革命伦理与信访制度现代转型的困境

于建嵘

(中国社会科学院 农村发展研究所社会问题研究中心，北京 100732)



政治学研究

革命伦理与信访制度现代转型的困境

于建嵘

(中国社会科学院 农村发展研究所社会问题研究中心，北京 100732)

信访作为诞生于革命时代的以服务于革命需要为基本功能导向的制度安排，其基础是与革命动员及运动式治理相契合的革命伦理。这种以人民民主理论、群众路线和人民内部矛盾理论为具体内容的革命伦理，在战争年代特殊的历史环境下，对于新生政权的建立和巩固具有意义。但是，随着革命政权的稳定，特别是随着革命政权向现代化国家政权的转型，这种革命伦理表现出了一定的不适应性，其理论逻辑的特点又制约着信访制度向现代治理方式的转型。

革命伦理；人民民主；内部矛盾；群众路线；依法治国

许多研究表明，信访制度的建立及演变路径在很大程度上受到执政党意识形态的影响[1]83。与特殊的历史环境及共产党的意识形态相适应，作为信访制度基础理论的革命伦理主要包括三个方面，即人民民主理论、人民内部矛盾理论和群众路线。具体地说，人民民主理论是信访制度的理论基础，人民内部矛盾理论是信访制度的逻辑前提，群众路线思想是信访制度的运行方式。

然而，以人民民主、群众路线和人民内部矛盾理论为具体内容的革命伦理，本身就是革命斗争动员需要的产物，具有浓厚的运动式治理的色彩。这种革命伦理在战争年代特殊的历史环境下，对于新生政权的建立和巩固具有意义，但随着革命政权的稳定，特别是随着革命政权向现代化国家政权的转型，它又表现出了一定的不适应性——这是当前信访困境的重要原因，并深刻地影响着信访制度改革。

一、直接民主与越级信访

人民民主理论是由中国共产党的创始人之一毛泽东创造的具有独特意义的政治理论。依据这个理论，共产党是工人阶级乃至全国人民的先锋队，是革命事业和政治的应然领导者，是人民利益的代表者；人民群众则是既具有一定的创造性、革命性和可改造性，又存在明显的认识缺陷和能力缺陷的一个庞大群体。人民的根本利益只能由职业革命家所领导的政党来发现和维护。因此，在政治实践中，共产党应该与人民群众保持联系，听取民众的想法和意见，允许并且鼓励群众向党组织提出建议，共产党再甄别、筛选群众的看法而制定政策，以使党的政策和统治符合人民群众的利益和意愿。在因党制定的政策不合适而导致群众利益受损的时候，允许民众通过信访渠道表达意见、反映情况、监督和批评不尽职的党员干部，党组织根据群众的反馈，或惩罚犯错的党员干部，或调整政策，以此维系统治的合法性。在理想状态下，这样一个不断循环往复的过程，推动着社会向前发展。

也就是说，人民民主理论追求彻底、直接和实质性的民主，故与古典共和制具有一定的“神似”，而与现代民主制之间则呈现一种本质性的张力。曹沛霖教授等认为，人民民主与古典共和都属于道德集权民主制。[2]这种集权民主制认为，集权与民主要实现真正的统一，须经过“道德”因素的不断注入。这里所说的“道德”意味着某种自我牺牲，意味着对集体和他人利益的坚定维护，意味着对民众生计的强烈关怀，这与共产主义的美德高度相似。这个道德来自中国共产党的宗旨，即全心全意为人民服务和献身精神。所以，人民民主理论在理论逻辑上高度依赖于党员和群众的共产主义美德，而且也是建立在对党员的道德先进性和劳苦大众由阶级地位决定的先进性的信赖这个基础之上的——正因如此，其理论逻辑中没有提出一种防范人性“幽暗意识”的制度设置，天生缺乏对建立在人性自私基础上的硬性制度约束的重视。也就是说，人民民主理论号召民众直接参与国家和社会的管理，提倡政府与民众之间的直接互动，并将其看作社会主义国家“人民当家做主意识高涨”的体现。因此，公民对政府的直接监督和制约，公民与政府的直接互动，是人民民主理论的内在逻辑的必然要求。在这样一种民主理念指导下建立的信访制度，必然“与其他职能部门的活动方式具有不同的宗旨，着眼点在于打破科层制的壁垒，并在一定程度上反映直接民主制的理想”[3]。

