青海省基层法律服务体系建设的调查与思考

青海省司法厅课题组



青海省基层法律服务体系建设的调查与思考

青海省司法厅课题组

青海省基层法律服务工作始于1986年，先后经历了初创、发展、整顿和提高四个阶段。经过近三十年的探索与实践，青海省的基层法律服务工作取得了长足发展，成为司法行政工作和基层法治建设的重要辅助力量，同律师、公证服务一并称为法律服务体系三大支柱，为服务全省经济社会发展，全面推进依法治省作出了积极贡献。为进一步深化推进基层法律服务改革，不断满足人民群众日益增长的法律服务需求，努力推进平安青海、法治青海建设，维护社会和谐稳定，我们就青海省基层法律服务工作情况进行了专题调研，对工作状况作了总结，对存在问题作了分析，对强化基层法律服务工作提出了对策。

一、基本情况

（一）组织结构状况。2015年，青海省注册公告基层法律服务所共93家。按隶属关系分，省基层法律服务工作者协会下属所4家，西宁市28家，海东市31家，海西州5家，海南州7家，海北州5家，黄南州5家，果洛州2家，玉树州5家；按类别划分，城市街道法律服务所26家，农村乡镇法律服务所45家，牧区乡镇法律服务所22家；按性质分，与司法所合署办公77家，自收自支16家；按人数分，30人以上所3家，20人以上所1家，10人以上所21家，5人以上所27家，5人以下所41家。

（二）人员结构状况。2015年，青海省共注册基层法律服务工作者共728名，其中专职107名，占注册人员总数的14.7%；兼职617名，占注册人员总数的85.3%。具体分布为：省基层法律服务工作者协会下属所125名，其中专职37名，兼职88名；西宁市173名，其中专职57名，兼职116名；海西州44名，其中专职13名，兼职31名；海东市全兼职221名；海南州全兼职58名；海北州全兼职25名；黄南州全兼职42名；果洛州全兼职9名；玉树州全兼职31名。在全部注册人员中，本科以上学历477人，占到注册人数的65.5%。

二、工作情况

青海省司法厅高度重视基层法律服务工作，多年来，按照积极推进，稳步发展，科学布局，强化指导的工作思路，有效地推进了基层法律服务工作。

（一）服务体系基本健全。布局日趋合理。根据青海，特别是少数民族地区实际，合理调整法律服务所布局在人口密集、居住集中的乡镇，基本实现一乡镇一所保证群众的基本法律服务需求。在居住分散、人口较少的乡镇，依据核心乡镇基本实现多乡合一，尽力满足群众需求，与律师公证服务形成了拾遗补缺、优势互补的格局。管理逐步规范。根据部颁两个规章，结合青海实际，制定下发了《青海省司法厅关于进一步加强基层法律服务所规范化管理的意见》等工作规范，就所务管理、执业行为、执业纪律、职业道德等方面提出了要求，基本做到基层法律服务工作管理制度化。服务方式多样。在法律服务的对象上，主要以本乡镇辖区的群众特别是低收入阶层和弱势群体以及农牧区基层组织和基层政权为服务对象；在法律服务范围上，主要以提供法律咨询、担任法律顾问、调解矛盾纠纷、代写法律文书、代理诉讼和非诉讼法律事务为主；在提供法律服务的方式上，主要是把法律服务与人民调解、普法宣传、依法治理结合起来，把廉价的有偿服务与无偿的法律援助结合起来，积极拓展公益性法律服务和救助弱势群体的法律援助职能，突出服务的公益性、救济性。

（二）服务范围不断扩大。注重地域拓展。基层法律服务所在面向基层的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务的同时，主动向偏远牧区延伸，在牧区建所，使一些边远牧区群众“用法难”的状况得到了初步改变。注重领域拓展。在坚持传统基层法律服务的同时，坚持拓展服务领域，为广大基层群众就农牧业生产、土地草场流转、草山纠纷、水事纠纷、宅基地批建、新型合作医疗、最低生活保障以及日常家庭邻里纠纷等依法调处纠纷，坚持为基层政府“分忧解难”，为村牧基层组织提供法律帮助，形成了既有别于律师，又不同于大中城市基层法律服务工作新模式。注重业务拓展。在巩固传统业务如房地产、宅基地、民间借贷、婚娶彩礼、扶养、抚养、收养等案件外，紧紧围绕党和政府工作大局，积极开展基层法律服务，为社会经济发展提供了有力保障。5年来，全省基层法律服务所共担任法律顾问595家，代理诉讼4850件、非诉讼代理5413件，解答法律咨询135000人次，参与法制宣传1565场次，办理法律援助案件13765件，参与人民调解24814件，为当事人避免和挽回经济损失8973万元。

