2015年全国草原违法案件统计分析报告

文│农业部草原监理中心

2015年全国草原违法案件统计分析报告

文│农业部草原监理中心

概要

2015年，全国草原违法案件发案数量和破坏草原面积双双下降。全年发案17020起，立案16427起，结案16066起，立案率为96.5%，结案率为97.8%。发案数量比上年减少1978起，减少了10.4%；破坏草原面积18.04万亩，比上年减少13.33万亩，减少了42.5%。全年共向司法机关移送涉嫌犯罪案件569起，比上年减少52起。

从各类草原违法案件的具体情况看，2015年发案数量较上年减少的案件类型有5类。其中，非法开垦草原案件发案1663起，破坏草原面积16.12万亩，分别比上年减少了12.9%和43.5%，此类案件发生区域比较集中，主要发生在内蒙古、新疆、吉林和黑龙江四省区；非法征收征用使用草原案件发案96起，破坏草原面积1.41万亩，分别比上年减少了18.6%和32.4%；非法临时占用草原案件发案163起，破坏草原面积0.51万亩，分别比上年减少了14.7%和33.8%；违反禁牧休牧规定案件发案数量12822起，比上年减少了13.9%，但仍是发案数量最多的案件类型；违反草原防火法规案件发案数量149 起，比上年减少了44.8%。发案数量较上年增加的案件类型有3类。其中，违反草畜平衡规定案件发案1181起，比上年增加了16.6%；非法采集草原野生植物案件发案794起，比上年增加了50.4%；买卖或者非法流转草原案件发案28起，比上年增加了7.7%。

从各省区的情况看，内蒙古仍是查处草原违法案件力度最大、查处案件数量最多的省区，2015年共立案查处各类草原违法案件14400起，占全国立案查处案件总数的87.7%。四川全年立案查处草原违法案件数量大幅增加，达到596起，居全国第二。吉林全年共立案查处草原违法案件427起，位居第三。

“十二五”期间，各类草原违法案件发案总数比“十一五”增加了4.3%，但破坏草原面积大幅度减少，下降了48.7%。从具体案件类型看，“十二五”期间，只有违反禁牧休牧规定和草畜平衡规定案件数量比“十一五”增加了14.4%，其他类型案件数量较“十一五”均有不同幅度减少。同时，“十二五”期间草原违法案件查处效率进一步提高，平均立案率和结案率分别比“十一五”提高了3个和0.3个百分点。

2016年是“十三五”的开局之年，各级草原监督管理机构应当采取以下对策措施，进一步强化草原执法监督工作：一是推进草原立法进程，进一步健全和完善草原执法依据；二是创新草原执法方式，严厉打击破坏草原违法犯罪行为；三是强化草原执法培训，不断提高草原执法人员素质和能力；四是加强草原普法宣传，营造草原执法监督工作良好氛围。

一、2015年草原违法案件基本情况

2015年，全国各类草原违法案件发案17020起，立案16427起，结案16066起，立案率96.5%，结案率97.8%，发案数量比上年减少1978起，减少了10.4%。非法开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原三类案件共破坏草原面积18.04万亩，比上年减少13.33万亩，减少了42.5%。买卖或者非法流转草原面积2.75万亩，比上年增加0.92万亩，增长了50.3%。涉嫌犯罪移送司法机关的案件569起，比上年减少52起，减少了8.4%。被提起行政复议或行政诉讼的案件仅有3起，比上年减少22起（表1）。

从各类草原违法案件的发案数量看，违反禁牧休牧规定案件发案12822起，占发案总数的75.3%，位居第一；非法开垦草原案件发案1663起，占9.8%，位居第二；违反草畜平衡规定案件发案1181起，占6.9%，位居第三（图1）。

◎图1 2015年各类草原违法案件发案数量的比例

从破坏草原面积看，非法开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原三类案件共破坏草原18.04万亩。其中，非法开垦破坏草原面积16.12万亩，占被破坏草原总面积的89.4%；非法征收征用使用破坏草原面积1.41万亩，占7.8%；非法临时占用破坏草原面积0.51万亩，占2.8%。

从移送司法机关的案件数量看，2015年，各地共向司法机关移送破坏草原资源涉嫌犯罪案件569起，案件类型涉及非法开垦草原、非法征收征用使用草原和买卖或者非法流转草原三类案件。其中，非法开垦草原案件移送数量最多，达535起，占移送案件总数的94.0%。“十二五”期间，各地共向司法机关移送破坏草原资源涉嫌犯罪案件1670起，前四年呈现逐年增加的趋势，特别是2012年11月《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》出台后，2013年和2014年移送案件数量较上年成倍增加。2015年移送案件数量较2014年略有减少，但较“十二五”前三年仍有较大幅度增加（图2）。