然而，人民民主理论与理性官僚制之间存在一种内在的紧张关系，这种紧张关系体现在人民民主理论对层级分明的现代科层制的抵触。列宁主义的国家观认为，理性化的官僚制是对民主权利的压迫，官僚队伍是凌驾于整个社会之上的。因此，列宁主义的国家观都强调建立“议行合一”的政治体制，以克服技术官僚集权的弊端。在人民民主理论的视野中，科层制运作的程序规范、受案范围、按部就班等工作方式都是官僚主义的体现。这种充满革命浪漫主义色彩的民主理念无疑掩盖了一项政治制度对于受案范围、程序时效、群己权界等原则的正当需求，而这些制度原则对于建立一个稳定的政治秩序几乎是不可或缺的。因此，信访制度建立后不久，革命伦理浪漫主义对政治和社会秩序的冲击就开始表现出来，其中最突出的表现就是进京上访。

早在共和国初期，进京上访的压力就开始显现，出现了集体上访、重复上访、“驻京”上访老户、贫困上访者在北京的衣食住行基本生存等一系列问题。“这次高潮的特点是：来信来访大量增加，集体上访闹事的多，国务院秘书厅1956年处理信访50 000多件，1957年1至7月，就达到83 000多件(次)”[4]10，其中，最明显的就是集体上访问题。“据国务院秘书厅、全国总工会和中南海新华门3个单位统计，1956年10月至1957年4月，10人以上的集体来访达70余起，其中有9起是50人以上，最多一起200多人。”[5]80集体上访和联名信在1953年以后有较快增长，集体上访数量在1953年至1957年上半年增长迅速。[5]80-81重复来信来访和越级写信也增多，在信访总量中占有相当大的比例。“重复来信来访和越级写信增多。国务院秘书厅1957年1～5月，受理重复来信来访占信访总数的24.2%，有的重复来访多达几十次。”[5]81在从1956年到1957年上半年的信访高潮期间，一个突出的特点是来访数量的增加大于来信数量的增加，尤其是集体上访迅速增加，这种情况显然超出了国家允许的范围，直接对“大好形势”下的社会安定构成了巨大的威胁和冲击。[6]47

在这种信访形势下，中央召开了第一次全国信访工作会议，要求“把领导抓信访工作落到实处”，“明确规定了中央部委和省级机关必须要有一位部长、副部长、省长、副省长、省委书记来领导信访工作，尤其是地方的省长、书记一定要抓信访，直接管信访机构或信访干部，并阅批重要信件，定期接待来访群众”[5]101。自此以后，主要领导人接访的制度就固定下来。此次会议上，时任中共中央办公厅主任的杨尚昆将当时信访工作中暴露出的问题归结为信访系统人员的官僚主义所造成。这种认识指导着中共高层领导人对信访弊端纠正的制度选择，即采取批判官僚主义、要求主要领导人接访这样的对策，而不是选择规范信访制度、按照科层制规范化的要求完善其程序的理性做法。

在第一次全国信访工作会议的基础上，1957年由周恩来签署了信访工作历史上的第二部重要法令，明确提出了“归口办理”和“专人负责”的原则，“转信交办”的做法开始普遍确立。这些都是中央政权面对信访压力增大的形势及其凸显的问题而采取的应对措施。实际上，当时信访制度负面效应的显现，其对正常政治秩序和社会稳定的冲击，以及对国家政权建设的干扰，都要求按照建设现代国家政权的原则，取消信访这样一种革命年代的社会治理方式，或者至少按照政权规范化、法制化的方向去改造信访制度。但是由于信访本身拥有意识形态上的崇高地位，取消信访制度似乎是违背人民民主原则的做法，是党脱离群众、不再倾听群众意见关心民间疾苦的表现，所以尽管信访制度的运作在实践中不断给执政者带来麻烦与困扰，但是执政者只能采取修补制度而不是突破体制的改革措施。

