污染矿区利益相关者共同治理原则内容和实现路径：以西南地区“锰三角”为例

陈友莲

湖南女子学院图书馆

污染矿区利益相关者共同治理原则内容和实现路径：以西南地区“锰三角”为例

陈友莲

湖南女子学院图书馆

曾经环境极度恶化的西南地区“锰三角”经过政府部门、锰矿企业、当地居民等利益相关者共同治理取得了显著成效。在总结“锰三角”利益相关者共同治理经验的同时，深入剖析“锰三角”利益相关者共同治理思路，试图构建污染矿区利益相关者共同治理内容、原则和实现途径，为“锰三角”等污染矿区利益相关者共同治理提供参考。

利益相关者共同治理污染矿区锰三角

一、引言

“锰三角”指的是西南地区湘黔渝三省市交界的花垣县、松桃苗族自治县和秀山土家族苗族自治县，该地区锰矿资源丰富，是目前我国乃至世界上最大、最密集的锰矿石和电解锰生产基地，素有我国锰矿“金三角”和“世界锰都”之称。“锰三角”自20世纪80年代生产以来，锰矿资源过度过滥开发，厂矿肆意违法排污，生态环境严重恶化，触目惊心，当地清水河成了“黑水河”，兄弟河变成了“黑龙江”。当地居民喝“黑水”、吃“黑饭”，当地政府财政成为“黑色GDP”。群众身心健康受到严重危害，罕见疾病蔓延，群众上访、围堵政府、冲击企业、械斗群体、村干部集体辞职等事件频繁发生。“锰三角”污染问题引起了党和政府的高度关注和重视，胡锦涛总书记分别与2005年8月6日和8月26日、2007年1月9日、2009年1月23日四次对“锰三角”污染问题做出重要批示，要求环保部协调湘黔渝三省市共同治理。李克强副总理也于2009 年1月24日、4月8日分别作出批示，要求推动区域环境整治。“锰三角”环境污染经过上级和当地政府部门、锰矿企业和当地居民等共同治理，治理成效显著，“锰三角”成为“秀三角”，昔日污染严重的“锰都”，重塑了苗乡山清水秀的面貌。本文主要从西南地区“锰三角”环境污染利益相关者共同治理原理、内容和实施路径展开分析。

二、污染矿区利益相关者共同治理设计原则

污染矿区利益相关者共同治理表明在污染治理过程中要重视政府部门（含上级政府、当地政府）、锰矿企业、当地居民等利益相关者的权益的同时，关注所有利益相关者实际参与，通过一定的制度安排保障每个利益相关者共同体参与治理，同时又依靠相互监督机制制衡各利益相关者行为，并通过适当的激励和约束机制来稳定他们之间的合作，保障环境良性发展。在设计污染矿区利益相关者共同治理机制时，遵循以下原则：

1.平等参与治理的权利原则

保障污染矿区各利益相关者都享有平等参与环境污染治理的权利，采取最适当的方式实现利益相关者各自利益要求。平等参与治理的权利并不代表他们在参与治理时享有同样的利益。各利益相关者根据利益相关者自身特征及其与环境污染关系的密切程度来确定各自在共同治理中的地位与重要性，从而决定了各自利益的实现需采用不同的治理手段来保障。

2.共同治理有效的原则

污染矿区利益相关者共同治理强调所有利益相关者的共同参与，在污染共同治理中，各方参与治理的手段存在差异。我们要控制参与治理的利益相关者的种类和数量，在保证提高治理效果的前提下控制治理成本，保障污染矿区共同治理的可操作性和有效性。

3.利益均衡的原则

由于污染矿区各利益相关者间可能存在利益冲突，导致他们参与污染治理程度不同，但他们的目标一致的，就是实现环境污染治理，这说明他们的矛盾并非不可调和，利益冲突并非不可解决，所以，要通过利益均衡机制来协调各利益相关者利益冲突，保障各利益相关者权利和责任的均衡，充分体现各利益相关者共同利益，实现环境污染治理可持续发展。

三、污染矿区利益相关者共同治理的内容

1.共同治理主体的确认

利益相关者共同治理主体必然是各利益相关者，但并非全部利益相关者，应对利益相关者进行识别，确定其核心利益相关者，让政府部门、锰矿企业和当地居民等核心利益相关者成为环境污染共同治理主体，以多元化、多层次的主体实现共同治理。其一，包括中央政府、当地政府、环保部门在内的政府部门是治理主体，负责制定和实施有关法规，提供治理设施和服务，主导污染矿区共同治理。其二，锰矿企业通常以利润最大化为目的，会积极参与污染治理，最终实现其利润目标。其三，当地居民是污染治理的重要参与者，通过监督举报等方式参与共同治理，维护自身利益。环境污染共同治理要实现有效管理环境和利益最大化，还要建立利益相关者共同治理网络，使政府部门、锰矿企业和当地居民等在共同治理中建立合作与互惠关系，为污染矿区共同治理奠定良好的基础。

