慈善法赋予了民政部门更多责任

全国人大常委、中国人民大学教授 郑功成

专家视角

慈善法赋予了民政部门更多责任

全国人大常委、中国人民大学教授 郑功成

中国人民大学教授郑功成和清华大学教授王名两位专家参与了慈善法的起草和审议。他们从专家独特的视角对慈善法进行了专业解读，有利于我们全方位理解慈善法。

2014年4月，中国人民大学教授郑功成向全国人大内务司法委员会提交第一份有关慈善法立法框架的报告。到2015年10月慈善法草案出台，他组织了18次专题研讨会，参加讨论的专家学者与慈善业界专业人士多达400多人次，并在此基础上形成了16份专题研究报告，为慈善法起草做出了特殊贡献。

在起草和审议阶段，很多问题曾引发巨大争议，比如慈善组织的信息要不要公开、公开到什么程度，网络募捐能不能合法化，如何通过税收优惠激励人们做慈善，而关于慈善信托的规定更是历经了“一上一下再上”的跌宕起伏，作为监管部门的民政部门该担负起怎样的职责……慈善法不但对于这些争论给出了正解，更用法治的手段开启了中国的善时代。但是，希望通过一部法律就能解决慈善事业发展进程中的所有问题，是不现实的。法律通过之后还要有相应的配套法规政策、相应的制度安排，才能构建一个有利于慈善事业发展的完整的制度环境。

信息公开有底线

信息公开之所以要单列一章，就是希望引起公众足够的关注和重视，这在以往的立法中是少有的。以前对慈善组织虽有年检制度，但是全靠慈善组织自觉。有些背景特殊的慈善组织，几年不交年度报告，政府主管部门拿它们也没办法。公众对慈善组织不了解，也就很难理解，就会产生质疑。现在把信息公开提升到法律的高度，监管部门就有了充分的依据，公众与媒体也有了判断的标准，不公开就是违法，就可以进行吊销资格等处理。相信在立法之后，整个慈善业的透明度会得到提升。

慈善法中的信息公开规定是有层次的，有底线的。慈善组织的登记事项、备案事项、是否具有公募资格、募捐方案、慈善服务或项目信息，以及年度报告等内容是必须公开的，要让公众和社会了解，让媒体监督，不公开就是违法行为。

利益相关方要求信息公开的权利应当得到尊重，但这种权益会有所限制。比如“我”是捐赠人，捐了1000块钱给慈善机构，“我”当然有权利知道这个钱到哪里去了，但是“我”没有权利要求慈善机构把其他捐赠的钱也要向“我”报告。在此，信息公开是有度的。受助人也有权利知道其受助项目的真正目的与具体条件等。要求慈善组织增加它的透明度，增加它的规范性，接受社会的监督，这一点是毫无疑问的。

另一种情形也有，不应该公开的慈善组织不能公开。如果捐赠人不愿意公开、愿意当雷锋，慈善组织就应该尊重捐赠人的意见，这是保护捐赠人的隐私。还有受助人或受益人，如果他不愿意透露自己的信息，慈善组织也不能公开，比如得了什么病，得到了慈善组织的帮助，他的隐私也应该得到保护。另外，慈善组织在投资活动中可能涉及到的商业机密，也不能公开。

首先，民政部门的监管一定要有力度，只要把权威立起来，就能使绝大部分慈善组织成为守规矩的组织。其次，推进慈善组织信息公开，让媒体、公众都来做啄木鸟，对慈善组织给予严密的社会监督。再次，推动慈善组织完善内部治理，使其治理机制起到自我约束的作用。慈善组织生存发展很重要的两点是：组织的公信力以及组织成员的公信力。声望高的人加入慈善组织的募捐委员会、项目委员会或顾问委员会后，大家就会更相信这个组织，因为他们相信这些人不会拿自己的声誉来冒险。所以说，有声望的人士实际上扮演的是个监护人的角色。先前有些名人可能由于缺乏警惕性被伪慈善组织利用，但以后只要民政部门多提醒，相信大家就会注意规避。

