综合集成应用，构造智能、绿色制造体系”。三是大力发展生产性服务。康复辅助器具的推广和使用，单纯依赖传统的产品制造和配置服务很难满足很大的社会需求，《意见》从整合优化产业链的角度提出“重点发展研发设计、融资租赁、信息技术服务、检验检测认证、电子商务、服务外包和品牌建设等生产性服务，促进产业要素高效流动和合理配置”，使得受众能够通过多渠道了解、获得需要的康复辅助器具，从而满足不同人群的不同需求。四是借助国际之力。《意见》提出“着眼全球优化资源配置，开展境外并购和股权投资、创业投资，加强技术、产能、贸易等国际合作，建立海外研发中心、生产基地、销售网络和服务体系”，虽然目前我国的康复辅助器具的出口具有一定优势，但是多集中在技术水平不高的劳动密集型产品，因此需要吸收国际优势资源，“加快产业合作由加工制造环节向研发设计、市场营销、品牌培育等高附加值环节延伸”，拓展国际市场中高端产品的占有份额。

第五，丰富产品供给。把提升老年人和残障人生活质量，提高健康水平和社会参与度作为战略的出发点与落脚点，以科技养老和科技助残的迫切需求为导向，系统布局康复辅助器具产品及相关技术的研发。针对目前我国康复辅助器具产品种类匮乏、普适辅具低端、前沿创新落后与市场需求巨大之间的矛盾，《意见》的出台将加快我国康复辅助器具产业往高端方面发展、丰富产品品类、满足公众多层次需求。一是通过优先解决康复辅助器具产品共性技术难题，重点突破人机交互、智能控制、信息融合等关键技术瓶颈，进行老年残障人群移动助行、清洁洗浴及排泄护理等方面产品研发，形成一批低成本、实用型、普惠化康复辅助器具产品。二是以人工智能、脑机接口、虚拟现实、3D打印技术等一系列新兴技术的发展为依托，推动“医工结合”，进行外骨骼机器人、照护和康复机器人、仿生假肢、虚拟现实康复训练设备等产品研发，促进康复辅助器具产品“数字化、网络化、智能化”的发展，形成一批高智能、高科技、高品质的康复辅助器具产品。三是加强传统中医康复技术、方法创新，并与可穿戴、大数据、光/声/电/磁/热神经干预等现代新技术相结合，形成和推广一批具有自主知识产权、疗效确切、中医特色突出的康复辅助器具产品。

第六，康复辅助器具质量监管急需加强。目前，一小部分种类的康复辅助器具已列入医疗器械目录，按照医疗器械监管，但绝大多数康复辅助器具不属于医疗器械，其标准、质量监管尚存在空白点，状况堪忧。因此《意见》重视加强质量管理。一是要求从源头上重视产品质量，明确了生产企业是质量安全的主体责任，鼓励企业建立覆盖产品全生命周期的质量管理体系并通过相关认证，通过开展质量管理示范、企业产品和服务标准自我生命公开和监督制度试点等形式督促企业重视产品质量。二是建立产品质量监管体系，包括“建立强制性和自愿性相结合的产品、服务认证体系和质量追溯体系，完善服务回访制度。加强产品质量监督抽查、风险预警和缺陷产品强制召回、产品伤害监测验证评估等工作，发布产品和服务质量‘红黑榜’”。三是夯实技术支撑。当前国内只有两家康复辅助器具的质量检验机构，且都位于北京，《意见》要求“培育发展一批质量检验机构”，解决当前康复辅助器具质量检验机构不足问题，为加强康复辅助器具质量管理提供技术保障。

第七，发挥标准导向作用。近年来，康复辅助器具标准化是民政标准化工作的重要组成部分，出台了110项国家标准，但也存在标准体系不健全，标准数量较少，产品、管理和服务标准不平衡，标准贯彻实施力度较弱，标准化工作保障激励机制尚未建立等问题。因此，《意见》指出发挥标准导向作用。一是健全康复辅助器具标准体系。完善政府引导、行业主导、社会参与、协同推进的标准化工作体系，增强标准在规范行业发展、提升行业竞争力中的作用。促进国家标准、行业标准、团体标准、企业标准相衔接；加快重点产品、管理、服务标准制修订工作。二是将康复辅助器具配置服务纳入国家级服务业标准化试点范围，因此康复辅助器具配置服务有望纳入“十三五”规划的500个新增国家服务业标准化试点示范项目之中。三是加强康复辅助器具标准国际合作。我国应积极参与制定康复辅助器具的国际标准，争取国际标准的话语权。四是建立标准分类实施和监督机制。贯彻实施康复辅助器具强制性标准和推荐性标准，标准的生命在于运用，真正把康复辅助器具标准运用在开发、设计、使用等环节中。

第八，加大政策支持力度。针对康复辅助器具企业的创新发展，《意见》明确加大财税、社保等政策支持，将康复辅助器具产业纳入众创、众包、众扶、众筹相关财政支持范围，符合条件的企业可享受研发费用加计扣除、固定资产加速折旧、企业所得税优惠等政策，高端康复辅助器具产品可纳入首台（套）重大技术装备保险补偿试点范围，促进产品提质、产业升级。对康复辅助器具配置服务企业实行水电气热与工业企业同价。

（作者系国家康复辅具研究中心主任）