城市社区治理中的动员与参与——以深圳龙岗区“社区民生大盆菜”为例

杨丽

（中共深圳市委党校龙岗分校，广东　深圳518100）



城市社区治理中的动员与参与
——以深圳龙岗区“社区民生大盆菜”为例

杨丽

（中共深圳市委党校龙岗分校，广东深圳518100）

［摘要］为破解当前公众参与社会治理动力不足和参与能力较低的难题，深圳龙岗区以“社区民生大盆菜”为抓手，创新制度设计、落实经费保障、畅通办理机制、实现社会参与，积极探索基层社会治理机制创新。新时期，构建城市社区全民共建共享的治理格局，要培育以利益为导向的社区公共性，形成“共意”性社区动员机制；以组织化合作动员为发展方向，实现社区动员力量的再整合；注重动员策略的运用和情感话语的表达，激发建立共同情感的能量。

［关键词］社区治理；基层动员；居民参与

一、问题的提出

党的十八届五中全会提出，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。“全民共建共享”是社会治理格局的目标和内涵，其中，包含了破解公众参与社会治理等动力何在的问题。中央关于社会治理的全新提法不但为社会治理创新指出了未来探索的方向，也为新形势下城市社区动员与参与提供了机制优化的思路。

二、“社区民生大盆菜”：基层社会动员的创新与实践

龙岗区创新基层社区治理，改革推出“社区民生大盆菜”项目。即，针对区、街道、社区三级民生实事中的社区民生实事项目，通过“居民点菜做菜”的方式，对社区群众迫切需要、普遍关注的小事、急事、难事，进行系统化、规范化、常态化办理，真正体现社区居民“我的实事我做主”。之所以称之为“大盆菜”，主要源于龙岗区是客家人的聚居地，有年节吃“大盆菜”的习俗，盆菜里不仅有“高大上”的山珍海味，也有家常的“萝卜青菜”，可以最大程度上满足众人需求。基层干部群众形象地将“大盆菜”项目解读为“菜怎么点”、“菜怎么定”、“菜怎么做”、“菜怎么吃”，让政府做的民生实事“色香味俱全”。具体而言，此改革项目重点从四个方面进行社会动员创新：

（一）创新制度设计

以往的民生项目以政府为主导，须调研、论证、立项、审计等固定程序，有时得不到及时有效的解决和落实。而“大盆菜”改革项目的制度设计力求从“政府配菜”向“居民点菜做菜”转变，在现有法规政策条例框架下，着力优化简化资金预算、立项审批、决算审计等程序。创新出台《“大盆菜”项目管理暂行办法》，项目由居委会主导，由社区和谐共建促进会讨论票决，目的是做强社区居委会，做实社区和谐共建促进会。在制度层面上保证社区居民的“话语权”，真正实现社区“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

（二）落实经费保障

“大盆菜”项目资金坚持“专项核算”和“于法有据”的原则，由区财政年度预算统一做出安排。计划每年每个社区安排200万元资金，主要用于推进小区文体设施完善、社区公园绿化美化、老旧小区环境整治以及社区人群服务项目等。为确保经费快速到位，开通资金审核绿色通道，原则上在项目确定实施后15个工作日内办好资金拨付手续，确保项目能够快速“落地”。

（三）畅通办理机制

“大盆菜”项目的来源由居委会负责在社区范围内广泛征集，项目的确定由社区和谐共建促进会（居民议事会）讨论票决，项目的审定由街道召集专家论证团队进行评审，项目的实施和管理主体确定为街道办事处，项目确定、项目实施过程、项目实施结果和评价要求“四公开”，并接受“两代表一委员”和居民群众的监督。各街道实施项目在遵守相关规定的前提下，鼓励街道创新工作方式方法，鼓励有条件的社区自行组织实施项目，着力调动广大居民的参与热情，在制度层面上保证社区居民的“话语权”，真正实现社区居民“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

