检察机关与律师事务所的沟通协商机制探略——以民事行政检察工作为切入点

·诸葛旸/文



检察机关与律师事务所的沟通协商机制探略
——以民事行政检察工作为切入点

·诸葛旸*/文

内容摘要：建立检察机关与律师事务所在民事行政检察领域的沟通协商机制，对推进民事行政检察工作具有非常积极的意义。检察官与律师共同的法律理念、共同的价值目标和法律职业共同体的相同背景奠定了合作基础。双方沟通协商应坚持平等自愿、合法和公正效率原则，并就沟通协商中的相关问题形成规范。

关键词：民事行政检察监督抗诉律师沟通协商

*广西壮族自治区桂林市城郊地区人民检察院检察长［541004］

在民事行政检察工作中，加强检察机关与律师事务所的沟通协商，建立办理民事行政检察案件的便捷快速通道，有利于更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，最大限度地节约司法资源，对共同促进社会公平正义的实现和构筑公正廉洁的司法环境将起到积极地推动作用。

一、检察机关与律师事务所沟通协商之价值

当前，我国正处于经济社会高速发展所必然经历的转型期，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会利益主体的多元化、利益诉求的复杂化、利益冲突的群体化，使各种利益关系相互交织、各种社会矛盾相互冲突并呈高发、频发态势。在建设社会主义法治国家的背景下，仅依靠传统行政强制性手段来平息社会纠纷、化解社会矛盾已难以为继。而司法作为国家的基石和社会公平正义的最后一道防线，正发挥着无可替代的重要作用。因此，面对人民群众日益高涨的司法需求和对司法公正的迫切期望，加强检察工作与律师工作的沟通联系，对于促进社会和谐、维护国家法治尊严意义重大。

（一）有利于共同保障公民、法人和其他组织的合法权益

随着经济社会的发展，法律作为社会关系的调节器，社会矛盾的减压阀，在引导规范社会关系、合理调节人们利益关系、平衡利益冲突等方面的功能日益凸显，同时法律知识的普及、法治意识的培育、法治精神的弘扬，法治环境的优化、法治社会的进步等都极大激发了公民、法人和其他组织通过法律手段和途径维护自身合法权益的热情，也直接导致了民事行政诉讼案件急剧增长的“井喷”现象。应该说，面对前所未有的繁重审判任务和巨大办案压力，人民法院作出的绝大部分民事行政裁判是公平公正的，有力地维护了人民群众的合法权益。但也存在有的法官业务素质不高、司法能力不强；一些案件审判程序不规范、适用法律不准确；极少数审判人员徇私舞弊、贪赃枉法，办人情案、关系案、金钱案等案件审判质量不高以及司法不公甚至司法腐败等现象，严重侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。而律师的职业性质决定其总是站在社会矛盾冲突的最前沿位置，时刻处在社会纠纷的激流中，是社会不和谐音符的直接感受者。［1］检察机关民事行政检察部门和律师事务所加强沟通，整合发挥各自在受理申诉、依法提起抗诉和代理申诉、出庭辩护等工作职能，势必共同形成为不服民事行政裁判的案件当事人及时多方位提供法律服务、拓展法律救济渠道，切实保障和维护其正当合法权益的强大合力。

（二）有利于共同构筑公正廉明的司法环境

检察机关作为国家法律监督机关，在发挥诉讼监督职能、依法对生效民事行政裁判提出民事行政抗诉的同时，也负有积极查办民事行政诉讼中在实体、程序方面严重违法和司法不公背后隐藏的审判人员职务犯罪案件的工作职责。但由于当前民事行政检察工作主要局限为事后监督，审判人员枉法裁判的案件线索来源较少，且审判人员作为司法人员一般具有较强的反侦查能力，往往利用其专业法律知识通过法律程序和利用法律漏洞来掩盖其犯罪行为，具有较强的隐蔽性。而律师在受当事人委托全程参与民事行政诉讼过程中，因亲历性和专业性而熟悉全案的事实和证据及相关的法律法规，对于审判人员的裁判过程和裁判结论能够依据其深厚的法律素养和客观公正的法律品格作出独立专业的分析判断，从而发现问题，掌握线索，提供证据。加强检察机关与律师事务所的联系，对于拓展案件线索，深入查办司法人员腐败案件，积极营造公正廉明的司法环境无疑会起到良好的推动作用。同时，建立检律办理民事行政检察案件的协商沟通机制，也有助于检察机关在民事行政检察工作中引入外部监督，使民事行政检察权的运行处于“阳光”之下，有助于提高民事行政检察案件质量，增强执法公信力。此外，双方可互信形成抵制影响案件公正办理的各种不当交往和交易的防御体，共同净化司法环境。

