检察环节司法救助工作现状及对策研究

●安徽省合肥市庐阳区人民检察院课题组/文

检察环节司法救助工作现状及对策研究

●安徽省合肥市庐阳区人民检察院课题组*/文

随着法治中国进程的不断推进，我国司法救助制度逐步实现常态化、规范化，但在具体实践中仍然存在重视不够、程序不完善、资金保障不力、与其他救助工作衔接不畅等问题，需要通过不断探索总结加以完善。如果从基层检察的视角探讨国家司法救助工作存在的问题及完善对策，可以由此受到启发。

司法救助检察环节现状对策

2014年1月，《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《司法救助意见》）出台，两年来，国家司法救助工作逐步实现常态化、规范化，为维护司法弱势群体切身利益，促进社会和谐稳定发挥了重要的作用。

一、从某市检察机关救助案件管窥检察环节司法救助现状

近年来，检察环节司法救助工作虽有一定进步，但仍有很大发展空间，为此，我们选取了中部某市检察机关司法救助实践为样本加以分析。该市两级检察院2015年共对9名当事人及其家庭进行了救助，发放救助资金38万元。基本特点如下：

一是救助案件不多，救助资金短缺。该市共有两级检察院10个，但一年来仅救助9名案件被害人及其近亲属，平均每院不到1个。9件救助案件中，有5件案件因基层检察院救助资金短缺，而告知当事人向市检察院申请救助，且市检察院司法救助资金缺口也较大，救助工作与当事人司法救助的需求不匹配。

二是涉案罪名相对集中。5起系故意伤害致人重伤、死亡案件，2起系交通肇事致人重伤、死亡案件（其中1起系检察机关支持交通肇事民事侵权诉讼案件），1起系抢劫致人死亡案件，1起系盗窃致人重大财产损失案件。总体来说，人身权利受到损害的案件为主，也涉及财产重大损失的案件；刑事犯罪案件居多，但也涉及民事侵权案件，救助范围逐步扩大。

三是救助对象多为申诉信访人。9件救助案件中，6件案件当事人因不服法院判决向检察机关提起申诉，2件因当事人不服检察机关不起诉决定提起申诉。司法救助案件多因申诉、信访而发现、提起，均由检察机关告知当事人申请司法救助权利后提出。可见，救助工作中化解矛盾的目的性较强。

虽然该市的司法救助实践不能广泛代表我国司法救助的总体情况，但从某种程度上也反映了中等经济水平地区司法救助工作的大致样貌，可供研究参考。

二、检察环节司法救助实践中存在的问题及困难

（一）检察环节司法救助的范围、对象不明确

现行规定对检察环节司法救助的案件范围未能明确统一，是否包括所有检察机关正在办理的案件，司法实践中认识也不统一，从而影响到司法救助工作的广泛开展。在涉检涉诉信访人这一对象的适用上也争议较大，有人认为其“花钱买稳定”的导向，可能造成更多缠访案件的发生，因此不宜随意扩大适用。尤其是涉法涉诉信访工作改革之后，更多类似案件将进入检察视野，需要明确界定其适用范围。

（二）司法救助程序需要进一步细化完善

申请程序规定不明确，材料核实难。当事人申请救助所需提供的生活困难证明应由何种机关出具，如何证明该生活困难系案件原因所致等问题需要明确解决。以书面审核为主的方式难以查实相关信息，尤其是对于户籍在异地的申请人提供的材料更难核实，无法排除一些证明材料系虚假提供的情况，对相关开具证明的单位也缺乏相应的制度约束。

（三）救助金管理使用制度不健全

《司法救助意见》中对救助金拨付的标准、程序、预算等缺乏具体可操作性的规定，由于各地经济发展水平不均衡等因素，救助资金的拨付数量、拨付方式等受地方政府态度、经济水平等影响较大，许多地方司法救助资金存在较大短缺，难以保障到位。管理、监督方面也缺乏比较统一的规定，救助金的使用存在随意性。

（四）检察司法救助与其他救助工作机制衔接不畅

司法救助制度遵循“一次性救助原则”，以现金救助为主，但这种救助方式只能解急困，难以解决长期生活困难，且对一些当事人来说，因自身身体受伤或亲人死亡而造成的心理创伤的修复等问题，更需要加以关注。因此，需要社会救助、保障等其他机制配套。此外，检察环节司法救助工作与法院民事诉讼费用减免等衔接不够，因民事诉讼费用难以支付而无法通过诉讼索赔，从而向检察机关申请司法救助的情况也时有发生。

