积极财政政策实施情况及成效

积极财政政策实施情况及成效

2015年，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我国主动适应经济发展新常态，加力增效实施积极的财政政策，统筹稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险，加强区间调控、定向调控、相机调控，促进了经济平稳健康发展和社会和谐稳定。

一、继续实施积极财政政策的背景

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年。我国经济发展进入新常态，发展环境存在许多有利条件，经济社会发展长期向好的基本面没有改变，经济社会深度转型，发展质量和效益进一步提升。但同时，各种约束条件和结构性矛盾制约加大，加上潜在风险凸显和世界经济深度调整，保持经济社会稳定发展仍面临不少困难和挑战。

（一）主要经济体复苏的非均衡性加剧。美国经济复苏前景趋好，增速保持较高水平，失业率创2008年以来新低 ；欧元区仍处于“低增长、低通胀、高失业”的困境；日本经济再度陷入衰退。新兴经济体中印度保持较快增长，俄罗斯和巴西濒临衰退。由于经济形势和物价走势各不相同，各主要经济体货币政策出现分化。美联储已经退出量化宽松的货币政策，欧央行进一步推出宽松“组合拳”，包括下调基准利率、推出定向长期再融资计划等。同时，新兴经济体货币政策也出现分化，俄罗斯、巴西等国加息应对通胀和资本流出压力，墨西哥等经济体则降息刺激经济。此外，全球面临贫困、气候变化、粮食安全、能源资源安全以及网络安全等非传统安全方面的挑战。世界经济再平衡，也使贸易和投资保护主义持续存在。我国经济已深度融入全球经济，越来越容易受到国际经济政治风险的影响。

（二）通缩风险有所加剧。2014 年12月CPI同比增长1.5%，连续4个月涨幅在1.4-1.6%，低于欧美国家2% 的通胀目标，全年同比上涨2%，为2010年以来的新低 ；12月PPI同比萎缩3.3%，自2012年3月以来已连续34个月负增长，其中生产资料价格同比下降4.3%，影响PPI总水平下降约3.3个百分点。PPI持续下跌受产能过剩、国内外需求低迷及国际大宗商品价格下跌等多重因素的影响。钢铁、煤炭、有色等资源型行业产能过剩依然较为严重，去产能可能需要经历一个较长过程；在国际大宗商品价格持续低位震荡和美元持续走强的情况下，我国面临的输入性通缩压力可能还会持续。因此，未来一段时间内通缩风险进一步加大，这也是影响投资增长、企业投资意愿、企业效益和税收收入增长的重要因素。

（三）投资增长后劲不足。2014年全国固定资产投资增长15.7%，同比回落3.9个百分点，呈现逐月放缓的态势。一是由于产能过剩仍较严重、工业领域持续通缩、企业投资意愿不强等因素，2012年以来制造业投资增速持续下降，连 创 10 年 来的新低，2014年仅增长13.5%，比上年回落5个百分点。二是由于财政收入增长速度放缓，地方政府债进入偿债高峰期，政府投资能力受限，基础设施投资保持快速增长的难度加大。三是房地产市场调整仍在持续，多数地区商品房成交下滑，价格回落，开发企业资金链紧张加剧，投资能力和意愿明显不足。全国房地产开发投资增长10.5%，同比回落9.3个百分点，房地产开发企业土地购置面积比上年下降14%。投资增长乏力将对经济平稳增长造成一定压力。

（四）各种潜在经济风险逐步显露。过去高速增长阶段，由于潜在需求旺盛、资产价格持续上涨，粗放增长模式下的一些矛盾和风险容易被掩盖和吸收。伴随着经济进入新常态，增长速度下调，原有的风险化解机制难以继续生效，市场主体行为很难及时做出调整，原来被掩盖的矛盾和风险就会显露出来。地方政府性债务、影子银行、房地产等领域风险正在暴露。2014年底商业银行不良贷款率升至1.29%，达到2010年以来最高水平。个别银行不良贷款率更高。有些担保公司资不抵债，破产关闭。同时，地方债务规模较大且风险快速累积，根据清理甄别统计结果，截至2014年底，全国地方政府负有偿还责任的债务约16.4万亿元，比审计数10.9万亿元增长51.1%，一些地方政府债务到期偿还压力较大，债务利息负担沉重，局部地区债务风险突出。

二、积极财政政策的主要措施

2015年，继续实施积极的财政政策，创新调控方式，更多依靠市场力量，更多运用改革办法，注重稳定市场预期，保持政策定力，不因季节性的经济波动而出台强刺激政策，同时根据形势变化，加强预调微调和定向调控，推动经济平稳运行和提质增效。

