全面推进国债地方债发行机制改革

全面推进国债地方债发行机制改革

根据中央决策部署，2015年我国继续实施积极财政政策。面对复杂多变的国内外经济金融形势，财政部进一步加强经济金融形势分析研究，统筹国债发行策略的稳定性和灵活性，深入推进国债管理市场化改革，努力提高国债科学化规范化管理水平，顺利完成国债发行任务；同时，根据《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称国发43号文）有关规定，全面推进地方债发行机制改革，首次实现地方债全部由省级人民政府自发自还，为加快建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制奠定了良好基础。2015年国债、地方债发行机制改革有力保障了积极财政政策实施，降低了地方政府债务风险，促进了国家经济社会发展。

一、2015年国债发行机制改革进一步深化

（一）国债发行主要特点。

1．国债发行规模上升。实际发行国债约2.1万亿元，比上年增加约3398亿元，增长约19.3%。

2．国债 品 种结 构 有所 调 整。发 行记账 式 国债81 期（次），面值约1.8万亿元，占全年国债发行面值的比例比上年上升4.1个百分点。发行储蓄国债14个期次3000.41亿元，占全年国债发行面值的比例比上年下降4.1个百分点。

3．国债加权平均发行期限缩短。国债发行加权平均待偿期为6.64年，比上年缩短0.85年。主要影响因素:一是贴现国债发行规模占比增加。2015年二季度起按月滚动发行6个月贴现国债，四季度起按周发行3个月贴现国债，全年贴现国债发行面值为2851.4亿元，占全部国债的比例比上年提高6.8个百分点 ；二是3年、5年期记账式国债发行规模占比增加。全年3年、5年期记账式国债发行面值占全部国债的比例比上年提高7.3个百分点。

4．国债加权平均发行利率下降。全年国债加权平均发行利率3.28%，比上年下降90个基点。其中 ：储蓄国债平均发行利率4.74%，下降41个基点 ；记账式国债平均发行利率3.04%，下降92个基点。

5．记账式国债需求全年波动较大。记账式国债平均招投标倍数为2.31倍，比上年提高0.28倍。分月份看，招投标倍数全年变化较大，其中：12月份倍数最高，超过3倍；其他月份在1.7-3倍之间。

6．储蓄国债售出百分比有所下降。储蓄国债发行利率随人民银行下调存款基准利率进行了下调，对个人投资者吸引力有所减弱，储蓄国债售出百分比（实际发行额/计划最大发行额）约为93.8%，比上年下降1.7个百分点。

（二）国债发行机制改革采取的主要措施。

1．深化记账式国债发行机制改革。

（1）完善短期国债发行机制。为促进人民币纳入SDR（特别提款权）货币篮子，从2015年四季度起按周滚动发行3个月贴现国债。财政部建立了承销团成员对3个月贴现国债需求的报送机制，及时了解市场需求，统筹安排发行规模，并缩短招标日与上市日时间间隔，优化内部发债流程，保障3个月贴现国债顺利发行。3个月贴现国债按周滚动发行工作的顺利开展，为促进人民币纳入SDR货币篮子和推动人民币国际化提供了有力支持，同时，对促进完善短端国债收益率曲线也发挥了积极作用。

（2）优化招投标控制。适当扩大了2年期（含）以下的记账式国债的中标剔除区间和贴现国债的投标标位范围，一定程度上提高了短期国债定价市场化程度。

（3）推进国债续发行工作。对3、5年期记账式国债实行一次新发、两次续发的机制，实现了除1年期外所有关键期限国债均新发一次、续发两次，进一步优化了国债到期结构，促进完善了国债收益率曲线。

（4）完善承销团成员管理。为保障国债顺利发行，将乙类承销团成员最低投标义务从1%增加至1.5%，同时增加对承销团成员1年期（含）以下国债最低投标额和最低承销额的考核。此外，为激励承销团成员做好国债承销工作，增加了对预发行业务以及承销团成员报送月度、季度、年度报告等方面的考核。

2. 推进储蓄国债发行机制改革。

（1）研究完善储蓄国债定价机制。在利率市场化进程加速的背景下，财政部会同人民银行完善了储蓄国债定价机制，更加注重参考同期限定期存款、理财产品等同类产品的收益水平，保障了储蓄国债平稳顺利发行。