三、检察环节司法救助工作机制的完善建议

（一）明确界定检察环节司法救助的对象和条件

1.救助对象范围。进一步扩大检察环节的救助对象范围，从检察职能全面履行的角度，对因民事、行政判决、裁定不服等而向检察机关提出申诉的申诉人，也应纳入救助范围。同时严格把握救助条件，尤其对涉检信访人适用司法救助时，除应符合“诉求合理”、“通过法律途径难以解决”、“生活困难”、“愿意接受救助后息诉罢访”等几种条件，还应严格参照《司法救助意见》中排除式列举的几种情况予以把关。

2.救助职责分工。按照及时性救助原则，检察机关对正在办理的案件涉及的司法救助申请均应受理，不因案件所处阶段而有所区分。但考虑到司法机关各自职责划分、承担的义务及监督履职的需要，笔者认为，除需要紧急救助的情况外，原则上仍应加以区分阶段划分职责，即检察机关救助的重点应是检察机关作出不起诉等终结性处理决定的案件。对因犯罪嫌疑人未能抓获、公安机关撤案等情形而提起的救助案件由公安机关办理；对因刑事附带民事诉讼阶段或单独提起民事诉讼阶段被告人无赔偿能力而提起的救助案件则由法院办理。这种职责分工可能更利于各司法机关积极履职，避免推诿扯皮，也能够与法院诉讼费用缓减免等救助方式实现较好对接，也有利于办案机关案结事了，做好息诉罢访工作。［1］

（二）细化完善检察环节司法救助规范高效的程序

1.明确告知义务，加强内部衔接。将申请司法救助的权利纳入当事人诉讼权利义务告知书内容，并写明申请的条件范围等。建立信息共享机制，利用检察机关统一业务应用系统等平台，及时发现案件线索，确保应当救助的及时给予救助。

2.证明材料的提交及核实。检察机关有责任指导申请人相关证明材料的获取途径，必要时帮助申请人做好与相关证明机构的沟通工作，并同步履行审查核实和监督义务，确保司法救助资金依法发放。

3.申请不予受理的说理及救济。“无救济则无权利”，目前我国并未对申请人司法救助申请不予受理或被驳回后的救济权利予以规定。我国可借鉴日本相关法律规定［2］，要求司法机关就不予受理决定作出解释说理。申请人不服决定，且确有证据证明其符合司法救助条件，而司法机关不予受理的，可以向其提出复议或向上一级检察机关提出申诉。

4.后置督促、追偿程序。《司法救助意见》中规定，对于“能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应当通过诉讼渠道解决”，主动放弃或拒绝赔偿，以及通过社会救助已经得到合理补偿、救助等情况不纳入司法救助范畴。因此需要考虑是否设置司法救助的前置或后置程序，以及是否需要追偿的问题。前置程序要求先通过诉讼途径向加害方索赔，无法获取的情况下方可申请司法救助，这显然不符合及时救助原则。因此建立后置督促、追偿等程序较为适宜，即申请人获取司法救助资金后，应积极通过诉讼向加害方索赔，并根据获取赔偿金情况，扣减已发放的救助金。同时，检察机关加强监督、督促或支持起诉，法院通过缓减免诉讼费、设立简易程序等形式提供便捷诉讼途径，并加强判决执行。

另外，对涉检信访人的司法救助应坚持“息诉罢访在先，救助在后”的原则，应加强对其息诉罢访情况的监督，申请人获取救助后仍以同一事由缠访闹访的，对已发放的救助资金应予以追缴。［3］

（三）规范司法救助资金的管理监督制度

1.实行政府主导、社会广泛参与的资金筹集管理模式。司法救助资金的筹集来源以政府拨款为主，社会捐助为辅。近两年来，中央及地方财政拨付的司法救助资金逐年上涨，2015年财政拨付司法救助资金达30亿之多，［4］但根据基层检察机关的统计材料等显示，资金短缺的情况在一些地方尤其是贫困地区仍然存在。笔者认为，顺应司法改革后人财物统一管理的变化，可建立以省级财政部门为责任单位的司法救助基金统一管理机构，将中央及地方财政拨付的资金统一由省级财政部门管理，由各地每年申报预算，根据各地司法救助工作开展情况予以审核下达指标。

关于社会捐助募集的资金，笔者赞同一些学者观点，可通过鼓励慈善组织建立司法救助慈善基金的形式出现，以吸引更多的法律志愿服务者、慈善人士参与，从而弥补政府司法救助机构资金不足，也是提升司法救助工作群众知晓率，加强宣传的较好途径。［5］