（一）适当加强预调微调力度。适当扩大财政赤字规模，2015年全国财政赤字1.62万亿元，比上年增加2700亿元，赤字率为2.4%，同时新增政府地方专项债券1000亿元，并动用以前年度结转资金，加大支出力度。采取全面清理结转结余资金、加强督查等措施，盘活财政存量资金，调整用于保民生、补短板、增后劲。加强库款管理，2015年末全国财政库款净额24088亿元，连续9个月同比下降。统筹资金支持铁路建设，及时下达重大水利工程资金，开展海绵城市和地下综合管廊试点，全面推进“粮安工程”危仓老库维修改造。继续实施减税降费，进一步扩大小微企业所得税减半征收覆盖面，延长小微企业增值税、营业税优惠政策执行期限，扩大企业吸纳就业税收优惠政策适用人员范围，将个人转让住房营业税免税年限由5年恢复为2年，对1.6升及以下排量乘用车减半征收车辆购置税，对节约能源车船减半征收车船税，下调铁矿石资源税征收比例，将稀土、钨、钼矿产资源补偿费费率降为零，并停止征收其价格调节基金，取消或停征57项中央级行政事业性收费，对小微企业免征42项行政事业性收费和5项政府性基金，取消7项水运涉企行政事业性收费，降低失业保险、工伤保险和生育保险费率，出台失业保险基金支持企业稳岗政策。降低部分日用消费品进口关税，提高部分高附加值产品、玉米加工产品、纺织品服装出口退税率，发挥关税调控作用，推动国内产业结构升级，引导境外消费回流。

（二）缓释地方政府债务风险和融资压力。一是对地方政府债务实行余额限额管理。经全国人大批准，2015年地方政府债务限额为16万亿元，在清理认定2014年末地方政府债务余额基础上，额外增加7000亿元，为国务院确定的重点投资增加资金来源。二是发行地方政府债券置换存量债务。下达三批置换债券额度3.2万亿元，降低地方利息负担，缓解地方偿债压力。为做好置换债券发行工作，会同人民银行、银监会印发文件，指导地方采用定向承销方式发行置换债券。三是做好2015年新增债券发行工作。年初预算安排2015年新增债券6000亿元，优先用于支持国务院确定的重点项目建设。为规范地方政府债券管理，印发一般债券和专项债券预算管理、发行兑付和会计核算办法。四是确保在建项目后续融资。会同人民银行、银监会出台文件，妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题。五是推广PPP模式。筛选了2批共233个，总投资8146亿元的“中央示范项目”。发挥各类投资引导基金作用，带动社会资本投资，起到“四两拨千斤”的作用，促进公共服务领域和新兴产业发展。

（三）通过推进结构调整培育新兴增长点。发挥财政政策的精准调控优势，推动经济转型升级。调整完善农业补贴政策，支持耕地质量保护和粮食生产适度规模经营；加强农业生态保护建设，开展地下水超采治理、湿地生态效益补偿等试点；支持农业技术推广，推进高标准农田建设，扶持新型农业经营主体，推动一二三产业融合发展。支持智能制造和工业强基，支持“双创”，将中关村职工教育经费税前扣除政策推广至全国，科技企业转增股本、股权奖励分期缴纳个人所得税等政策推广至国家自主创新示范区。完善固定资产加速折旧政策，对符合要求企业放宽适用折旧条件，扩大重点行业加速折旧优惠范围。支持15个试点城市开展小微企业创业创新基地城市示范。加大对基础性、前沿性科学研究和共性技术研究支持力度，启动实施国家科技成果转化引导基金，支持科研院所改革发展。在清洁高效发电设备等14个关键领域启动首台（套）重大技术装备保险补偿试点，推动集成电路产业投资基金投资运营，以及国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金设立。加强节能减排和环境保护，健全新能源汽车全方位支持政策，支持风电、光伏、生物质能等可再生能源规模化发展，深入推进节能减排综合示范，支持大气污染、水污染和重金属污染防治，以及农村环境综合整治。

（四）强化公共服务保障和民生改善。在持续增加民生投入的同时，推动完善相关领域的支出政策和机制设计，突出公共性，增强可及性和可持续性。教育方面，推进学前教育3年行动计划稳步实施；完善国家助学贷款政策；安排高校国家奖助学金等学生资助经费，惠及约775万名学生 ；中等职业学校和普通高中国家助学金标准由年生均1500元提高到2000元。社会保障方面，开展养老保险制度顶层设计研究，推进机关事业单位养老保险制度改革，提高企业退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金最低标准。新农合和城镇居民医保的补助标准从每人每年320元提高到380元，个人缴费标准从90元提高到120元。基本公共卫生服务项目年人均经费标准从35元提高到40元。继续支持实施基本药物制度，支持县级公立医院和城市公立医院综合改革。支持完善城乡医疗救助和疾病应急救助制度，支持做好优抚安置工作。文化方面，加快构建现代公共文化服务体系，出台政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知，积极支持足球改革。