从各省区查处草原违法案件的数量看，内蒙古仍是查处草原违法案件力度最大、查处案件数量最多的省区，2015年共立案查处草原违法案件14400起，占全国立案查处案件总数的87.7%；四川全年共立案查处草原违法案件596起，较上年大幅增加，居全国第二；吉林全年共立案查处草原违法案件427起，位居第三。各省区2015年草原违法案件发生和查处情况见表2。

◎图2 “十二五”移送涉嫌犯罪案件数量变化情况

表1 2015年各类草原违法案件发案和查处情况 起、万亩

表2 2015年各省区草原违法案件发生和查处情况 起、亩

二、“十二五”各类草原违法案件的变化情况

（一）总体变化情况

“十二五”期间，全国各类草原违法案件发案91099起，比“十一五”增加3755起，增加了4.3%；破坏草原面积102.57万亩，比“十一五”减少97.28万亩，减少了48.7%。（图3）。

◎图3 “十一五”和“十二五”草原违法案件发案数量和破坏草原面积比较

从各类案件的具体情况看，“十二五”期间，除违反禁牧休牧规定和违反草畜平衡规定案件发案数量比“十一五”增加了14.4%外，其他类型案件数量较“十一五”均有不同幅度的减少，下降幅度从14.9%到58.5%（表3）。

“十二五”期间，草原违法案件的查处效率进一步提高，平均立案率为96.2%，平均结案率为97.9%，分别比“十一五”提高了3个和0.3个百分点（图4）。

◎图4 “十一五”和“十二五”草原违法案件立案率和结案率比较

（二）非法开垦草原案件的变化情况

2015年，非法开垦草原案件发案1663起，比上年减少247起，减少了12.9%；非法开垦草原面积16.12万亩，比上年减少12.42万亩，减少了43.5%。

“十二五”期间，非法开垦草原案件发案9144起，比 “十一五”减少1602起，减少了14.9%。“十二五”期间，此类案件呈现出破坏草原面积大、案发区域相对集中的特点。从破坏草原面积看，非法开垦草原面积占被破坏草原总面积的83.8%，是破坏草原性质最严重的案件类型。从案发区域看，内蒙古、新疆、吉林、黑龙江是此类案件的高发区，“十二五”期间，四省区非法开垦草原案件发案8518起，占全国该类案件发案总数的93.2%（图5），非法开垦草原面积占全国的79.8%（图6）。

（三）非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件的变化情况

2015年，非法征收征用使用草原案件发案96起，比上年减少22起，减少了18.6%；破坏草原面积1.41万亩，比上年减少0.66万亩，减少了32.4%。非法临时占用草原案件发案163起，比上年减少了28起，减少了14.7%；破坏草原面积0.51万亩，比上年减少了0.26万亩，减少了33.8%。这两类案件“十二五”期间的变化情况见图7和图8。

◎图5 “十二五”各省区非法开垦草原案件数量（起）及比例

◎图6 “十二五”各省区非法开垦草原面积（万亩）及比例

◎图7 “十二五”非法征收征用使用草原案件发案数量和破坏草原面积

图8 “十二五”非法临时占用草原案件发案数量和破坏草原面积

表3 “十二五”与“十一五”各类草原违法案件发案数量比较

与“十一五”相比，“十二五”期间，这两类案件发案数量大幅减少，立案率明显提高。其中，非法征收征用使用草原案件发案491起，比“十一五”减少691起，减少了58.5%；五年平均立案率达到90.8%，比“十一五”提高了39.2个百分点。非法临时占用草原案件发案1157起，比“十一五”减少1929起，减少了62.5%；五年平均立案率达到92.3%，比“十一五”提高了22.5个百分点。

（四）违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件的变化情况

2015年，违反禁牧休牧规定案件发案数量12822起，比上年减少2077起，减少了13.9%；违反草畜平衡规定案件发案数量1181起，比上年增加168起，增长了16.6%。“十二五”期间，违反禁牧休牧规定案件呈现出先升后降的变化趋势，2013年达到高峰，近两年开始持续下降；违反草畜平衡规定案件总体上呈现逐年上升的趋势。