行业自律也同样重要，而且应该是最有效的。将来慈善行业要成立联合会或行业协会，如果会员单位违法行事，行业协会就可以建议民政部门根据慈善法将其清除出去。

互联网慈善如何禁止欺诈

现在，互联网已经成为当代慈善事业发展的重要途径，有必要对网络慈善活动加以法律规制。网络有其特殊性，法律规制严了，不利于网络慈善活动的开展；规制宽松了，难免有不法之徒会借助网络诈捐。这不仅会挫伤善心，而且会阻碍慈善事业的发展。所以，立法既要使网络募捐合法化，也要明确发出信号：禁止欺诈性的募捐行为。

目前主要体现在两个方面：一是慈善组织在互联网开展募捐，需要在慈善监管机构指定的网络平台上发布募捐信息，这实际是要让监管机构对网络募捐担负起监督责任。

二是非慈善组织或者不具有募捐资格的组织或个人，要在网络上开展募捐，需要与具有公开募捐资格的慈善组织合作，募捐的资金由慈善组织管理并把关。

也就是说，网络募捐要进入有序状态，不是任何人、任何机构可以在任何网络平台上进行募捐的，而是需要由监管机构与依法成立并具有公开募捐资格的慈善组织切实承担起责任。现在的网络募捐，已经发生过多起诈捐案例，也发生过多起因信息不对称而引发爱心官司的案例，在缺乏组织与规则的条件下，问责的社会成本也太高了。有句话叫“跑得了和尚跑不了庙”，通过合法的慈善组织是可以问责的。

在微信朋友圈求助，还需要法律实施细则来明确。因为微信朋友圈既是熟人圈，也会一圈一圈地向不熟悉人群扩展，既具有私人性，也具有一定程度的公共性。如果是个人求助，这种行为在慈善法中没有被列为募捐行为，公众在接收到这样的求助信息后需要自己理性判断并做出行动；如果求助是假的，肯定要按照刑法等法律法规来进行处罚，有关人员要承担相应的法律责任。但如果是以帮助他人的名义而发起公开募捐，则应当纳入法律规制的范畴，寻找合法且具公开募捐资格的慈善组织合作。

慈善法中对网络募捐进行一定规制，在短期内肯定会影响一部分有爱心的人士，他们会觉得在网络上做公益不如过去那么方便了。但是从整个慈善事业的健康发展出发，还是要进入到有组织的、有序的社会氛围与法制轨道上。当然，让网络募捐符合慈善宗旨，杜绝欺诈行为，光靠慈善法还不够，还需要其他制度安排与部门配合，如网络管理方面的法律制度与监督部门、网络经营者等负起责任。

税收优惠背后的公平与自主权

从国际经验来看，推动慈善事业发展的最大动力机制当然是人们的道德，善爱的心灵。但如果从制度方面来讲，最重要的还是税收的减免与税制安排。

在这方面，此次立法是有进步的。一是对慈善组织申请税收减免一视同仁，强调公平性。慈善法规定，取得民政部门认证资格的慈善组织，在享受税收减免的优惠上应该是一视同仁的。之前，慈善组织都要向有关机关申请，一事一议、一案一批，可能有的能获得批准，有的不能，这就不公平。只要是依法成立的慈善组织就能享受同等的税收减免的优惠，这是慈善法促进税收优惠政策走向公平的规制。

二是企业捐款税收减免额度的结转。现在法律允许企业捐款，税收减免优惠的额度是企业利润的12%。但有的企业今年经营效益不好没钱捐，12%的税收减免不就浪费了吗？有的企业今年的经营效益很好，想多捐一点，那超过12%之上就不减免税费了。现在慈善法规定可以三年结转，就是如果企业当年捐赠支出超过税法规定的，准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。它既照顾了企业参与慈善的意愿，也兼顾了企业经营可能发生的变化，给了企业参与慈善的自主权。这不但解决一些现实问题，还表明将来我们国家的大额捐款会增加，这当然是慈善事业发展的利好消息。

三是对带有扶贫济困用途的捐赠要采取特殊的优惠政策。虽然没说规定优惠多少，但发出了一个强烈的信号，让有爱心的企业和个人更便于参与慈善，参与慈善的自主权有更大的调整空间。