（五）加快财税体制改革释放制度红利。出台实施深化预算管理制度改革的决定等一系列政策文件。推动实行中期财政规划管理，编制2016-2018年全国中期财政规划。有序推进税制改革。营改增由点到面，逐步扩大到全国范围的交通运输业、电信业、邮政业和部分现代服务业。制订消费税改革方案，完善消费税政策。实施原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼资源税从价计征改革，同时清理相关收费基金。研究提出建立综合与分类相结合的个人所得税改革方案。配合全国人大做好房地产税立法工作。推进环境保护税立法。完善出口退税负担机制。研究提出推进中央和地方事权与支出责任划分的指导意见，结合税制改革制订调整中央和地方收入划分过渡方案。同时，推进国资国企改革，出台改革和完善国有资产管理体制的若干意见；着眼于经济社会长远可持续发展，深度参与科技、社保、金融、司法等领域的改革设计。

三、积极财政政策的主要成效

积极财政政策的有效落实，为稳增长发挥了重要作用，当年GDP增长6.9%，与预期目标相符，经济运行呈现缓中趋稳、结构优化、质量提升的特征。

（一）经济转型升级步伐加快。需求结构继续改善，社会消费品零售总额增长10.7%，旅游、信息、文化、健康等服务消费持续升温，最终消费对经济增长的贡献率达到66.4%，比上年提高了15.4个百分点，成为经济增长的第一驱动力。产业结构调整扎实推进，服务业占GDP比重达到50.5%，首次超过50%，工业主导向服务业主导转型的趋势更加明显。高新技术产业增加值比上年增长10.2%，大大快于传统工业的增长。工业技术改造投资增速高于工业投资5.9个百分点，占工业投资比重为43.2%，比上年同期提高2.3个百分点。区域结构协调性增强，中西部地区规模以上工业增加值比上年分别增长7.6%和7.8%，分别快于东部地区0.9和1.1个百分点 ；中部地区固定资产投资增长15.7%，快于东部地区3个百分点。节能降耗继续取得新进展，全年单位国内生产总值能耗比上年下降5.6%。

（二）经济增长新动能集聚。随着简政放权不断推进，市场活力有效释放，2015年平均每天新登记企业超过1.2万家。创新活力和动力持续增强，全国研究与试验发展（R&D）经费支出比上年增长9.3%，占GDP比重为2.1%，提高0.05个百分点。促进科技成果不断涌现，2015年受理境内外专利申请280万件，授予专利权172万件，分别比上年增长18.5% 和 31.9%。“互联网 +”行动 计划和《中国制造 2025》扎实推进，电子商务、网上零售等新业态快速增长，全年网上零售额同比增长33.3% ；新能源汽车、工业机器人、智能电视产量分别增长161.2%、14.9%和14.9%。

（三）对外开放不断深入。2015年，我国货物进出口总额达到245741亿元，在全球市场的份额进一步提升至11.9%。双向资本实现基本平衡。我国实际使用外商直接投资1263亿美元，比上年增长5.6%，再创历史新高 ；非金融类对外直接投资 1180 亿美元，增长 14.7%。“一带一路”建设成效显现，2015年“一带一路”沿线国家对华投资新设立企业2164家，比上年增长18.3%，实际投入外资金额84.6亿美元，增长23.8%。对外投资方面，我国企业共对“一带一路”相关的49个国家进行直接投资148亿美元，增长18.2%，国际产能合作和装备制造合作步伐加快。

（四）民生事业进一步改善。财政用于民生方面的投入继续增加，民生等重点支出保持较快增长，全国教育、文化体育与传媒、医疗卫生与计划生育、社会保障和就业、城乡社区、节能环保等支出分别增长8.4%、9.3%、17.1%、16.9%、11.5% 和 26.2%。物 价 温 和 上 涨，CPI全 年 增 长1.4%。全国居民人均可支配收入实际增长7.4%，快于经济增长0.5个百分点，城乡居民人均收入倍差进一步缩小。全年城镇新增就业1312万人，年末登记失业率4.05%，全面完成城镇新增就业1000万人以上、城镇登记失业率控制在4.5%以内的目标。

（财政部综合司供稿）