在经过三年经济严重困难时期信访量的短暂回落之后，自1961年开始，信访数量又开始迅速回升，中央和地方的信访接待量都迅猛增加。“以国务院秘书厅为例：1961年接待来访14 600多人次，1962年为27 900人次，而1963年仅前五个月的来访量就达到15 500多人次；在国务院秘书厅的来信中，重复来信的比例在1962年占到总数的12.1%，1963年上升到17.5%，重复来访的比例在1962年占到20.1%，1963年则上升到31.2%”[5]164-165。面对上访数量的急剧增长，国务院只能采取加强信访队伍建设的对策，同时再次重申信访工作的重要性。“1961年10月，国务院秘书厅下发《关于迅速清理群众来信来访未结案件的通知》，要求各有关单位在1961年底前处理未结案件。”[6]58但是中央的命令并没有能够得到有效的贯彻落实，广袤土地上数不清的各级政府机关尤其是“天高皇帝远”的基层政府信访机关的敷衍塞责依旧存在。“1962年4月，针对有些地方回应缓慢和办事不尽心，国务院秘书厅再次向有关政府机关发出通知，要求加大对积累案件的处理力度，及时上报处理结果……继秘书厅的两个《通知》下发之后，国务院又发出通知，要各地区各部门继续清理积案，处理好新案，同时又召开了一系列有关清理积案的座谈会，并派人到一些省、市、县做了重点调查”[6]58。

1963年9月20日，刘少奇、周恩来共同签发了《关于加强人民来信来访工作的通知》，该文件由中共中央、国务院联名下达，是建国以来针对信访问题的规格最高的文件。通知要求“中央及高级党政机关要有一位领导主管信访工作；信访问题在中央以及省级部门一般采取归口处理的原则予以办理；省地两级党政机关对信访问题应力求多办，少往下转；中央及地方各级组织应对信访工作进行检查，总结经验，加强措施”[6]58。然而，事实上，信访系统解决社会矛盾、为民众切实解决问题的边际效率不断递减。但是，中央将许多信访案件没有获得及时解决的原因归结为官僚主义拖延推诿的弊病。在这样集中大力的整治之下，信访积压案件的问题得到了缓解，各地长期未决的信访积压案件大部分得到了有效处理。但是这种集中式专项整治的办法并不具有持久性，只能暂时缓解信访的系统拥堵问题，却无法从根本上解决重复上访、闹访和信访案件久拖不决的问题。

进京上访的人数持续增长给人民政权的形象带来负面的影响，而且威胁到首都北京的治安秩序和社会稳定。为此，国家出台了一系列政策办法管制上访者的行为，增加进京上访的成本，以减少对老百姓赴京的激励。中央最初是在北京德胜门外成立农民服务所，为上访者提供食宿，后来在卢沟桥附近建立了永定砂石厂，让有劳动能力的访民参加劳动自挣返乡路费，明显是一种带有保安处分性质的策略。与此同时，大量心怀怨愤的访民流动于北京各处的中央国家机关之间，成为政治稳定的巨大隐患，这促使中央采取措施使四散游荡的访民得到集中管制并且尽量远离最高国家机关所在地。1965年以后，对上访者采取人身强制措施的做法一直延续至今。文革期间政治和社会秩序一片混乱，许多国家机关陷于瘫痪无法正常办公，信访也不例外。但即便在这一特殊时期，访民由北京市公安机关进行收容管制的现象依旧存在。文革结束之后，信访制度逐渐恢复，国家采取措施对信访制度进行适应时代要求的重建与调整。除了加强机构和人员配置、疏通信访渠道和落实访民的民主权利之外，也加大了对上访行为的约束和规范上访人行为的力度，其主要内容就是劳教制度与信访制度的挂钩。

1980年8月，国务院颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》，要求来访人必须遵守国家法令、政策和信访的规章制度。对于已经作了接待处理而本人坚持不走的来访人员，以及经说服教育而无效的“缠访”人员，要送交民政部门进行收容遣送；而对于有伪造材料、冲击机关、强占接待室、拦截汽车、破坏公物、串连来访人员闹事和殴打工作人员等行为的违法分子，则由公安机关依法处理。1982年5月，国务院正式颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。1983年底，中央信访部门和政府部门又专门颁发了针对长期滞留北京的上访人员的文件，规定：“可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止。”[7]

