盘活存量资金 唤醒沉睡财政

叶芬

李克强总理在国务院常务会议上多次强调要盘活财政存量资金，决不允许财政资金长年趴在账上呼呼大睡。在政府债务居高不下的形势下，激活和使用存量资金便捷有效，用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，可以不断释放内需潜力，减缓经济下行压力。

一、财政存量资金的内涵及存在的问题

财政存量资金，广义概念包括财政部门和各级预算单位已拨付尚未使用的、已出借的、未及时收缴的财政性资金，可以变现的短期票据和资源资产等等。狭义来说，就是在结存尚未使用的资金，可分为净结余资金和结转资金。净结余资金是指支出预算目标已经完成，或受政策变化等因素影响项目中止，不再使用的剩余财政资金。结转资金是指当年预算因故未执行或没有执行完毕，需要在以后年度按原用途继续使用的财政资金。

当前，我国经济及财政收入高速增长势头放缓，民生、产业转型等方面的刚性支出不断增长，财政收支矛盾凸显。一方面民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面却有大量资金“呼呼大睡”。财政资金存量巨大、资金使用碎片化，利用效率低下催生出年末“突击花钱”的顽疾和“小金库”的隐患，已经到了不改革就无以为继的程度。

二、财政存量资金形成的原因

1、预决算编制不严谨

一是预算编制不细化。主要是没有实行真正意义上的零基预算，一次性项目预算缺乏论证，申报规模过大，导致收大于支；经常性项目没有进行绩效评估，年年结余年年申请，资金结存越来越大。二是预算执行无约束。财政部门的预算安排存在各种形式的预留空间，比如代编下级财政预算的预留，部门预算编制的待分配预算，打捆预算给二次分配的预留等等，最终形成结余。三是决算编制不严肃。受利益驱动和片面追求政绩的影响，部分决算跟随GDP指标编制，通过虚收虚支人为做大财政收入蛋糕，如地方教育附加从特定企业来到特定企业去，在企业没有培训项目无法请款的情况下，大量资金结存在财政部门。

2、专项转移支付不合理

现行的政府间财政转移支付制度，是在1994年分税制体制基础上形成的。在全国财政总收入蛋糕中，地方政府约占48%，而在支出上，地方要占80%，地方财权无法支持地方事权的需要。因此，大量中央资金以转移支付的方式补贴给地方。2012年中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77%，而专项转移支付占中央转移支付资金的64.42%。但专项转移支付资金拨付时不仅集中而且滞后，导致地方财政预算不能尽早下达，预算单位不能及时执行。同时，部分专项转移支付已成常态化的补助，且补助金额和实际需求不匹配，专项转移支付又要求地方进行配套，加剧了资金闲置。

3、帐户清理不及时，资金存放随意

财政存量资金主要分布在三类帐户中。一是人民银行国库帐户，2014年12月底，政府存款余额达3.12万亿元，其中地方政府占比80%。二是财政部门开设的专户，审计署公开数据显示，地方财政存量资金清理范围未触及财政专户，18个省本级财政专户存量资金至2015年2月底有2145.69亿元，其中600多亿元结存超过两年，抽查的9个省本级在141个银行网点开设专户175个，其中35个应取消；专户资金规模相当于同期国库存款余额的35%，其中4个省本级还虛列支出将国库资金667.08亿元转入财政专户。三是预算单位帐户。全国18个省下辖的预算单位银行帐号个数及存放的资金余额无法预计，2014年底仅抽查的22个中央部门就有存量资金1495.08亿元。由此可见，银行帐户的清理不到位，资金存放随意为财政资金大量沉淀提供了客观的基础。

4、专项资金管理和使用不规范

一是财政资源配置协调决策机制不健全。由于部门之间条块分割、信息不对称、协同机制不健全，各类项目资金缺乏统一管理，同一类别的项目在立项审批方面存在项目多元化和渠道多元化的问题，导致财政资金难以围绕政府目标进行优化配置、使用交叉重复导致资金结存。二是预算单位的项目资金长期未清理。预算单位或未能按照项目执行进度及时拨付款项形成滞留，或项目未能按照预定的计划实施形成资金沉淀。三是预算单位随意动用结余资金。由于结余资金长期宕存，缺乏明确的制度控制与有效的监管，导致部门单位动用存量资金程序不规范，甚至形成小金库。