（四）实现社会参与

“大盆菜”项目在项目征集、项目审定、监督实施上，力求多元参与、社会协同，不仅鼓励广大居民群众参与，也热切欢迎辖区“两代表一委员”支持和参加，同时还积极争取社区企业、社会组织爱心资助。争取通过大力宣传、不断扩大影响，吸引更多社会组织、辖区企业等社会力量参与项目之中，发挥财政资金的引导、杠杆作用，采取以奖代补等方式，激发和撬动各类社会资源共同参与项目建设，从而形成“以项目带项目，以资金助资金”的“蝴蝶效应”。

三、“社区民生大盆菜”基层动员与居民参与的经验总结与反思

深圳市龙岗区自推动“大盆菜”项目以来，通过区、街道、社区三个层面广泛宣传、大力发动，集民意、汇民智，实现了从“政府为民做主”向“政府与民共建设”的转变，因此，群众主动、积极参与社区治理，点菜定菜场面非常热烈。目前，龙岗区已累计推出三批次、2401个“社区民生大盆菜”项目，总经费逾3亿元。既培养了民生为本的基层执政理念，解决了社区老百姓所需的民生实事，又建立起基层动员、全民参与的常态化机制，广受社会各界好评。

然而，任何一项制度创新在初创时期，与现有制度安排之间都需要彼此调试、磨合，其制度本身同样存在不足之处。对于龙岗区推出的“大盆菜”项目也不例外。

（一）进一步优化机制设计

“大盆菜”项目是由民政局作为牵头单位，组织办法解读、点菜定菜实地调研及会议指导等工作，同时协调住建、环保水务、城管等职能部门统筹推进。但在具体实施时，出现了民政局项目协调难、各部门相互推诿、拖延等情况，影响了项目推进，部门之间的改革合力较难达成。因此，在制度设计中，应考虑设立区一级层面的协调机构，建立职能部门统筹联动的协调机制，该机构对参与主体的利益博弈进行协调，做到部门之间责权利明晰，同时加强全方位监管，做好项目实施进度检查及项目评估问责工作。

（二）提高项目评审标准

什么样的“菜”能成为“民生大盆菜”项目？项目的入围门槛将决定项目质量。在第一批“大盆菜”项目评审过程中，发现社区将原本上级定下的社区服务标准配置（如跑步机、按摩椅）等项目均上报，这说明基层对“大盆菜”项目的入围标准和设计理念仍不明确，久而久之，将影响基层群众参与社区共治的积极性。为此，项目的初选不能仅由社区和谐共建促进会（居民议事会）确定，还应发挥社区居委会的功能，聚焦于群众最急最难的眼前事、惠民面积最广的民生实事，明确“大盆菜”项目的民生导向。

（三）加强精品项目意识

要想保证“大盆菜”项目的延续性，保持基层社区活力和居民参与热情，达成构建全民共建共享治理格局的改革初衷，应思考如何动员社区居民自发地寻找项目，避免闭门造车地想项目、写项目，为了“一定要把钱花出去”而申报项目。在项目推进过程中，政府要转变观念，不要过于追求改革创新，应建立一种把现有项目做强、做实的导向，不要过多地鼓励申报新项目，加强精品项目建设意识，打造基层动员与居民参与的有力抓手。

四、新时期实现基层动员“三维整合”的路径选择

（一）以利益为导向培育社区公共性，形成“共意”性社区动员机制

社会动员是中国共产党能够取得执政地位的重要法宝，革命时期我们党以灵活多变的政治动员实现了土改和社会主义改造，建构起有效的层级动员机制，即一种上级下达动员指令，得到基层响应和贯彻的“共意”性动员模式［1］。究其原因，在于自上而下推进的整个过程是以群众利益为导向，以公共和私人利益兼顾为宗旨。而当前基层社会治理之所以出现政府和社区推出的公共项目，居民带着“完成任务”“应付了事”心态参与，同时又对政府有诸多不满和抱怨的情况，主要原因在于政府所提供的资源与居民的实际需求没有实现有效对接。因此，要实现社区有效动员和力量整合，必须将公私利益有机结合，逐步引导居民关注社区公共事务和公共生活。社区公共性的建设实际上是一个形成良好社区生态的过程，居民的个体利益与公共利益彼此共生，只有在积极的公共参与中实现个人价值，才能不断形塑公共精神和激发社区内生动力。