（2）组织升级改造储蓄国债（电子式）发行管理信息系统。财政部会同人民银行，组织国债公司及储蓄国债承销团成员对储蓄国债信息系统进行了全面升级改造，实现了储蓄国债发行关键环节业务操作信息化、自动化，建立了日间销售数据核对预警机制，有效提高了工作效率，降低了操作风险。

（3）进一步推进储蓄国债（电子式）网上银行销售工作。2015年，新增光大银行等10家成员开展网上银行销售储蓄国债（电子式）业务，网银销售成员已经达到19家，占全部储蓄国债承销团成员的一半。

二、2015年地方债发行机制改革全面推进

（一）地方债发行主要特点。2015年34个省份发行地方债合计约3.8万亿元。其中，按债券性质区分，一般债券、专项债券分别发行约2.86万亿元、9700亿元 ；按额度属性区分，新增债券、置换债券分别发行约6000亿元、3.2万亿元；按发行方式区分，采用公开发行、定向承销方式分别发行约3.04万亿元、7900亿元。2015年地方债发行工作总体平稳有序，主要有以下特点：一是地方债自发自还改革全面推开。按照《预算法》和国务院有关文件要求，2015年地方债自发自还改革首次面向全国36个省份全面推开，各省份作为独立的发债主体，以自身信用发行债券，按有关规定自行办理债券发行和还本付息。二是发行规模大幅增长。2015年地方债发行规模是上年（0.4万亿元）的9.6倍，已明显高于全年国债、政策性金融债发行规模。三是发行方式“双管齐下”。为拓宽发行渠道，财政部会同人民银行、银监会研究引入了定向承销方式，直接将银行贷款等存量债务置换为地方政府债券，提高了地方政府存量债务置换效率，促进了地方债的顺利发行。四是发行定价市场化程度稳步提升。2015年7月底之前，地方债公开发行利率与同期限国债利率基本持平。8月中旬以后，伴随着地方债发行规模的逐步增加，地方债公开发行利率与同期限国债利率的利差开始增大，后期比国债利率整体高约20-40个基点，发行利率基本得到市场认可。

（二）地方债发行机制改革取得明显成效。

1.基本建立起地方债自发自还制度框架。为保障2015年地方债自发自还工作规范开展，财政部先后印发了一般债券、专项债券发行管理暂行办法和发行工作通知，与人民银行、银监会联合印发了定向承销有关制度，对地方政府采用公开发行、定向承销方式发行地方债进行了规范。地方财政部门根据有关文件规定，结合各地实际，研究制定了本地区承销团组建办法、债券发行兑付办法和招投标规则等制度。上述一系列制度文件基本建立起地方债自发自还制度框架，为地方债发行工作顺利开展提供了制度保障。

2.降低了地方政府融资成本。采用公开发行方式发行的地方债平均发行利率为3.31%。置换债券平均发行利率约为3.4%，大大低于此前通过非政府债券方式举借债务的平均成本（约10%）。同时，各地结合存量债务到期情况等因素，合理安排债券发行时间、规模等要素，及时筹集资金偿还到期债务，有效防范了系统性、区域性债务风险的发生。

3.推动了地方政府预算信息公开透明。在2014年地方债自发自还试点工作基础上，2015年财政部在相关制度中细化了地方债信息披露要求，要求地方财政部门进一步做好地方债信息披露工作。各地财政部门积极与本地区有关部门沟通协调，按规定披露了地方政府债务管理有关信息，满足了投资者的基本信息需求，也促进了地方政府预算信息透明度的提高。

4.促进了地方债市场发展。地方债年度发行量已超过国债、政策性金融债，在债券市场发行量占比达到17% ；地方债余额达到4.8万亿元，占债券市场存量比重超过10%。地方债作为“银边债券”全面登上债券市场舞台，成为债券市场的重要品种。地方债期限结构进一步丰富，在以往3、5、7、10年期品种基础上，2015年新增了1年期和2年期品种，进一步满足了投资者多样化投资需求。为促进提高地方债流动性，财政部会同人民银行、银监会明确将地方债纳入国库现金管理、人民银行部分货币政策操作工具、商业银行质押贷款的抵（质）押品范围，并可按规定在交易场所开展回购交易。地方债登记托管、信用评级等市场基础建设进一步完善，各类中介机构服务水平不断提升。

（财政部国库司供稿，唐龙生、巩方强执笔）