由此可见，信访制度以鼓励民众发扬“大民主”的精神为起点，却以用暴力强制访民而规范信访为归宿，显示了革命伦理的民主观念内在固有的缺陷。无论是因对直接行使民主权利的强调而带来的对正常政治秩序的冲击和对科层制规范化的抵触，还是采取强制手段规制民众行使信访权利的无奈之举，都昭示了革命伦理这样一种革命年代的政治思想与建立规范稳定政治秩序的抵牾，也揭示了信访制度改革无法突破困局的意识形态原因。

二、群众路线与无限责任

群众路线在共产党的意识形态系统中具有非常重要的地位，甚至达到事关政党政权生死存亡的高度，被看作执政党具有无穷生命力的根本原因之一。而在共产党的许多重要论述中，信访工作一直被视为党和政府联系群众的重要渠道。1998年，罗干在为《中国信访写真》一书作序时指出：“相信群众，依靠群众，密切联系群众，是我们党战胜任何困难，取得胜利的根本保证，在革命战争年代是如此，在改革开放和社会主义现代化建设中依然是这样。作为我们党的群众工作的重要组成部分，作为我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道的信访工作，在我国建立社会主义市场经济体制的新时期也应当可以发挥更大的作用。”[8]

以价值取向视角观察，人民民主意味着国家政权的价值取向是全心全意为人民服务，因此必须重视人民的诉求和建议。国家政权的终极目标是为人民服务，因此政府为群众排忧解难是义不容辞的职责。按照共产党人的革命伦理，共产党是代表人民根本利益的政党，尤其代表着遭受剥削压迫的劳苦大众的利益，因此，扶危济困是共产党人德性修养的题中之义。如果政府工作人员按照官僚制的程序规则，以职责范围、手续规定等理由拒绝给民众提供直接帮助，在革命伦理中就属于官僚主义的表现。毛泽东针对建国初期群众来信来访的问题而作的“五○批示”，即“我们同意报告中所提意见，请你们对群众来信认真负责，加以处理，满足群众的要求。对此问题采取忽视态度的机关和个人，应改正此种不准确态度，望加检讨，并盼电覆”[9]，就十分清楚地显示出这样一种理论逻辑。

秉持这种革命伦理，党和国家的领导人一直都有倾听群众声音、关心群众生活、为群众排忧解难的工作传统，这种工作方法后来也成为了信访制度创立的源头之一。早在延安时期，毛泽东就经常以直接批示的方式为来信的群众解决生活上遇到的困难问题。根据张谦喜等人对延安老干部的访谈，在延安时期，艾思奇、文运昌、范长江、金城、毛宇居、柳夷、杨令德、何干之等人给毛泽东写信，毛泽东予以了回复。[10]1938年，延安、延川、宜川等地残废医院的伤病员想到延安集体上访反映医疗条件和服务质量差等问题并要求回南方老家，何长工劝阻这些伤病员不要去延安。毛泽东知道后，要何长工转告欢迎伤病员去延安，并且愿意把自己的窑洞腾出来给伤病员住。他还亲自召开专门会议研究此事，并邀请伤病员代表到延安直接反映情况。后来，毛泽东、周恩来等领导酌情处理了此事。[5]21-22

建国之后，由于共产党人强大的舆论宣传及以“三大纪律，八项注意”为基本内容的严明军纪，以及前头国民党政权之腐败无能的反衬，充分显示了中国共产党领导的新政权的英明。因此，中国共产党的威望在建国初期达到了顶峰。人民感到精神的振奋和鼓舞，压抑多年的政治参与热情被极大地激发，纷纷写信向新政权提出各种意见、建议和诉求。“他们纷纷写信和来访，向党和各级政府倾诉积压内心多年的愿望，提出各种各样的要求，对阶级敌人和不法分子进行大胆的揭发和控告，对某些机关工作人员的失职行为提出批评，对国家建设事业提出宝贵的意见和建议，等等”[11]。

