盘活地方财政存量资金检查

盘活地方财政存量资金检查

李克强总理多次强调，要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。按照国务院统一部署和要求，2015年3-4月，财政部组织全国专员办及财政厅（局）对地方盘活财政存量资金情况进行了专项检查和调研，除检查省本级外，还覆盖了418个市（区）、737个县（区），延伸检查资金管理使用部门和单位4682个。

一、地方财政存量资金基本情况

随着《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发［2014］70 号）的实施和财政部组织盘活地方财政存量资金工作的开展，全国地方财政存量资金总量逐步减少。

从地方财政存量资金的构成来看，主要由一般公共预算结转结余、政府性基金预算结转、国有资本经营预算结转、转移支付结转结余、部门预算结转结余、预算稳定调节基金、预算周转金和其他零星存量资金等8个部分构成。

从地方财政存量资金盘活情况来看， 2015年第1季度全国地方财政存量资金总额下降近四分之一，其中：一般公共预算结转结余、转移支付结转结余、部门预算结转结余这3项呈现出存量基数大、盘活效率高、下降空间广的特点。通过盘活工作，各地财政存量资金正在“苏醒”并处于积极盘活过程之中。

从地方部门预算结转结余情况看，地方部门预算结转结余资金占全国地方存量资金的比例略低于同期一般公共预算结转结余资金占比。截至2015年3月31日，地方部门预算结转结余资金占比有所下降。地方部门预算结转结余资金在本级财政存量资金中占比较大且主要集中在转移支付资金较多的西部地区。随着盘活工作的开展，全国总量呈下降趋势但盘活力度仍有待进一步加强。

二、各地盘活措施和取得的成效

国务院和财政部有关政策文件下发后，各省（区、市）人民政府高度重视，抓紧出台方案，及时部署对财政存量资金进行全面清理。一是建章立制，完善制度保障。各地按照国务院统一部署，及时制定具体实施措施，指导督促各单位加快支出进度，消化结转结余资金。同时优化项目申报程序，完善审核流程，加强绩效评价和监管。二是摸底自查，明确清理范围。对财政结转结余资金进行自查摸底，结转两年以上的由财政部门收回统筹使用，进一步加强预算执行管理，对各项资金分类清理。三是多措并举，盘活存量资金。在紧抓资金结转结余清理工作的基础上，采取单位自查、财政审核、规范处置等方式，着力加快重点项目实施进度、资金支付及预算指标分配，推进支出进度，同时积极消化暂付款。四是急缓分明，优化支出结构。对确认收回财政的项目资金合理统筹，按原用途使用的尽快拨付投入使用、其他资金更多地用于解决事关经济社会发展全局的重大问题，优先保障基本公共服务支出，提高财政资金使用效益。五是以查促盘，加快盘活进度。专项检查实施以来，各地自查清理力度、专项支出进度、资金统筹使用程度、预算指标拨付速度、项目实施进度等均明显加快，专员办与各财政厅（局）密切配合，通过以查促盘，有力促动了盘活工作提质增效。

从此次检查调研结果看，检查取得的阶段性成果显著。地方库款同比大幅下降。2015年4、5月份，全国地方库款连续出现同比大幅下降。其中，4月末地方库款余额2.5万亿 元，比 上 年同 期减 少4323 亿 元，下降14.7% ；5月末 地方库款余额2.58万亿元，比上年同期减少4867亿元，下降15.8%。2015 年9月、10月末，地方库款同比进一步下降，库款净额（不含国库现金管理）分别为2.67万亿元、3.07万亿元，比上年同期分别下降18.7%、16.3%。

此外，从各省2014年底和2015年3月底存量对比情况看，各省存量资金都有不同程度的下降。其中，盘活存量资金力度较大的有陕西、山东、海南3省，存量资金下降比例超过40%。其他省份的存量资金也有不同程度的下降，下降比例超过30%的有9个省份，下降比例超过20%的有15个省份, 财政存量资金盘活工作成效显著。

三、存在的主要问题及其原因剖析

（一）存在的主要问题。

1．转移支付结转结余资金盘活存在的问题。2012年及以前年度的专项转移支付结转结余资金，应交回未交回财政部门统筹使用；改变用途使用不符合规定。

2．地方自有财力盘活中存在的问题。一是一般公共预算结转结余资金统筹盘活不到位。包括2012年及以前年度结转资金未按结余资金管理并补充预算稳定调节基金、2014年及以前年度结余资金未补充预算稳定调节基金、应调整和已调整用途的结转资金未统筹用于规定领域等。二是政府性基金未按规定调入一般公共预算管理使用。包括未按《关于完善政府预算体系有关问题的通知》规定将地方教育附加等11项政府性基金转列一般公共预算、未按规定将政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分调入一般公共预算、以及调入的基金未补充预算稳定调节基金等。三是预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金未按国务院有关要求控制规模，纳入预算管理。

