对建设以居家养老为基础的多层次养老服务体系的思考

石萍萍 (中共汉滨区委党校 陕西安康 725000)

对建设以居家养老为基础的多层次养老服务体系的思考

石萍萍 (中共汉滨区委党校 陕西安康 725000)

面对严重的老龄化趋势，养老问题面临诸多挑战，如“未富先老”、传统家庭养老功能弱化、养老服务业发展不足、从业人员紧缺等。对此，“十三五”规划提出：“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”，这为我国未来养老服务发展指明方向。应对之策：健全养老服务资金保障体系；发展居家养老服务业；加快居家养老信息化智能化建设；加大养老服务人才队伍建设；探索建立长期护理保险制度。

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．047

党的十八届五中全会指出：“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”让人民有更多获得感，是习近平同志民生思想的重要内容，体现在全面解决人民群众关心的问题上，以养老为例，习近平同志指出，“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”，要“完善制度、改进工作，推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”，“让每一位老人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年”

我国自2000年前后进入老龄化社会以来，老龄化发展快速，据国家统计局数字显示，2015年我国60岁以上人口已有2．1亿，预计到2020将达到2．4亿，占总人口的16%左右，进入急速老龄化国家，2050年将达到4．8亿，占总人口的35%左右，进入重度老龄化国家，也就是说未来每三个人中就有一位是老年人，沉重的养老压力是我国未来经济、社会发展一个绕不开的难题。

一、我国当前养老问题面临的严峻挑战

改革开放后，我国经济建设成果举世瞩目，目前已成为世界第二大经济体，但日趋严重的人口老龄化，给我国养老事业带来严峻挑战。

1.我国已出现“未富先老”的尴尬局面

大多数发达国家都用了上百年的时间才缓慢进入人口老龄化，在这个过程中他们创造了大量的财富来应对人口老龄化，人均GDP都在5000到10000美元之间，如美国进入老龄化时人均GDP为10645美元，日本为11579美元，然而我们仅仅用了不到20年的时间就进入老龄化国家，在进入老龄化的2000年人均GDP仅仅为3976美元，远远落后于发达国家，是典型的“未富先老”。而且我们应对人口老龄化的战略规划滞后，政府、市场、社会尚未形成共同应对老龄化的体制，养老保障和医疗保障水平还比较低，特别是还未建立面向失能、半失能和高龄老人的长期护理保险制度。

2.传统的家庭养老功能日益弱化

计划生育政策的实施带来了中国家庭人口数量锐减和家庭结构的变化，据 2010年第六次全国人口普查数据显示：我国平均每个家庭的人口仅为3．10人，越来越多的家庭呈现“四二一”结构，一对夫妻要赡养4位甚至更多的老人，养老已成为家庭的沉重负担。而且随着社会及经济的发展，劳动力的流动直接导致家庭养老保障功能的弱化。很多城市家庭的子女到大城市求学、工作甚至到国外留学或工作，大量的农村青壮年到城市务工或经商，这种流动造成了大量的空巢家庭，有资料显示，我国目前城乡空巢家庭已经超过50%，部分大中城市达到70%，越来越多的老年人不能与自己子女生活在同一地域，无法得到子女的生活照料和精神慰藉。

3.养老服务业发展严重不足

养老服务业发展滞后。首先是社区养老服务设施与社会需求相比严重不足，社区养老服务方式单一，社会化专业水平不高，特别是缺乏能够为老人提供日间照料护理和上门服务的养老服务组织或家政业。许多农村地区还未开展社区养老服务，居家老人难以在社区就近享受方便多样的养老服务。其次是养老机构布局不合理，区域之间、城乡之间存在巨大差距，设施功能、服务水平参差不齐，大多地方存在公办的进不去，民办的住不起的问题。公办养老机构床位紧张，有严格的入住条件限制；民营的一般收费较高普通收入老人无法负担，而且大多建在离社区较远的郊区；此外严重缺乏面向失能、失智、高龄老年人的护理型、医养结合型养老机构。