慈善界对慈善法如何很好地解决税收的优惠问题寄予了很高的期望，但我要讲的是这个问题要分两面看，真正要构建有利于我国慈善事业的税收环境，主要不是靠慈善法，而应该是税法——不能期望通过慈善法来解决慈善的税收问题。慈善法只能部分地解决税收政策的问题，只能提出原则和导向，然后继续推进税法的改革和政策的调整。要想使慈善法真正发挥作用，还必须对相关法规与政策进行必要的调整。例如减免税的税种、额度等，以后还得提升。此外，还要研究遗产税、赠与税。如果没有这些税，那么慈善税收减免的激励力度就不是很大，但这要由另外的税法来规定。

慈善信托连接财富与慈善

慈善法起草之初，慈善信托是否要纳入慈善法进行调整，有不同的观点。一种观点认为，我国已经有了《信托法》，其中有关于公益信托的规定，慈善法没有必要重复规定。另一种观点认为，《信托法》虽有公益信托的规定，但多年没有被激活。公益信托的管理机关说不清楚是谁，有的找民政部，搞教育的找教育部，搞文化的找文化部，主管机关都不明确，更不要说财政、税收政策。所以，慈善信托这次立法当中经历了“一上一下再上”的过程，二审稿拿下后现在又被放上去了。慈善信托是发展慈善事业的重要模式，没有慈善信托的慈善法是不完整的。

慈善信托是行善的一种方式，既是一种行为，也可以视为一个组织——有人把钱拿出来，委托人管理，产生的收益用于慈善，这当然是值得鼓励的。它和一般慈善的差异在于，某某亿万富翁，把钱一次性捐出来了，这和他的子孙后代就没有关系了；而如果是信托基金，他的家族可以长久掌控下去，这种模式比较符合我国的文化，可以不要子女乱花钱，但不能丢掉家族的荣誉，通过慈善信托传承下去了。慈善信托在慈善法里有专门的一章来规制，明确了委托人、受托人、受益人和检查人的法律关系，为先富起来的群体回馈社会提供了一个新途径。

慈善信托在美国也是一个慈善的品种，在我国也有需求，现在已经有个别的亿万富豪在我国慈善信托政策还不太具备的情况下，只能跑到境外去设立了。我们还是要通过立法发出信号，为设立慈善信托者创造条件并提供法律保障。

民政部门被赋予更多权力

慈善法赋予了民政部门在监管慈善事业方面的主管角色和权威性。现在讲的慈善监管跟以往还不一样，要转变观念。过去更多强调的是监督慈善组织，现在更多强调的是监督慈善活动。比如宗教部门过去只管登记资料，不管真假。现在是要监管整个慈善活动，包括慈善组织的慈善活动和非慈善组织的自然人、法人的慈善活动。再一个变化，慈善法赋予了民政部门更多的权力，它甚至可以查某个银行账户。赋予监管部门必要的执法手段和权威，有利于管理整个慈善事务。

一部门主管，全方位监管，多种手段并用，这是我对慈善法中监督体制的理解。监管部门被赋予全权的同时，也要承担全责。民政部门要承担责任，还得下很大的功夫。首先，要尽快打造称职的监管队伍，理顺监管机制。民政部门内部也是多条管理的，民间组织管理局、社会福利与慈善事业促进司、社会工作司、救灾司、社会救助司等，要尽快明确各自的监管职责。如果不能自上而下地理清楚，下面操作起来就可能乱套。另外后续还要有相应的监管手段。

当然，权力大意味着责任也大。首先，将来民政部门必须及时受理创办申请、公开信息，切实帮助慈善组织打击“李鬼”。其次，将来所有的慈善组织和慈善行为都将被纳入民政部门的监管范围。之所以包括慈善行为，是因为有的组织虽然不是慈善组织，但也有慈善行为。例如，以往灾害发生后，很多组织甚至个人都会发起募捐活动。将来，民政部门就要对这些慈善行为给予监管、规范。

在法治社会，公权力机关要记住两句话：法有规定必须为，法无授权不可为。慈善法规定了监督部门哪些该做，这是权力边界，也是责任边界。如果监管机构不完善，执法都很困难，法律规定其必须为的都为不了，就会失职。

（本文根据郑功成教授在《南方都市报》《中国慈善家》等媒体上文章综合整理）