3．部门预算结转结余资金管理方面问题。检查发现，预算单位滞留2012年及以前年度项目资金600多亿元未交回同级财政统筹使用。

4．通过各种方式虚列支出问题。检查发现，部分财政部门违规采取权责发生制及国库资金转入财政专户等各种方式虚列支出。

5．财政专户方面问题。主要包括:滞留应缴入财政专户的非税收入，专户资金缴库不及时，国库资金违规拨入财政专户，违规将财政专户资金借出周转使用，应撤销未撤销专户、违规开设专户70多个。

6．其他违规问题。主要包括 ：从零余额账户违规向预算单位实有资金账户拨款、国库资金对外借垫、改变资金用途、会计核算管理不规范等问题。

（二）原因剖析。

1．结构因素——“富裕地区自有财力多”。财政存量资金的主要来源是地方自有财力，经济发达地区自有财力多，存量资金也相应多。2015年3月底存量资金超过千亿元的省（区、市）也有一些欠发达地区。从全年收支平衡看，一是像湖北这样的“中部地区”会略有结余，但存量资金主要是为下半年兑现提高社保标准、车改补助等政策以及辖区内几条高铁建设资金需求而预留的，全年预计不会有太多的结余。二是像黑龙江这样的“老工业基地”入不敷出的概率较大。由于老工业基地负担沉重、转型艰难，加之2015年收入急剧下降，刚性支出不减，特别是社会保障支出出现一定危机，现有存量如杯水车薪，财政捉襟见肘，形势不容乐观。

2．体制因素——“支出管理过于网格化”。一是专项转移支付的路径设计与实际存在偏离值，过于“碎片化”且带帽下达、投向固化。二是板块间壁垒太多。财政部门难以在更大范围内实现资金统筹。三是国库集中支付尚未彻底打通。一些地区财政资金仍通过预算单位进行转拨，财政资金大量沉淀在预算单位。一些地方财政账户管理仍存在盲区，成为大量“闲钱”、“死钱”的避风港。

3．人为因素——“预算法失之于软”。预算法执行中失之于宽,失之于软，违法违规成本低，负效应传导作用仍在发酵 ,“上有政策，下有对策”、“置若罔闻，我行我素”在一些地方表现突出。一些地方为规避检查，不惜虚列支出、向违规账户转移、瞒报等隐匿存量资金；一些地方不打招呼、不报告，擅自改变专项转移支付资金用途；一些地方不按有关要求规范预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金以及调度政府性基金；更有甚者，个别地方大肆截留挪用中央级非税收入。

四、对策建议

盘活财政存量资金主要是为了把闲置、沉淀的财政资金用好，以支持实体经济提质增效，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。实现存量资金管理的科学化规范化是一项系统工程，应通过深化改革、标本兼治、上下联动、奖惩并行来研究建立一个长效机制。

（一）深化预算管理体制改革，在制度层面打破资金统筹的壁垒。一是在专项转移支付顶层设计上应有“新思维”。完善转移支付制度，建立专项转移支付定期评估和退出机制。整合现有一些目标接近、管理方式相近、投入方向类同的资金项目，在压存量、调结构上加力，严格控制同一方向或领域的专项数量，对于连续两年以上沉淀的资金坚决实行收回制度。二是在相关法规修订上应有“新突破”。建立健全财政存量资金与预算安排统筹结合的机制，加大财政资金统筹力度，对专款专用的专项资金、政府性基金和国有资本经营预算等出现结余的应允许调入一般公共预算进行统筹。三是在库款管理上应有“新方法”。进一步完善国库现金管理制度，加强对库款运行情况的统计和监测，合理控制库款规模，研究建立财政库底目标余额管理制度，在确保国库资金安全和国库支付需要的基础上，兼顾收益性，全面实施地方国库现金管理。

（二）科学设定财政存量资金警戒线,利用经济杠杆建立财政存量资金有效调剂机制。一是和地方可用财力挂钩，在合理区间设定存量资金警戒线，建立对地方一年一度的财政存量资金量化考评机制。二是对财政存量资金在合理区间的地方，中央财政在资金调度、转移支付等方面给予因素加分奖励。三是对超过警戒线的存量资金可采取置换地方自有债务的方式进行消化。

（三）推进国库集中收付制度落地生根，让“死钱”、“闲钱”无处可藏。一是消除“中梗阻”。要打破国库集中收付制度在个别地方搁浅的僵局，着力在市县两级推进“横向到边、纵向到底”的全覆盖，有效防止财政资金在预算单位囤积。二是取缔“黑账户”。会同有关部门，研究建立协作机制和有效措施，坚决打击违规设立收入过渡户的行为，坚决取缔违规设立的财政专户。三是清理“往来账”。定期组织全国性的清理往来（暂存、暂付款）专项工作，该收的收，该列的列，该核销的核销，有效化解财政风险。

（四）严肃财经纪律，维护预算法的权威。一是加强对地方财政存量资金的日常监管，对警戒信号出现异常的地方实行重点监督检查。二是真正做到有法必依，执法必严，违法必究。对违犯财经法规和违反财经纪律的责任人实施问责。三是每年选择一些典型案例公开曝光，以儆效尤。

（财政部监督检查局供稿，孙丽华执笔）