4.现有从业人员素质不高，养老服务人才紧缺

首先是养老服务从业人员数量不够。据《养老蓝皮书：中国养老产业和人才发展报告（2014-2015）》显示：按照国际公认的规则，每三位老人需要1名护理人员，我国大概需要1000万的养老护理员，但目前我们的养老机构从业人员不到60万，持证上岗的连10万都不到，也就是说现有的从业人员连养老机构都无法保证，更别说进入社区和家庭服务了。其次是养老服务队伍专业化程度不高。目前从事养老服务的人员主要是城市下岗职工或农村中年妇女，整体素质不高，专业技能较差，大多没有经过专业培训，缺乏基础的护理知识、经验和技能。三是行业内缺乏高级人才。缺乏能够提供养老服务的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师等高级专业人才，我国目前仅有30余所院校开设了老年服务与管理专业，每年培养的人才仅有千余人，远不能满足养老事业的发展需求。

二、构建以居家为基础的多层次养老服务体系是我国养老业的发展方向

伴随着社会的发展、家庭结构的变化，老龄化高峰的到来，传统的家庭养老模式受到诸多挑战，而且我们经济发展水平不高、社会总财富不够丰厚、老年人传统观念根深蒂固，因此不能完全借鉴发达国家的全民机构养老模式。在这样一个社会、经济发展背景下，《十三五规划纲要》明确指出：“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。”这无疑是当下中国养老问题的现实选择，也是实现全民共享发展成果的必然要求。

1.以居家为基础符合我国传统观念和经济社会发展状况

居家养老并不等同于传统家庭养老，居家养老是指老年人虽然生活在自己的家里，但并不完全依赖家庭成员的照料，而是由社区或社区内的养老组织为老年人提供社会化的养老服务。这是依据我国现阶段国情和人们传统观念的现实选择。随着人口老龄化的加剧，我国老年人口数量将成倍或几何式增加，特别是高龄化出现之后，需要照料的老年人越来越多，如果像发达国家那样集中到养老机构养老，以我国现阶段的经济发展状况还无力实现，也不符合人们的传统观念。据各种调查显示近80%的老人不愿进养老机构养老，就是少数表示愿意进养老院的老人也只是想给子女减轻负担，毕竟养老院让他们远离熟悉的生活环境，不能常常见到子女和亲人，会感觉孤独和被社会抛弃，加之养老院里经常有老人去世，这给老年人造成了巨大的心理恐惧和精神压力，有不利于安享晚年。因此居家养老是一个较好的选择，老年人生活在能给他们带来安全感的家里，按照自己的习惯安排生活起居，并能享受到亲情相伴的天伦之乐。

2.以社区为依托是符合我国国情的理想模式

随着我国经济的腾飞，社区建设也在迅速发展，社区在社会成员生活中的位置越来越重要，依托社区解决老年人的养老问题是一个较好的方式。目前，我国大部分城市社区都开始提供养老服务，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务，其形式主要有两种：一是由经过专业培训的服务人员上门为老年人提供照料服务；二是在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务，帮助没有子女照顾或者子女没有时间和条件照顾的老人，让其享有健康安乐的晚年生活。这种养老模式的建立，对减轻国家负担，弥补传统家庭养老的不足，起到越来越重要的作用，是具有中国特色的理想的养老模式。

3.以机构为补充发挥其养老服务的兜底作用

对于机构养老在“十二五”规划中的提法是“以机构为支撑”。过去十年来，在养老问题上，政府和民间的探索从未停止过，很大程度上把保证床位率放到了优先考虑的位置，“十二五”期间养老床位数字增速很快，达到了669万张，每千名老人30．3张，完成了“十二五”养老服务体系的目标。然而，由于资金和用地有限，不少养老机构建在偏远地区，远离社区和家庭，生活很不方便；还有一些民营养老院建的非常豪华，收费很高，普通老人根本无力负担，这些原因都造成了床位空置现象。据业内人士透露，近年来新建的养老机构，30%是空床的。而“以机构为补充”则是“十三五”规划纲要中的提法， 从“机构为支撑”到“机构为补充”，这一调整适合国情，中国人的家庭观念特别重，愿意在机构养老的老人是极少数，绝大多数要靠家庭养老与社区养老相结合。机构养老应该是老年人的最后一道选择，在养老服务体系中，机构养老只能作为一种补充。特别是对于高龄、失能、“三无”、农村“五保”等特殊老人，进机构养老是他们必要的选择。