（三）服务质量不断提高。坚持服务基层的工作理念。在居住相对集中的乡镇建立法律服务所，为农牧民群众处理简单、小额的法律事务提供了就近便利的渠道，每年办理的法律事务总量平均以10%以上的速度递增。坚持围绕中心开展服务。协助司法所积极开展依法治理、法制宣传、法律援助等工作，协助党委政府认真开展矛盾纠纷大排查活动，参与调解重大疑难复杂矛盾纠纷，参与热点难点整治工作，基层法律服务工作者已成为乡镇司法所（司法助理员）的得力助手，成为基层党委政府推进基层社会治理的一支重要辅助力量。坚持因地制宜分类指导。按照“严格控制城市建所规模，积极扩大乡镇建所”的原则，对全省基层法律服务所进行布局调整，有效解决了乡村低收入阶层和弱势群体打官司难、请律师贵的问题，使城乡群众都能享受到便捷、高效的法律服务，真正把为了群众、服务群众的理念落到实处，得到了基层特别是低收入群体的认可。

（四）服务管理不断规范。强化制度建设。先后制定了《青海省高级人民法院、青海省司法厅〈关于基层法律服务工作者参加诉讼代理有关问题的通知〉》《青海省司法厅关于印发〈基层法律服务工作者职业道德和执业纪律规范（暂行）〉的通知》《基层法律服务所重大疑难案件讨论制度》《基层法律服务所收案收费结案审批制度的通知》等一系列规范性文件。在实施上述规章制度的过程中，始终坚持贴近基层、便利群众的服务方向，始终落实服务便捷、收费低廉的质量要求，始终保持与基层政府和基层群众的密切联系，实现了管理上的低成本、高效率。净化服务市场。对法律服务秩序进行整顿，清理冒牌的基层法律服务工作者，法律服务市场得到很大的改观，为基层法律服务工作者提供了便利的工作条件和工作环境，从办案档案材料的阅卷、代理诉讼的出庭等，各级法院给予了基层法律服务工作者享受与律师同等待遇。加强行业监管。2009年，成立了青海省基层法律服务工作者协会，强化了行业监管职能。同时，要求有条件地区积极筹备协会建设。5年来，省协会共收到投诉案件23件（次），投诉内容主要为不按标准收费、不尽职代理、违反职业道德和执业纪律、违规办理案件等问题，对投诉单位和个人进行了查处，收到了教育和规范的效果。

（五）服务队伍不断壮大。严格执业准入。按照部颁规章的有关规定，明确执业核准条件，通过采取集中培训、统一考试等方法，对符合条件的人员实行执业准入，严把“入口关”。截止目前，全省共有2101名基层法律服务工作者取得了执业资格，全省基层法律服务工作者队伍进一步巩固和发展。加强业务培训。通过举办物权法、婚姻法、合同法等法律法规业务培训班，使广大基层法律服务工作者熟悉掌握与群众生产生活息息相关的法律法规，切实提升业务能力和水平。2009年以来，先后培训基层法律服务工作者1500人次。强化监督检查。近年来，结合党委政府中心工作，积极开展专题督查活动，发现问题及时整改，有效规范了基层法律服务工作。同时，采取互查互评等方法，开展年度案件质量评查活动，对问题多、群众反映大、整改不认真的机构或当事人进行处罚和教育，有的在年检查注册时予以缓注，有的问题严重的不予年检注册，规范效果非常明显。

三、问题分析

青海的基层法律服务工作虽然有了长足的发展，但是，由于历史条件、自然环境、社会发展程度不足等因素，特别是对照十八届四中全会要求，青海基层法律服务仍处于低层次、低需求上，从队伍总量、服务需求、服务水平等方面看，加强和改善的空间很大，问题和困难依然很多。

