重大行政决策专家论证法治化研究

刘庆国

（中共清远市委党校，广东清远511520）

重大行政决策专家论证法治化研究

刘庆国

（中共清远市委党校，广东清远511520）

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要把专家论证确定为重大行政决策必经的法定程序的一部分，但对专家论证缺乏明确的法律依据和制度规范。本文在分析了专家论证法治化的现状、问题及原因之后，在专家论证法治化的立法、范围、选聘、独立性、权利义务和责任等方面提出了一些完善性的建议。

重大决策；专家论证；法治化

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要把专家论证确定为重大行政决策必经的法定程序的一部分；并且要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这无疑表明，在今后作为全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要课题之一，重大行政决策专家论证必将发挥越来越大的作用。

一、重大行政决策专家论证法治化的现状

目前我国关于重大行政决策专家论证制度的立法是极其欠缺的,没有专门的法律或法规来具体规范专家论证,只是在一些法律、法规或规章中有一些分散的规定，比如《中华人民国和国环境影响评价法》共有四条，即第五条、第十一条、第十三条、第二十一条涉及到专家论证，如：第五条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”但也只是规定了专家参与而已，至于如何参与，参与后的效力、效果如何，则是一片空白。其他如《中华人民共和国高等教育》第二十九条、《中华人民共和国文物保护法》第二十八条、《中华人民共和国电信条例》第二十条等等也大致如此。

对专家在重大行政决策论证中的地位、作用、权利、义务规定比较详细的，大多散见于一些行政规范性文件，比如《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》、《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》、《武汉市人民政府重大行政决策事项专家咨询论证办法（试行）》、《长沙市人民政府重大决策专家咨询论证评估制度》、《广东省重大行政决策专家咨询论证办法（试行）》、《清远市重大行政决策专家咨询论证办法实施细则》等等，但由于制定机关权力位皆不高，普及面较窄，影响非常分散，实施效果并不明显。

在当前实践中，虽然重大行政决策专家论证制度取得了很多成就，但由于理论层面和操作层面不完备、不成熟，这一制度并未起到预期的作用，也远未实现法治化的目标。就组织形式上来看，这一制度存在的主要类型有以下几种：以高校、科研机构为依托的专业型咨询论证机构、以企业建制存在的社会化专家咨询论证公司、行政化或事业化的咨询论证单位以及各种各样的委员会等等。就其功能和作用而言，这些存在形式大多从属于行政机关，开展活动、作出结论等等过程很难摆脱行政机关的意志，非常缺乏独立性。许多经过专家论证的决策仍难逃“失败”命运。本应体现科学精神的专家论证成为“走过场”与“专家秀”。更有报道提出了“专家俘虏”、“专家管见”、“专家越位”这三种“专家失灵”的表现。“专家俘虏”是指由于专家咨询相关配套制度的缺失，导致专家咨询理论缺乏相对独立性；“专家管见”就是专家由于诸多因素的限制，使得其所提供的意见存在一定的局限性；“专家越位”是专家对其专业以外其他领域进行评价和判断而丧失了专业性。

二、重大行政决策专家论证法治化存在的问题及原因

（一）存在的主要问题

1.重大行政决策论证主体单一，专家论证意见难以采纳。在操作层面，许多重大决策的主体往往局限于各级党委和政府，尤其是党委或政府部门的“一把手”中，权力过于集中。专家往往与各级政府部门存在着千丝万缕的关系，容易受行政干预而出现唯权、唯上现象，真实意见，特别是反对意见很难为行政决策主体所采纳，专家往往最后成为政府标榜科学决策、法治决策的符号。

2.重大行政决策专家论证机构缺乏独立性。“世界文化遗产都江堰附近修建大坝的作法备受批评,就是一个典型例证。”建设部门组织召开讨论会时,为保证建设项目的顺利通过，将持反对意见的专家全部排挤在外。这个事例充分说明了专家论证机构独立性的严重缺失。作为决策的最后拍板者，政府官员经常根据自己的偏好选择相关领域的专家，以此为“早就内定”的决策项目寻求可行性依据，专家论证的独立性在此荡然无存。

3.专家自身存在局限性。一些专家由于从事行业的局限性而往往侧重于理论层面的研究，忽略了针对性、可操作性和可行性。

（二）存在问题的原因

1.立法层面的欠缺。目前，在专家参与决策论证方面，各地都有不同的实践方式，但专家如何选聘、如何参与、如何采纳、专家和政府的权责如何分配，并没有全国性的立法，虽然有一些地方性的规范性文件或规章，但由于效力等级比较低，执行起来随意性较大，从长远看，立法问题不解决，就很难保证专家论证真正发挥作用。

2.文化层面的负面影响。建国以来，我们长期实行计划经济，权力的高度集中也孕育出了高度集权的行政决策文化，掌握权力的官员，尤其是片面追求“政绩观”的官员决策的出发点有时并不是出于依法、科学、民主决策，而且听不得反面声音。决策的过程中即使有专家论证的程序在里面，也不过是走走过场，做做官样文章而已。去年，在开展党的群众路线教育活动期间，全国叫停的663个“政绩工程”“形象工程”里面，基本上都有专家论证，但这样的专家论证，早已丧失了理性、中立、科学的内涵，个中原因，与文化层面的负面影响不无关系。这种传统决策文化到现在对某些政府官员仍有着很大影响。