三、加强财政存量资金监管的政策建议

1、做好人大监督“加法”，依法激活对存量资金的审议职能

一是明确人大监督目标。围绕盘活财政存量资金的目标，人大应促进财政资源配置协调决策机制的形成，推动地方政府以资金类别为纲领，建立统一的专业部门牵头的资金申请和联审平台，引导专项资金流向真正需要扶持的项目与对象。同时，推动资金绩效评价的全面覆盖。绩效评价的结果是甄别预算编制科学性的重要依据。人大应督促地方政府尽快全面铺开绩效评价，不断增加绩效评价的单位数量和项目数量，适时进行四本预算的整体绩效评价。

二是拓展人大审议广度。不合理的转移支付加剧资金闲置，同时“对下级政府的转移性支出是否规范、适当”等内容给予重点审查是新预算法赋予人大的最新要求。因此地方人大可根据法律职责积极作为。首先通过强化对政府预算报告的形式性要求，确保报告涵盖转移支付并作全面客观表述，并以此为基础，有针对性地深化对下级转移支付的监督。

三是挖掘人大初审深度。存量资金起源于不科学的预算、松散的预算执行、流于形式的决算。人大对本级预算草案、预算执行及调整、决算草案等三项内容的初审无论在反馈形式上、走访手段上和细化内容上都存在较大的操作空间。比如通过要求财政提交关于人大初审的书面反馈意见，以问题为导向不断挤压代编预算、打捆预算的比例，杜绝支出与收入增长挂钩的预算编制方法，根治存量资金形成的基础。

2、释放财政部门改革红利，加快完善挤压存量空间的制度设计

一是加快建立健全科学的预算管理制度。改变核定基数分配增量的做法，在财政预算分配中必须积极广泛地运用零基预算法。同时制定中长期规划，推进滚动预算管理。制定中长期预算对于有效的缩减存量资金十分重要，通过在公共财政可用财力与政府政策优先发展项目之间取得平衡，既能避免先期项目资金的长期结存，又可以从整体上量化项目投资的后续支出。

二是厘清事权与财权，完善和优化转移支付制度。首先是积极改变中央与地方事权与支出责任不匹配的格局，完善地方税体系，推动营改增全面扩围，消除在财产保有层面零税收的缺失，建立综合与分类相结合的个人所得税制，以此提高地方税种收入，降低地方政府对转移支付资金的依赖程度。其次，明确转移支付应该以推进地区域之间基本公共服务均等化为主要目标，加大一般转移支付比重，限制专项转移支付，严控项目设置，清理到期项目，取消小额项目，清理交叉、重复项目，逐步整合归并现有的专项转移支付。同时还要减少地方配套要求，消除地方虚报项目虚增投资规模以谋求上级资金的利益驱动。

三是完善国库现金管理制度。关键是及时清理各类不规范的财政专户。该撤销的撤销，该撤并的撤并。其次是稳妥推进国库现金存放招投标制度。制定财政资金竞争性存放和招投标规则，面向商业银行实施财政间隙资金的竞争性存放，综合考虑资金收益率和贷款利率，公开、择优选取存放银行，避免财政部门和特定商业银行之间的利益输送。

3、推动审计部门专项审计，揭示风险隐患、指出突出问题、完善国家治理

一是以资金规模和使用情况为审计根本。包含存量资金规模核实与预算执行审计两个要点。审计存量资金规模须从报表、专户入手，判断净结余和结转结余资金的真实性。预算执行审计则要了解投向的项目当年是否具备实施性，深入分析项目进度及时性，了解财政部门是否建立了滚动项目库，对无法当年实施的项目预算指标是否及时削减，对长期预算指标过剩的项目是否及时调整，并将资金收归财政统筹；审计预算执行进度真实性，是否存在通过编造虚假项目、通过虚假项目结算、虚假发票报销等方式，转移财政资金。

二是以资金内部控制制度为审计导向。首先提高审计财政部门综合预算管理能力，即定期清理并统筹结转结余资金、及时化解政府性债务，提高结转结余资金使用效益。其次關注审计帐户管理情况。即财政部门是否在制定和落实相关银行帐户管理制度，揭示财政部门未及时撤销或归并财政专户，预算单位仍然保留不符合规章制度的账号。最后关注审计资金银行存放情况。检查是否随意在不同商业银行之间调剂存放、未进行公开招标在某些银行长期集中存放；关注结余资金动用，是否存在违规出借或委托理财引发资金安全隐患。

三是以资金分配规则为审计核心。针对审计预算资金分配的科学性，关注是否存在代编预算预留、预算大口切块、基数预算等不科学的预算分配方法导致利益分配格局固化，出现资金结存情况；针对审计存量资金分配的集中情况，关注是否存在零星分散、性质相同、用途相近的项目，是否存在资金投向不突出重点，“撒胡椒面”，导致资金难以向需要的项目和对象倾斜。 （作者单位：上海市审计局财政审计处）