（一）思想认识亟待统一。思想认识不够。一些地方群众，特别是边远地区百姓多层次、多元化法律服务需求缺乏了解，对基层法律服务所存在的价值认识不清，甚至认为没有存在的必要。即使相关法律已经明确了其诉讼代理资格，但仍然导致从业者身份受质疑，社会地位和人格尊严没有保障等情况，更有甚者有时出庭还受歧视、遭侮辱。职能定位不清。对各类法律服务队伍的工作关系界定不清，对行业发展的政策缺少明确规定，体制机制和职责规范上的交叉重叠，致使广大基层法律服务工作者明显成为弱势群体。重视程度不够。作为指导基层法律服务工作的主管部门，对基层法律服务工作重视不够，弱化了对基层法律服务工作的指导，影响了基层法律服务工作的社会认知度和影响力。在业务指导方面，除了重视年检注册等必须的工作外，忽视了基层法律服务所的规范化建设，缺少主动、有效的工作举措，没有尽到强化规范的责任。

（二）制度支撑亟待加强。缺乏顶层设计。基层法律服务制度自产生以来一直依靠国家政策性规定和行政命令运行，缺少基本的法律支撑，国家层面除了2000年出台的两个部颁规章，再没有其它规范性文件出台，顶层设计已经不能满足基层法律服务日益高涨的需求。执业准入受限。根据《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》和《国务院确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，取消了司法行政部门对基层法律服务所设立、变更、注销登记的审批和对基层法律服务工作者执业资格考试，指导、监督及核准职能失却，给实际工作造成了极大困难。执业环境勘忧。受最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第88条第二款规定的影响，基层法律服务工作执业受到了严格限制，执业处境更为艰难，严重影响了基层法律服务业的健康发展。2015年，16家自收自支所较往年同比收入下降近60%，大量案件因地域限制不能进行代理，导致基层法律服务工作者队伍严重不稳。

（三）工作体系亟待完善。结构不平衡。全省现有399个乡镇中只设有67家法律服务所，仅占全省乡镇总数的16.8%，尚有大部分乡镇为空白。从地区来看，结构很不平衡，72家乡镇法律服务所中的52家分布在经济较为发达的西宁和海东两市，而6个自治州233个乡镇只有20家基层法律服务所，工作覆盖面只有8.58%；46个县（市、区、行委）中有11个县无基层法律服务所。发展能力弱。由于法律服务收费过于低廉，加上农牧区法律服务市场偏小，除承办少量民事法律援助案件外，主要以担任法律顾问和办理非诉讼法律事务为主，仅这些案源和工作量，在法律服务市场中势必缺乏竞争力。大部分法律服务所年收入只有2000～4000元左右，个别牧区偏远所甚至只有几百元，自身发展和生存都比较艰难。协会作用不明显。全省目前只设立有省基层法律服务工作者协会，8个市、州尚未成立协会，导致目前基层法律服务工作缺乏行业监管。

（四）人员素质亟待提高。专业素质偏低。目前，全省基层法律服务工作队伍中本科学历占65.5%，其中法律、法学专业所占比例不足30%。执业水平不高。由于缺少对基层法律服务工作者系统性的培训计划和业务知识考核措施，导致他们的业务素质在短期内难以显著提升。职业荣誉感不强。由于受政策反复性和不连续性影响，导致从业人员思想不够稳定，城市街道所执业人员担心基层法律服务工作受政策波动会情绪波动，乡镇法律服务执业人员由于创收少对工作缺乏热情，职业荣誉感不强。

四、对策与建议

（一）充分认识基层法律服务工作的重要性。一是必须充分认识基层法律服务工作的重要性。党的十八届四中全会就法治建设作出全面安排，对构建法律服务体系提出明确要求，一定要从法治建设的全局高度重视法律服务工作，把法律服务作为法治建设的基础性工作抓紧抓好。二是必须充分认识加强和改进基层法律服务工作的紧迫性。青海基层法律服务工作虽然起步较早，但由于青海的特殊条件与经济社会发展状态，客观上我省法律服务能力和水平还不能满足广大群众的需求，一定要按照省委《实施方案》的要求，以顶层设计为引导，以群众需要为目的，以现实工作为基础，通过加大投入，强化措施，补齐“短板”，满足需求。三是必须高度重视基层法律服务工作的现实必要性。青海由于自然人口结构比较特殊，经济社会发育程度低，加之地域环境差异很大，游牧民居住分散等原因，青海在法律服务体系建设中首先要考虑广大农村牧区，重视基层法律服务工作者队伍建设，增强服务功能，是加快提升法律服务体系建设的必由之路。