因此，对地方基层社会治理而言，首先，在简政放权、推进政府职能转变的大背景下，相关职能部门应给予社区充分信任，将具体的治理行为全权下放到社区，从方向和原则上进行指导，真正实现管理关系从“自上而下”到“上下互动”的转变。其次，要从顶层设计层面重视社区动员，依靠制度和运作机制协调处理社区公共利益和居民个人利益之间的关系。如思考设计怎样的激励机制，调动各方参与社区治理的主动性；基层干部怎样表达出与居民互信、同甘共苦的精神与态度，真正从内心深处感染到居民，从而激起社区参与的热情。最后，随着当下城市化进程的加快，社区内部的异质性不断增加，即社区居民在收入、财富、教育等资源占有上差异逐步加大，因此在社区动员中要结合社区内部结构，充分调和社区公共利益与不同阶层社区居民的个人利益之间的关系，努力找到契合点和平衡点。一方面有助于提高社区邻里之间交往水平，另一方面有利于增强社区凝聚力，在社区动员中易于达成“共意性”目标。

（二）以组织化合作动员为发展方向，实现社区动员力量的再整合

社会动员从本质上来说是动员主体通过宣传教育、组织发动等手段汲取资源，包括社会资源、人力资源、精神资源等，最终达成行动目标的过程，蒂利认为这是一个将公共生活的消极参与者变为积极参与者的过程（Tilly，1978）。在当前转型时期，市场力量逐渐释放，国家逐步退场，多元化协调整合的治理机制、多元主体合作的治理格局将成为未来政府治理的发展方向。因此，仅靠政府力量已经不能产生足够的动员能力，国家需要借助群团组织、社区组织等其他动员主体才能实现动员效果，即代表国家、市场和社会三种力量的组织体通过合作动员才能实现共赢，尤其是社会组织在这一过程中能够扩大自身影响，建构起组织合法性，有利于带动基层社会自治力量成长。

鉴于此，破解基层社会参与机制不全、参与能力薄弱的难题，应从中观层面充分整合社区综合党委、社区工作站、社区居委会、社区股份合作公司、社区群团组织，以及社区社会组织这六类社会组织体的力量，以组织化合作动员的方式探索社区动员有效路径［2］。依据动员主体汲取行政资源和发挥市场作用的不同，这六类社会组织可从理想类型层面做如下分类：社区综合党委、社区工作站以及群团组织是党委、政府权力在基层的延伸，主要是凭借掌控的行政资源和行政组织网络发动群众，呈现出社会动员中自上而下发动的特点，因此是典型的科层型动员体；社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》以法定形式赋予了居委会作为居民自治正式组织的地位，以及进行社区动员的主体合法性，居委会常常按照区政府、街道动员要求，发动居民参与，解决有关社区公共利益方面的问题，因此可被称为权责型动员体；社会组织是由居民自发成立，积极参与社区公共生活的组织体，在大力培育社区自治的背景下，成为社区不可忽视的重要动员力量，其利益是直接嵌入于基层社会之中，在参与社区治理中，可被视为生计型动员体。最后，社区股份合作公司是深圳推进原农村社区创新发展的制度性安排，在未彻底还原企业身份之前，仍发挥着利用自有资源支持社区各类组织开展工作、激发社区经济活力的重要作用。对于村改居社区，股份合作公司紧密联结原村民的经济利益与共同情感，即使在股份公司改革，实行“政企分开”后，仍可视为一支重要动员力量，在经营资产、获得股东认可和市场回报的同时也会影响居民的社会参与、政治参与水平，因此可理解为利益型动员体。