2.利益相关者共同监督机制的完善

利益相关者对环境污染的监督包括以下阶段：一是事前监督阶段。每个利益相关者在锰矿企业成立之前，就应合理评估锰矿企业排污能力，建立预防机制。二是事中监督阶段。锰矿企业的利益目标与其他利益相关者利益目标并非完全一致，在追求自身利益最大化过程中，可能会损害其他利益相关者的利益。因此，利益相关者可通过建立相关机制密切关注锰矿企业污染情况，以防企业出现污染行为；三是事后监督阶段。通过判断锰矿企业污染状况，防止锰矿企业继续污染，进而采取如生态补偿、缴纳排污费等“谁污染谁补偿”一系列相应的行动。

3.利益相关者利益分配机制的合理构建

利益相关者共同治理污染矿区过程中，利益相关者除了享受环境改善带来的“红利”之外，还要享有如生态补偿费、排污费等其他利益分配，只有在利益相关者之间建立合理的利益分配机制，才能真正达到权、责、利的完美统一，构建有效的污染矿区共同治理机制。

4.共同治理多中心治理运行体系的构建

多中心治理目的在于有效地进行环境污染共同治理，由利益相关者基于一定的行动准则，通过相互博弈和调适、共同参与合作，形成多样化的环境污染治理模式。多中心治理作为一种环境污染利益相关者共同治理运行体系，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的利益相关者间的合作，在环境污染治理中各利益相关者在享受一定权利的同时，承担相应的治理责任，共同治理，促进环境改善。

四、污染矿区利益相关共同治理的实现途径

1.正确界定污染治理利益相关者

污染治理利益相关者是与环境污染有一定利益关系的个人或组织群体，常常包括上级政府、地方政府、企业、当地居民、媒体、NGO等。利益相关者可细分为核心和非核心利益相关者。核心利益相关者是与环境污染与治理有直接利害关系的组织或个人，如政府部门、锰矿企业和当地居民等。非核心利益相关者是与环境污染与治理没有直接厉害关系，但客观上影响环境治理的组织或个人，如NGO、新闻媒介等。环境污染对其核心或非核心利益相关者都应负有一定的责任和义务。构建利益相关者共同治理结构时，首先必须对环境污染利益相关者进行正确界定。

2.合理构建锰矿企业内部治理结构

锰矿企业是治理“锰三角”环境污染的根本，在锰矿企业内部，除了加强对企业法人、企业员工环保教育和增强他们的环保意识外，还有建立健全相应的包括开发制度、减排制度、清洁制度在内的环保制度，在生产过程中，引进环保技术，促进环保技术更新，加强清洁生产。

3.鼓励当地居民参与治理

当地居民作为共同治理最主要的利益相关者，是否参与共同治理是其他主体发挥作用的先决条件或媒介。首先，居民参与确认了“锰三角”环境污染共同治理的方向，居民偏好最终决定环境污染治理的取向。其次，居民参与是共同治理的推动力量与主要支撑。再次，当地居民是构成所有其他治理主体的基本要素。当地居民参与程度直接影响其他主体的治理效果。因此，广泛的居民参与将全面改善环境，从而极大地提高共同治理绩效。

4.加强社会舆论监督环保治理

社会舆论已经给予了“锰三角”环境污染极大的关注，通过电视、杂志、报纸等媒体进行广泛报道，引起社会争论和关注，并给锰矿企业和当地政府施加了强大的压力。在社会舆论的监督影响下环境污染问题逐渐得到了解决。因此，社会舆论更要利用自身的资源和信息优势，建立一个良好的社会监督网络，强化对污染矿区环保的监督，促使“锰三角”良性发展。

5.构建利益相关者合作网络，推动环境污染治理

污染治理要实现有效管理环境，仅仅依靠政府是不够的，污染矿区利益相关共同治理关键在于建立利益相关者共同治理网络，使政府部门、企业和当地居民等通过面对面协商，促进共识，消除分歧，合作互动，共同解决环境污染问题，这就要求构建“锰三角”利益相关者合作网络，推动环境污染治理。

［1］杨瑞龙.企业共同治理的经济学分析［M］.北京：经济科学出版社，2002.

［2］ BlairMargaet.OwnershipandControl-Rethinking Corporate Governance for the Twenty First Century［M］.Washington D.C.：The Brookings Institution，1995：195-203.

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［4］赵蕾.多元治理模式与NGO角色复位［J］.学术探索，2004，（5）：58-61.

教育部人文社会科学研究青年基金项目“污染矿区利益相关者共同治理研究：基于西南地区“锰三角”的实证”（12YJC630020）；湖南省学位与研究生教育项目、湖南省优秀博士学位论文获得者科研项目“矿产资源开发生态环境影响评价及共同治理研究：以西南地区“锰三角”为例”（YB2012B033）。