“十二五”期间，这两类案件共发案76515起，比“十一五”增加9515起，增幅为14.4%。自2011年国家实施草原生态保护补助奖励政策以来，各地对禁牧和草畜平衡制度落实情况的监督检查更加严格，依法查处违反禁牧和草畜平衡规定案件的力度不断加大，是这两类案件数量较“十一五”增加的主要原因。总体来看，这两类案件发案数量虽然较多，但立案率和结案率较高，查处效果相对较好。

（五）非法采集草原野生植物案件的变化情况

2015年，非法采集草原野生植物案件发案数量794起，比上年增加266起，增长了50.4%。“十二五”期间，此类案件呈现总体上升的趋势（图9）。

◎图9 “十二五”非法采集草原野生植物案件变化情况

“十二五”期间，非法采集草原野生植物案件发案数量2318起，比“十一五”减少2726起，减少了54%；平均立案率也比“十一五”提高了7.2个百分点。

（六）买卖或者非法流转草原案件的变化情况

2015年，买卖或者非法流转草原案件发案28起，比上年增加2起，增长了7.7%；涉及草原面积2.75万亩，比上年增加0.92万亩，增长了50.3%。

“十二五”期间，买卖或者非法流转草原案件发案数量133起，比“十一五”减少95起，减少了41.7%。此类案件具有不易被发现的特点，一般只有在非法买卖或者流转双方发生利益纠纷的情况下才能被发现。但此类案件涉及草原面积较大，并直接涉及农牧民利益，迫切需要进一步规范草原承包经营权流转管理。

（七）违反草原防火法规案件的变化情况

2015年，违反草原防火法规案件发案数量149 起，比上年减少121起，减少了44.8%。“十二五”前两年，此类案件发案数量较少，后三年数量较多，但呈现逐年减少的趋势（图10）。

◎图10 “十二五”违反草原防火法规案件变化情况

“十二五”期间，全国共发生违反草原防火法规案件数量838起，大部分是在草原防火期内，违反草原防火法规规定野外用火、上坟烧纸、乱扔烟头、机动车跑火、燃烧秸秆及生活用火不慎引发草原火灾等行为。

三、对策措施

“十三五”草原执法监督工作总体思路：认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中和五中全会精神，按照党中央关于加快推进生态文明建设、深化生态文明体制改革和全面推进依法治国的战略部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，以推进草原生态保护制度建设和查处草原违法案件为重点，以强化草原普法宣传和草原执法培训为手段，全面提升草原执法监督工作水平，为依法保护草原资源和生态环境，推进生态文明建设做出积极贡献。

2016年是“十三五”的开局之年，各级草原监督管理机构应当采取以下对策措施，进一步强化草原执法监督工作：

（一）推进草原立法进程，进一步健全和完善草原执法依据。积极推进《草原法》修订和《基本草原保护条例》制定工作，从立法层面进一步完善基本草原保护、草原征占用审核审批等制度，推动建立草原生态红线保护、草原资源资产产权和用途管制、草原资源资产离任审计、草原资源损害责任追究、草原生态环境损害赔偿和草原生态补偿等制度。各地要积极推进地方性配套法规规章的制修订工作，进一步细化和完善草原执法依据。

（二）创新草原执法方式，严厉打击破坏草原违法犯罪行为。加大草原执法监督检查力度，发现破坏草原的违法行为要坚决予以查处，违法行为涉嫌犯罪的，及时移送司法机关处理。积极创新执法监督方式，采取与公安、环保、国土等部门开展联合执法等形式，进一步提高草原执法威慑力。不断完善草原行政执法与刑事司法衔接机制，畅通涉嫌犯罪案件移送渠道，充分发挥司法机关打击草原犯罪行为的作用。

（三）强化草原执法培训，不断提高草原执法人员素质和能力。

推进草原执法培训工作制度化、规范化。根据各地草原执法工作实际情况，举办不同层次、不同类型的执法培训班，进一步提高执法培训的针对性。重点加强县级草原执法人员培训，提高一线执法人员业务素质。积极创新培训形式，采取模拟执法、以案说法、视频教学等方式，提高执法培训效果。积极开展草原执法案卷评查活动，总结交流经验，不断提高执法案卷制作水平。

（四）加强草原普法宣传，营造草原执法监督工作良好氛围。

认真落实“谁执法谁普法”的普法责任制，深入开展“草原普法宣传月”、“送法入户”等活动，向社会各界全方位、多角度宣传草原法律法规知识。积极创新普法宣传方式，在利用报刊、电视、广播等传统媒体进行宣传的同时，还要充分利用互联网、微博、微信等新媒体开展普法宣传，不断扩大宣传覆盖面，提高普法宣传效果，为草原执法监督工作营造良好氛围。