（三）有利于共同化解社会矛盾、促进社会和谐稳定

检察机关加强民事行政检察监督，特别是对涉农维权、弱势群体保护、劳动争议、保险纠纷、补贴救助等涉及民生的错误案件，检察机关依法抗诉。对于虚假诉讼、违法调解和其他显失公正，严重损害国家利益、公共利益和案外人合法权益的裁判，检察机关予以重点监督；对国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等涉及国家、社会公益的民事行政公益案件，探索提起公益诉讼或支持起诉、督促起诉，都体现了民事行政检察工作在服务大局，促进发展，维护稳定，关注和保障民生方面的重要作用。同时，律师在化解社会矛盾中也发挥着积极作用，他们通过提供法律咨询、开展诉讼和非诉讼代理、进行法律鉴证等法律服务活动，以其法律社会工作者的客观中立地位、扎实法律理论功底及丰富实践经验的专业优势，积极向当事人说法释理，传播公平正义的理念，引导他们依法表达合理诉求，行使正当权利义务，疏导过激失控行为，从而达到法律框架下趋利避害的最佳法律和社会效果。加强律师与检察机关的沟通联系，既可以委托其代理当事人申诉，通过开展民事行政检察监督维护当事人的合法权益，也可配合民事行政检察部门对人民法院正确的裁判开展释法说理，做好息诉服判工作，对可能激化矛盾、影响稳定的群体申诉案件，共同从法律事实和证据认定、法律裁判规则运用、法律程序等多维角度对当事人从法理、情理、事理等方面进行正面疏导促和，积极稳定当事人情绪，促进矛盾化解，增强案结事了、定分止争罢访的说服力和公信度，从而有效减少当事人诉累，避免诉讼参与人盲目上诉、申诉，既节约了社会成本，也使司法效益实现最大化。此外，加强检律协商沟通，充分听取律师代理意见，对拟提起民事行政抗诉案件进行案前评估和风险预警，可有效避免一些可抗可不抗或可以通过调解协商解决的案件进入到抗诉程序，避免因以案就案的机械执法办案而激化社会矛盾，造成不良后果和负面社会影响。

二、检察机关与律师事务所沟通协商之可行性

在我国社会主义民主法治体系中，检察工作与律师工作有着维护公平正义的共同理念，捍卫法律尊严的共同目标，检察官和律师作为法律职业共同体成员有着相同的法律教育背景，这些都为构建检察机关与律师事务所的沟通协商机制提供了充分依据。

（一）检察工作与律师工作在法治进程中有着维护社会公平正义的共同理念

法律的真谛在于公正，公正是司法的灵魂，正义是社会制度的首要价值，［2］法治社会里司法公正是实现社会稳定的基础，检察工作与律师工作对此有着完全一致的价值取向。《律师法》第2条明确规定：“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”检察机关作为国家法律监督机关，则始终将强化法律监督、维护公平正义作为自己的工作主题，一方面在执法办案中以实现公平正义为最高目标，另一方面则通过严格法律监督纠正执法不严、司法不公等问题，促进公平正义的实现。因此，建立双方沟通协商机制不存在价值理念上的冲突。

（二）检察工作与律师工作有着维护社会利益和法律尊严的共同利益目标

检察机关从产生之初，即被视为国家和社会公共利益的代表，［3］同时我国检察机关被宪法赋予了履行法律监督职责的重任，以保证法律的正确实施，保障法制统一和维护社会公共利益。而律师作为国家法律的捍卫者，在法律执业过程中通过理性地运用法律、积极地宣传法律、大胆地质疑法律而推动我国法治建设不断进步完善；在发挥专业技能和专业知识维护当事人合法权益中，努力防止和对抗公权力的膨胀与恣肆，从而从程序上有效制衡了司法权的扩张，维护了法治的尊严。同时，加强双方沟通协商既可延伸民事行政检察监督领域，也扩大了律师的业务范围，在利益与共、目标一致的语境下，加强检律沟通协商也就有了合作的共同需求和坚实基础。