（二）不断强化基层法律服务制度建设。一是改进顶层设计。积极推进基层法律服务工作制度建设，围绕构建法律服务体系，尽快研究出台指导基层法律服务工作健康发展的规范性文件，明确基层法律服务的发展方向，准确定位基层法律服务，规范发展基层法律服务。二是改革准入制度。参照《律师法》《执业医师法》《注册会计师》等具有较高执业标准的专业性人才准入条件，结合现有基层法律服务工作者年龄、学历、专业和执业时间等要素，制定出台全国统一的执业核准条件，规范基层法律服务工作者执业准入制度。

（三）不断完善基层法律服务工作体系。一是创新管理体制。对街道法律服务所和乡镇法律服务所实行“两种体制”，即城市街道法律服务所实行自收自支、自负盈亏、自我发展、行业监管的体制；农牧区乡镇法律服务所依托司法所，实行“两所合一、合署办公”的体制。这种体制在经济欠发达的我省农牧区具有较大发展空间，能够有效协助基层政权组织推进依法治理、化解矛盾纠纷、开展法制宣传、整治热点问题。二是规范管理模式。建立基层法律服务的制度规范，加强合伙制基层法律服务所建设，建立完善基层法律服务所备案制度，深入开展脱钩改制工作，积极拓展“政府购买服务”，利用现代信息技术建立运行基层法律服务网络，大力提高基层法律服务业规范化水平。三是发挥协会作用。行业协会要建立教育培训、行业惩戒等专门委员会，制定完善相关工作制度，出台相关行业管理细则，切实发挥行业自我管理、自我监督的作用。督促有条件的地区尽快成立基层法律服务工作者协会，在全省形成基层法律服务行业的自生力和内驱力，真正把协会办成推进行业监管、行业服务、业务培训、学习交流的平台。

（四）不断提高基层法律服务工作能力。一是加强队伍培训。要制定科学的学习培训计划，除每年对注册公告的基层法律服务工作者集中轮训一遍外，鼓励基层法律服务工作者自学。要制定全国统一的基层法律服务工作者执业培训制度，将基层法律服务工作者执业培训与年度注册挂钩。要加大外出学习交流力度，加强与先进省份协会的交流往来，建立友好关系，开展互动活动，为基层法律服务工作者提供学习借鉴先进经验的机会。二是推动人才交流。通过建立法律服务人才跨区域流动机制，按照基层法律服务工作市场化发展需要，优化法律服务人才资源配置，逐步解决边疆地区、民族地区的基层法律服务资源不足和高端人才匮乏问题。三是提高沟通协调。法律的实施过程是一种人与人之间的交流过程，提升沟通能力能有效提升基层法律服务工作者与当事人和法官之间的信息交流，从而提升法官认知案件事实，减少当事人的讼累，提高审判效率，最大限度体现以人为本的现代司法理念。四是强化行业间协作。基层法律服务工作应充分发挥“人头熟、行情熟”的优势，在继续做好法律顾问、非诉讼法律事务的同时，鼓励和支持基层法律服务工作者积累办案经验、积累人脉关系、积累群众基础，积极参与法律援助案件的承办工作以及其他社会公益事业，使之成为基层法律服务所谋求发展的一项重要业务；要积极参与各类矛盾纠纷特别是涉法涉诉矛盾纠纷的调处工作，为创建民族团结进步先进区提供有效的法律服务；要转变观念，应聘兼职人民调解员，积极参与矛盾纠纷特别是行业性、专业性人民调解案件的调处工作，发挥自身法律优势，不断提升法律服务的层次和质量，在维护社会稳定中发挥积极作用。

（责任编辑 朱腾飞）