将基层社会的六大社会组织划分为科层型、权责型、生计型以及利益型四类动员体，目的在于深入理解社区动员主体的组织能力、整合资源能力，促使决策者在动员过程中，真正扎根于居民日常生活实践，依据社会动员主题的差别，合理有效地选择发动者，以一种合作协商的态度，激发居民参与社区治理，实现社区发展目标。同时，促使各动员体建立长久伙伴合作关系，将社区动员目标转化为社区行动，在社区行动中不断强化社区共同情感，真正形成从目标到行动，再到情感的逻辑体系。

（三）注重动员策略的运用和情感话语的表达，激发起建立共同情感的能量

社区动员从本质上说是促使个体从利益认同和共同体意识出发，从集体情感转为集体行动。其难点也是如何选择合适的动员策略，激发社区居民参与集体行动的热情，最终将个体化社区建设上升为组织化社区建设。因此，社区动员从个体层面应该更为注重动员话语、情感逻辑，结合当前社区建设所受到国家、社会、市场三重力量的作用，创造出响应国家政策号召、对应社区文化特征、呼应居民现实生活的微观动员体系。

一是契合动员需要，建构易于居民接受和理解的动员话语体系。政府、社会组织和居民是受不同话语体系指引和制约的言说者，有各自不同的意义建构和解释过程。依靠前文提到的组织化合作动员网络，来自于政府的、正式的、具有政治意图的动员话语，经由社区内部科层型、权责型、生计型以及利益型四类动员组织的“改造”，以一种非正式的、柔性的话语表述出来，能够消解这些可能会干扰居民日常生活秩序并引发居民抵触的负面情绪，促使居民做出大体符合国家要求的行为。通过这种话语转化，将传统行政动员话语根据居民的日常话语表述惯习进行重构，用双方都能够理解和认可的民间的地方化的表述方式和语言逻辑进行沟通，尤其对于有一定文化底蕴的地域，体现生活经验的表达容易引发文化和情感共鸣。

二是巧妙利用新媒体，提高宣传动员策略和水平。相较于依赖以宣传条幅、户外广告牌等传统宣传载体发起的社会动员，新媒体时代应更多地考虑利用信息化动员技术拓展动员深度和广度，提升动员效果。对龙岗来说，应充分利用社区家园网、政府政务平台、微信服务公共号、业主qq群等网络新媒体，主动传递社会动员的话语声音，发动广大网民积极参与政府的各项组织动员中，因势利导地配合各类动员主体达成合作动员目标。新时期的这种网络动员体现出自下而上动员的“草根性”特征，去除了以往政治动员的精英化导向。尤其是社交媒体，以强大的一人对多人和多人对多人的传播模式，让越来越多持相同观点和具有类似爱好的人聚集在一起，因此，人际传播加网络将成为一种不可小觑的新动员模式，动员草根性的不断增强也在一定程度上培育出公民主体参与意识从“自在”到“自为”的转变，促使社区行动从反应性行动转变为自发性行动。

三是积极培育社区精英，发挥精英动员的社会效力。当前社区参与不足的原因之一在于参与主体多为退休人员，有能力、高素质的年轻群体往往不愿意花费太多精力参与社区活动，因此可探讨通过培育社区精英的方式化解普通居民参与意愿不强，参与能力不足的局面。这是由于社区精英拥有社区其他居民相对稀缺的政治资源、经济资源和文化资源，其个人权威和社会资本使得精英们在社区中拥有较大的发言权，与社区居民直接面对面联系，是进行自治动员和促进公共参与的主要力量，在社区动员中更能够发挥沟通政府与居民的作用。在构建社区治理共同体的过程中，社区组织领袖的社会动员效力更能促进社区关系网络的整合，在一定程度上更能促进城市基层社会的团结。

参考文献：

［1］范斌，赵欣.结构、组织与话语：社区动员的三维整合［J］.学术界，2012，（8）：77-84.

［2］任克强.组织化合作动员：社区建设的新范式［J］.南京社会科学，2014，（11）：62-67.

［中图分类号］D638

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）02-0018-04

［收稿日期］2015-12-31

［作者简介］杨丽（1983—），女，黑龙江伊春人，中共深圳市委党校龙岗分校讲师，博士，研究方向为社区治理、社会组织建设。