在革命根据地时代，共产党人所处的是一种鸡犬之声相闻的乡村空间和熟人社会，在这种环境中，老百姓与共产党人近在咫尺。在革命伦理的指导下，党的领导人与普通群众打成一片，形成了鱼水情深的关系。但是建国之后，党的领导人与普通民众之间在革命年代所形成的具体的、水乳交融的联系逐渐被民族国家的一种抽象的远距离的联系所取代。国家的抽象和宏大使得党和国家领导人认为，为了避免执政党脱离群众的危险，政府与民众之间应该保持直接接触，这一点尤为重要。通过信访这样一种下情上达机制，革命战争时期所形成的革命共同体情谊能够因经常联系而不至于淡化。同时，因国家的抽象和无形而造成的人民对党的疏远感又能被执政党领袖的生动形象和亲民印象所代替和弥补。1951年，周恩来对参加国庆观礼的老根据地代表讲：“你们可以给政府写信，给我写信，给党中央写信，我们一定予以答复。这样做，也会使我们声息相通，更加了解。”[12]

在延安、西柏坡或井冈山根据地那种相对狭小的熟人社会环境里，党的领导人关心群众生活，扶危济困，有助于树立革命党的光辉形象，也符合根据地革命浪漫主义的政治文化需要。但中国共产党执政后，管理一个超大型国家，建立稳定的政治秩序，都要求共产党人摆脱革命浪漫主义精神而以理性法治的思维去管理一个国家。国家与社会之间应有适当的边界，这是政治学的常识，也是为世界各国兴衰成败的历史经验所证明了的事实。如果说建国初期由于社会一片混乱，刚进城的革命党接管一切确实很有必要，但在社会秩序基本稳定、正常经济秩序逐渐恢复之后，政府还直接处理群众之间的经济纠纷或者生活问题，就违背了有限政府的原则。事实上，政府插手经济和社会事务甚至私人事务的倾向在国家机关体系基本建立起来之后是不断加强的，这呈现出全能主义政治的危险倾向。

除了像“文革”那种特殊的政治运动时期，在几十年的信访史上，群众来信来访要求解决生活困难始终是信访的主题之一。军人寻求救济帮助、城市居民要求就业、农村困难户要救济，子女上学、老人就医、婚丧嫁娶，几乎无所不包。撇开国家与社会的边界这样抽象的理论不谈，仅就实践层面讲，政府事无巨细一切包管，会大量分散其用于正常社会治理的精力，导致行政资源分散化。这样带来的结果无非两个：一是在国家应该加强监管的领域，国家的基础权力十分微弱，即我们通常所说的“该管的没管好”；二是大量纷繁复杂的百姓诉求导致政府不堪重负，信访系统的拥堵就是非常明显的例子。

革命伦理对全心全意为人民服务的号召，对党和政府要关心民众疾苦、干部要越过科层制的阻隔而与民众直接互动的要求，内在精神颇类似于“父母官”的精神意识。“父母官”实际上是建立在“爱民如子”基础上的，也就是说，这种“为老百姓做主”的政治心理的另一面是普通民众独立政治人格的缺失，或者说对公民独立政治人格的不尊重。“为民做主”“有困难找党和政府”的革命话语和政治氛围培养的绝不是具有现代权利意识的公民，而更容易滋生民众对政府的依赖性政治心理。这种“子民”对“父母官”的仰赖式政治心理，在建国后的文献记载中可谓随处可见，如1951年宁波地委的一份总结中所提到的：“鄞县邱隘区下应乡汪仲元来信要求纠正阶级成分，处理后，我们去信征求他的意见，他来信说：‘承蒙你们这样关心，民感激万分，忆及反动派在时，只知自己捞钱，搜刮人民血汗，不管百姓死活，在共产党人民政府领导之下，非但干部大公无私，且爱民如子，每个人受到政府的关怀，民决心全力以赴搞好生产，完成今年的丰收任务，来报答毛主席和你们的革命精神。’”[6]56