三、完善重大行政决策专家论证法治化的对策

（一）增强专家论证的权威性，制定专门法律予以规范

由于对专家论证的规范大多见于地方性文件，缺少上位法的指导，这样必然会导致对专家论证的规范层次不齐、标准不一，从而影响到这一制度的权威性，因此，制定一部统一的法律性文件应属当务之急。由于这一制度起步较晚，现实中还有许多亟待修改完善的地方，笔者认为，由全国人大及其常委会统一立法的时机还不成熟；因为专家论证与行政机关的管理事务联系密切，由国务院制定一部规范专家立法的行政法规当为首选。

（二）明确界定重大行政决策范围

究竟哪些行政决策才属于“重大”，哪些行政决策如果缺失专家论证环节才需承担责任，这个问题在行政事务管理中存在着难以类型化的理论瓶颈，在地方行政法治实践中也存在着界定范围的不稳定性和不确定性。这个范围如果界定不清，各级政府官员出于规避风险的考虑，有时会事无巨细的在行政决策中都加入专家论证环节，这样做反而会造成行政资源的极大浪费，导致行政效率低下，从而偏离设立这一制度的本意。毕竟并不是每一个行政决策都涉及到专业性问题。笔者认为，各级政府在年初编制项目清单或实施之前，应依法作出详细界定并向社会公布；再有纠纷，报请上级政府或有关机关予以认定。

（三）确保专家论证的独立性

专家论证的独立性就是在重大行政决策论证过程中，专家和专家机构完全独立于各级党委和政府部门，不存在任何依附关系，专家在论证中只服从于科学和理性，而不是服从于权力和利益。独立性是专家有效参与政府社会管理的前提，是保证科学、民主决策的基础。我国应从立法上确立专家论证的独立地位，建立领导干部干预专家论证的责任机制，保证论证不受任何单位、组织和个人的非法干涉，否则，相关专家或论证机构有权予以拒绝或寻求救济。

（四）明确论证过程中专家的权利义务和责任

明确专家的权利义务和责任，有利于实现“谋”与“断”的合理分工，从而确保重大行政决策的科学化、民主化与法治化。

第一，专家的权利。专家的权利是一种咨询权，而不是决策权，最后的决定权在行政机关一方，这一点必须予以明确。政府官员要在决策中充分听取专家的意见，避免知识和观念中的偏颇；尤其是要听取并充分重视反对性的意见，各级官员应做到在没有听取反对意见时不能匆忙作出决策。具体来说，专家的权利主要有以下四种：（1）建议权。独立发表意见是专家首要的基本权力，更是专家论证制度存在的基础。（2）拒绝权。专家有权拒绝对自己不熟悉的领域发表意见，有权拒绝在自己反对的情况下被要求按照少数服从多数的原则签署同意意见。（3）获取信息权。政府机关应向有关专家如实提供全面而准确的资讯。（4）获得报酬权。无论论证意见是否被采纳，专家有权就其付出的时间及专业性的活动获得相应的回报。

第二，专家的义务。义务与权利相伴而生，同时也是认定责任的前提。由于决策项目往往涉及专业性极强的专业知识，他人难以把握，如果专家敷衍塞责，一旦建议被采纳，其严重后果难以估量。专家应当履行以下义务：（1）认真研究课题和调查研究的义务。这是提供高质量的专家建议的基础。（2）保密的义务。对于在论证过程中接触到的国家秘密、商业秘密或者相关人员不宜公开的信息，不得对外公开。（3）按时交付工作成果的义务。这是整个论证环节的核心。（4）回避的义务。在论证中，专家必须保持中立，只能代表科学和理性，当面临可能影响公平公正的利益因素干扰时，专家要提出回避，相关行政部门也有权要求其回避。

第三，专家的责任。明确专家责任能够对专家起到警示和预防的作用。专家应承担以下责任：（1）道德责任。“行为的实践性从来不是充分的，除非行为过程能够从伦理的基础上被合理地解释，否则它就不是负责任的行为，责任的完整含义既包括实践责任更包括伦理责任。”也就是说，道德责任是其他一切责任的前提。专家要恪守职业道德准则，弘扬道德行为规范，在论证中坚持理性精神、情感中立、尊重事实，不弄虚作假，不剽窃舞弊。（2）法律责任。法律责任是指在论证过程中，专家因违反法定义务而应承担的不利后果。由于专家论证意见是为重大行政决策提供科学依据，一旦采纳，责任重大，所以法律责任必不可少。虽然我国目前在这方面还没有统一的法律性文件，但不等于说专家在论证中就不承担法律责任。专家的法律责任散见于一些部门法和地方性法规之中，如《刑法》第三百九十八条中规定的故意泄露国家秘密罪；过失泄露国家秘密罪就完全适用于论证中的专家。作为最严厉的责任形式，法律责任，尤其是刑事责任，是规范专家论证最后的保障。

结论

行政决策，尤其是重大行政决策，在行政管理中占有核心地位，关系到政府工作的成败和国家、社会的发展，行政管理始终是围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行，通过一定形式的行政决策来实现。专家论证只是重大行政决策法治化构建的一部分，要做好重大行政决策，正如十八届四中全会所指出，还必须将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定共同纳入行政决策程序中，从而确保实现制度科学、程序正当、过程公开、责任明确的决策法治化目标。

［1］李建军，崔树义.世界各国智库研究［M］.北京：人民出版社，2010：106.

［2］张可佳.世界遗产都江堰将再建新坝原貌定遭破坏联合国关注［N］.中国青年报,2003－7－9.

［3］王锡锌.我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国(联邦咨询委员会法为借鉴［J］.法商研究,2007（2）.

［4］陈振明.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社, 2003：472.

（责编：刘海琴）

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2015-12-15

刘庆国（1973-），男，中共清远市委党校经济学教研部主任、副教授。