三、对建设以居家养老为基础的多层次养老服务体系的几点建议

基于我国国情，十三五期间将要大力发展居家养老和社区养老服务业。对此特提出如下几点建议。

1.健全养老服务资金保障系统

一是要加大养老服务财政投入，逐步扩大养老服务的补贴范围和额度，从“三无”、“五保”、低保户向高龄、空巢、失能和行为不健全的人群扩大；二是不断加大彩票公益金投入养老服务业比例，各级政府要确保将彩票公益金的一定比例用于支持发展养老服务业并逐步提高比例；三是充分吸引社会力量和民间资本进入养老服务行业。

2.不断完善居家养老服务模式，大力发展居家养老服务业

政府应支持社会力量以社区为依托兴办居家养老服务组织、养老家政公司和小型养老机构，由居家养老服务组织或养老家政公司提供老年供餐、日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目，应不断拓展服务内容，可以开展综合维修类（如水电维修、电器维修、家具维修）、家政服务类（如保姆、钟点工、清洗保洁、做饭、护理等）、生活配送类（如送菜、送水、送花、送粮油等）、特色服类务（保健服务、康复训练、理疗按摩、心理辅导、临终关怀等）。对于那些失能或半失能的高龄老人，则可以让他们住进社区里的小型养老机构，既有专业人员的护理，又方便子女看望。总之可根据不同层次老年人的身体状况、经济承受能力，设计有偿、低偿、无偿相结合，各种服务层次相配套的服务方式，让老年人能自由选择合适的服务方式。政府要安排财政专项资金，重点对城乡“三无”老人、生活不能自理或半自理无子女照顾的低保老人、重点优抚对象中生活困难的老年人及生活困难的其他老年人，实行政府购买服务，以定向发放一定额度服务券的方式，让他们免费享受到服务。

3.加快居家养老信息化、智能化建设

可在养老领域推行“互联网+”行动，将信息技术、互联网思维与居家养老服务机制建设相融合，对传统业态养老服务进行改造升级，通过搭建信息开放平台，不断扩大服务范围，提供个性、高效的智能养老服务。应在社区建立辖区老年人信息数据库和居家养老服务平台，平台提供紧急呼叫、健康咨询、物品代购、家政预约、代缴费用等适合老年人的服务项目，在老人家里安装与服务平台连通的可视终端设备，终端设备要方便易操作，使老人在有需求时可随时与平台取得联系。应鼓励与养老相关的科技创新，将人工智能的新成果引入养老服务业，如老年护理机器人、家政服务机器人等。

4.加大养老服务人才队伍建设

要“多管齐下”全方位打造居家养老服务队伍的建设。一是对有从事养老服务意愿的下岗职工或留守妇女进行专业技能和职业道德培训，通过从业技能鉴定后进入养老服务组织或养老家政服务公司，并签订劳动合同。二是政府应对具有一定办学实力及办学经验的高校加大支持力度，加快养老服务相关专业建设，加快养老服务人才培养。三是针对养老服务专业“难招生”、“留不住”和养老服务行业人才流失严重问题，国家应出台相关优惠政策，吸引生源和从业人员，建议对养老服务专业毕业生和从业人员分等级给予一次性入职补贴和岗位补贴，建立养老服务人才职称评聘制度，打通与其他相关行业的职称互认通道，增强养老服务业的职业吸引力。

5.探索建立长期护理保险制度

对失能、失智、高龄老人的长期护理，尤其是护理费用问题，是制约养老服务发展的一大瓶颈，全靠政府或家庭负担都难以解决。发达国家如德国、日本、荷兰等早已实行长期护理保险制度。德国规定18岁以上的公民每月工资都有1%用于缴纳长期护理保险，日本也有介护保险，而介护服务的费用个人只需负担10%，其他90%由保险基金支付，且失能失智老人得到资助最多。在“十三五”规划中，也提出了探索建立长期护理保险制度。我国应建立起福利性、普惠性、强制性的长期护理保险制度，为国民提供标准化的基本护理保障，建议建立政府补贴、保险缴费和使用者负担三源合一的筹资机制，建立全国统一的护理需求分级和评估制度。

[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》

[2]《我国居家养老服务发展存在问题及对策分析》 张永梅 王杭 《管理纵横》（2015．10）

[3]《完善我国居家养老的对策》祁峰 《经济纵横》（2014．1）

[4]《对中国长期护理保险制度模式的初步思考》 林宝 《老年科学研究》（2015．3）

[5]《养老服务业发展的理想前景和实践困境》黄闯 李林《长白学刊》（2015．3）