2.严格审批发放标准，探索“绿色通道”、“先行救济”机制。要严格把关审批发放标准，认真审核申请人提供的证明材料原件、复印件等，必要时进行实地调查核实。明确司法救助审批、资金支付、实际发放、项目决算等各部门之间的责任，确保救助资金依法审批、专款专用。同时，尽可能的简化审批流程，可区分一般救助和紧急救助设置不同流程。对因需要紧急治疗支付手术费、无人抚养的未成年人等情况，可以探索推行“绿色通道”、“先行救济”等机制。对确有证据证明系紧急案件的，也可由受理申请的检察机关先行垫付部分救助资金，事后补充完善审批手续。

3.加强救助工作及资金使用监督，以公开促公正。加强内部监督，对司法救助资金发放情况进行项目结算的同时，同步提交检察机关监察部门监督审查备案，严格审查资金审批、发放程序是否合法，对违规违法行为严肃责任追究。

接受外部监督，将司法救助工作纳入检务公开范围，定期向社会公示工作开展、救助资金使用发放情况，主动接受社会监督。积极探索司法救助公开听证等制度，就申请人是否符合救助条件、救助资金的发放标准、发放救助金的流程等邀请人大代表、政协委员、执法执纪监督员、社区群众代表等实时全程监督。

（四）畅通检察环节司法救助工作与其他机制的衔接

1.实现各司法机关之间无缝对接。司法救助工作是一个整体系统性工程。首先明确司法机关责任分工，前文已有所论述，不再赘述。其次要加强各司法机关沟通，探索建立信息共享平台，及时将救助案件线索、救助情况等录入网络平台，实现信息高效流转，让各司法机关均能第一时间了解相关情况，作出处理预案，保证救助措施的连续性，简化审查、审批手续。［6］

2.加强与社会救助、保障等工作的有效衔接。一是物质救助与心理抚慰相结合，联系安排心理专家对心理受到创伤的被害人及其亲属进行心理辅导，帮助他们重拾生活信心。二是与社会保险、民政救助、城乡低保、农村五保等相关工作相结合，对于暂时未纳入司法救助范围的或者实施救助后仍然面临生活困难的申请人，通过申请发放困难补助、补贴、办理社会保险、提供公益就业岗位等方式，帮助申请人解决长期生活困难。

3.推行跟踪回访机制，提升救助社会效果。对给予司法救助的申请人，根据具体情况定期或不定期采取电话、上门回访等方式了解其生活、工作状况，为其提供尽可能的持续帮助，体现司法的人文关怀和温暖，帮助受害人及时走出困境。同时，通过跟踪回访，加强司法救助工作调研总结，通过了解实际情况、征求各方意见，进一步促进司法救助制度的改进和完善。

注释：

［1］参见孟克那顺、王浩然：《关于完善被害人救助工作的几点思考》，载《中国检察官》2013年第9期。

［2］参见李艳：《完善我国司法救助制度的几点建议——与日本司法救助制度的比较》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2006年第2期。

［3］参见《安徽省检察机关国家司法救助实施办法》，该办法第23条、第24条对司法救助资金的追偿、追缴等内容加以规定，值得全国统一立法时借鉴。

［4］据《中国青年网》报道，2014年、2015年中央财政每年下拨7亿元，地方各级财政分别安排救助资金17.7亿元、22.4亿元用于国家司法救助资金，仅2014年就救助了80042名当事人。而同一时间的报道统计，2014年1月至2015年10月，全国检察机关共受理1.3万余人国家司法救助申请，发放救助金1.2亿元，这一数字相较全国各系统的司法救助数字显然占比偏小。http://news.youth.cn/sh/201512/ t20151209_7398113.htm，访问日期:2016年1月12日。

［5］参见徐盼：《完善我国司法救助机制的路径选择》，载《长春工业大学学报（社会科学版）》2012年第2期。

［6］同［4］。

*本文系安徽省人民检察院2015年度全省检察理论研究课题的部分成果，项目号［AJ201512］
**课题组组长晏维友，安徽省合肥市庐阳区人民检察院检察长；副组长张朝东，安徽省合肥市庐阳区人民检察院副检察长；成员：吴颜艳，安徽省合肥市庐阳区人民检察院副检察长；张琳，安徽省合肥市庐阳区人民检察院专职检委会委员；吴庆春，安徽省合肥市庐阳区人民检察院控告申诉科科长；赵婕，安徽省合肥市庐阳区人民检察院法律政策研究室副主任［230001］