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（三）检察官和律师均为法律职业共同体的重要成员，相同的法律职业特质为相互沟通协商扫平了障碍

法律职业共同体是以法官、检察官、律师、法学家、立法者这些法律职业为核心构成的群体，他们拥有共同的法律价值取向、共同的法律知识、共同的法律伦理、共同的法律语言、共同的法律技术、共同的法律思维，从而形成所谓的“解释共同体”，即特定的人群由于分享同样的知识、同样的技能、同样的伦理准则和同样的职业理念而形成的一种社会阶层和社会力量。［4］因此，对于同为法律职业共同体成员的法官作出的民事行政裁判，检察官和律师能在法律人的正义与良知指引下，以共同遵守的法律规则和相同的思维理性在维护法律权威、化解纠纷矛盾、匡扶弱势群体、维护公序良俗中达成共识，形成务实高效的沟通协商机制。

三、检察机关与律师事务所沟通协商机制之架构

构建检察机关与律师事务所的沟通协商机制，要形成相应的规则。这其中，最主要的是沟通协商应坚持平等自愿、合法和公正效率原则，同时要对沟通协商过程中的相关问题进行规范。

（一）基本原则

1.平等自愿原则。平等是现代法治的内在要求，自愿体现了法治的民主性特征。检察制度和律师制度都是国家法律制度的重要组成部分，都以维护公平正义为根本宗旨，只不过为了体现权力的制衡性，律师站在了检察官的对抗面。但在维护当事人合法权益、维护司法公正的共同语境下，检察机关和律师事务所是平等的合作主体，且秉持自愿原则开展沟通协商，因此在检律沟通协商机制中，不存在强制性指令和谁更握有话语权的问题。同时，自愿原则也意味着必须尊重当事人的权利处分意愿，不得强迫误导当事人提出民事行政案件申诉。

2.合法原则。作为司法领域特有的原则，合法原则具有至高无上的地位，并使其他一切原则都处于合法性阳光的普照之下。［5］这也意味着检察机关与律师事务所在民事行政检察领域开展沟通协商必须遵循《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《律师法》、《人民检察院组织法》及相关的法律法规，不得嬗越法律的雷池，不得损害公民、法人和其他组织及其他诉讼参与人的合法权益，不得受利益驱动滥用民事行政检察抗诉权。

3.公正效率原则。“迟到的公正不是正义”。建立检律沟通协商机制的初衷是为了为当事人不服生效法院民事行政裁判的申诉提供快捷办理和反馈通道，避免当事人权益处在不稳定状态，减少其承受的心理与物质压力，同时也可及时收集掌握有关审判人员职务犯罪案件线索。因此，注重效率是检律沟通协商机制的保障和价值体现，即检察机关与律师事务所之间应有着畅通的协商渠道、便捷的沟通机制、高效的合作流程。公正是效率的前提和保证，因此在提高效率的同时，必须将公正置于首要位置。其中程序公正是司法公正的核心，“程序是法律的心脏”，［6］法律的正义唯有通过公正的程序才能实现。这就要求检察机关和律师事务所必须严格法定程序，保障申诉活动的公开公正以及当事人的平等参与，不得违背当事人意志侵犯当事人的诉讼权利，不得过度简化法定审查程序，规避程序规则，不得违反调查收集证据。唯有如此，方能正确行使民事行政检察权，树立起国家法律监督机关的权威与公信。

（二）沟通协商机制安排

1.沟通协商日常例会机制。检察机关与律师事务所达成合作协议后，应定期组织民事行政检察部门人员与律师事务所律师进行协商会谈，对沟通协商中的问题进行坦诚交流，明确工作重点，完善工作机制。

2.复杂疑难和新型案件研讨机制。检察机关民事行政检察部门与律师事务所定期或不定期组织检察官和律师就涉及的复杂疑难和新类型案件法律适用问题，从法理、裁判规则运用及事实证据认定等角度进行研讨，共同提高办案水平，促进相互的尊重与理解，学习借鉴相互优秀的思辩技巧、法律智慧、专业技能与办案策略。

3.代理当事人申诉快速办理机制。即利用律师事务所作为社会法律服务中介机构，业务面广、接触社会层面多，法律服务专业水平高，律师职业易被社会认同等优势，明确律师事务所律师在代理公民、法人和其他组织民事、行政诉讼活动中，应代为宣传民事行政检察的职能和受案范围，告知当事人如对民事行政裁判不服的，应首先选择向人民法院上诉和申诉程序，待再审裁判生效后再向检察机关申诉，同时一并告知法律后果及法律风险。如再审后当事人自愿选择向检察机关申诉的，经当事人委托，可代理其向检察机关申诉。检察机关对律师代理申诉的，应优先受理、优先立案、优先提请抗诉或提出抗诉。同时在依法办案和确保质量的前提下，尽可能简化工作流程，缩短办案期限。对经审查不符合抗诉条件的，应及时向代理律师说明不抗诉理由，充分听取其代理意见。

4.案件通报和移送机制。律师事务所在开展法律服务，代理民事行政诉讼活动中，如发现民事行政申诉符合检察机关民事行政检察抗诉范围的，应及时向检察机关民事行政检察部门通报。同时，对发现的在民事行政审判、调解、执行等诉讼活动中审判人员和执行人员涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊、索贿受贿的职务犯罪案件线索，以及涉及国家和社会公共利益被侵犯的重大民事行政案件线索，应及时向检察机关移送。

5.出庭观摩、列席案件讨论等业务交流机制。对一些有重大社会影响的群体性诉讼、涉及重大民生的土地、劳动和社会保障等民事行政案件或新型公益类案件，律师事务所可邀请民事行政检察部门检察官观摩出庭，使检察机关既可提前掌握有关案件动态，也可学习了解有关专业领域法律知识。检察机关在讨论重大复杂疑难的民事行政抗诉案件时，也可由律师事务所指派专业律师参与旁听，旁听律师并可就案件的法律适用和定性处理发表法律意见。此外，民事行政检察部门和律师事务所也可共同组织或相互参与法律宣传活动，宣传民事行政检察监督工作职能、业务范围、办案程序，为群众解疑答惑，提供优质的法律服务。

（三）其他问题

1.沟通协商主体问题。为稳步推进检察机关与律师事务所民事行政检察工作的沟通协商机制，可先由地市级检察院与市级司法局会签有关沟通协商协定，下发由全市两级检察院和市内所有律师事务所依照执行。市检察院和县区检察院可在协议框架下分别与大型律师事务所和辖区内律师事务所建立联系点，且基于就近和便利原则，一家检察院可与多家律师事务所形成具体的沟通协商联系。待试点成熟后，可由省级检察院与省司法厅共同制订检律沟通协商的正式实施办法。

2.公正廉洁执法问题。应当明确，检察机关和律师事务所在沟通协商中必须严格遵守检察官职业道德和律师执业规范。检察机关受理律师代理的当事人民事行政申诉案件不得收取任何费用，检察机关办案人员不得接受当事人及其诉讼代理人、律师的吃请送礼，不得在非工作时间和非工作场所与当事人及其诉讼代理人、律师进行非工作性接触，不得以合作为名接受或索取律师事务所或律师的任何办案赞助款物。律师事务所也不得以与检察机关建立合作关系为名，向当事人进行有违市场公平竞争和对检察机关公正执法形象有影响的误导式宣传，也不得私自收取收费范围以外的任何费用，不得鼓动或欺骗诱导当事人滥诉或恶意诉讼从而激化矛盾、挑起争端。

3.共同开展息诉服判问题。对律师代为申诉的民事行政案件，检察机关经审查后如决定中止审查不予支持抗诉的，检察机关民事行政检察部门应向代理律师及时通报反馈，并共同做好当事人劝导说服工作。对法院正确的民事行政裁判，当事人反复到检察机关申诉的，检察机关民事行政检察部门可邀请律师共同接待接访当事人，充分听取其申诉意见，共同从事实、法律等角度做好息诉服判工作，使矛盾得以化解，纠纷得以平息，共同促进社会的和谐稳定。

注释：

［1］参见鲁邦升：《律师在化解社会矛盾、促进社会稳定中的地位和作用》，http://www.66law.cn/channel/ lawarticle/2007-12-06/2786.aspx，访问日期：2016年1月5日。

［2］参见［美］罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第2页。

［3］参见朱孝清：《检察的内涵及其启示》，载《人民检察》2010年第9期。

［4］参见张文显、卢学英：《法律共同体引论》，载《法制与社会发展》2002年第6期。

［5］参见郑成良：《法律之内的正义——一个关于司法公正的法律实证主义解读》，法律出版社2002年版，第118页。

［6］宋冰编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第363页。