事实上，对各个时期信访种类的分析也充分说明了这一点。新中国信访的第一阶段是大众动员型信访，从1951年当时的政务院出台《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》开始，到1978年第二次全国信访工作会议的召开。人民信访工作经历了发展、活跃、受挫的过程，这一过程中的信访工作受到政治运动、经济社会发展水平的限制。每当政治运动出现或结束，各类来访来信就会大量增加，主要内容是反映和揭发他人的问题。在运动后期，以及运动结束后的一段时间里，反映运动中存在的问题或要求平反、落实政策的信访诉求开始增多。第二阶段是拨乱反正型信访，起始于1978年第二次全国信访工作会议的召开，到1982年第三次全国信访工作会议的召开结束。由于林彪、“四人帮”的长期干扰和破坏，全国积案如山，亟待解决的问题特别多。来信来访的主要内容涉及解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置。这一时期是信访工作的修复阶段，信访人数暴增，要解决的问题堆积如山，这是以前从未有过的。这一时期的信访工作维护了上访群众的正当利益，巩固、发展了安定团结的政治形势。第三阶段是安定团结型信访，始于1982年全国第三次信访工作会议召开。从1982年国家宣布拨乱反正任务基本完成后，信访制度的主要功能转变为化解纠纷、实现人道救济。这一时期也是信访工作改革的尝试阶段，1995年《信访条例》的颁布标志着国家信访工作法制化的开始。这一阶段信访工作的重点是做好群众工作，为群众排忧解难，为社会化解矛盾，促进社会和谐发展。[13]第四阶段是维权抗争型信访。有研究者将税费改革后的上访类型划分为“维权型”“治理型”“谋利型”三种。[14]当前访民的上访诉求逐步由维权向谋利转化。谋利型上访是近几年才出现的一种新的上访类型，但很快就成为基层信访的主要类型。谋利型上访是访民机会主义行为方式的极端表现，也是信访制度异化的典型现象。与维权型和治理型上访不同，谋利型上访者不是因为自身的合法权益受到侵害或基层政府没有尽职尽责提供公共服务才突破基层政权的阻挠向上反映问题，而是意在以上访为筹码迫使基层政府满足其利益诉求。[1]88

总之，革命伦理所内含的革命理想主义和“父母官”的政治心理容易滋生民众的政治依赖心理，在短期内有利于增强普通民众对政权的政治信任，但从国家治理的长远角度看，这种政治理念会带来政府与社会边界日益模糊的弊病，并会由于无法长期满足民众的诉求而侵蚀政权的政治信任根基。

三、说服教育与权利救济

人民内部矛盾理论是毛泽东等领导人所提出的关于处理国内问题的重要理论和政治原则。人民内部矛盾是两种矛盾中的一种，它与敌我矛盾相对立，适用“团结——批评——团结”的治理方式，而非专政、强制的解决方式。按照人民内部矛盾的理论，人民内部矛盾的治理方式必须是说服教育，以象征性权力来代替官僚制中强制命令-服从的方式和硬性规则。说服教育的矛盾处理方式内含着对意识形态软权力和道德的依赖，在某种程度上成为法律的强制性治理工具的替代方式。在党的理论体系中，信访制度的一大功能就是处理人民内部的矛盾。

在这种民主理念指导下建立的信访制度，同样存在着深刻的逻辑悖论。一方面，信访制度是为了保障普通百姓权益、方便人民行使民主权利而设置的；但是，另一方面，信访制度并没有为民众行使民主权利提供硬性的保障，信访案件的处理高度依赖于领导人的个人意志。信访制度建立后不久，案件久拖不决、各个机关之间推诿敷衍的弊端就开始暴露出来，“对信访案件扣压拖延以及对上访人的打击报复相当严重，言路堵塞”[6]58，“在三年困难时期，安徽、甘肃有群众给国务院写信反映当地缺粮死人的问题，竟被打成反革命分子关押起来”[4]11。而中央，也只能采取三令五申催办、派人下去调查等方式来应对当时信访案件积压的困局。

其实早在1951年，著名的“张顺有事件”就暴露出了信访制度本身无法解决摆脱官僚主义、为人民民主权利提供持续有效保障的问题。当时，在镇压和三反运动期间，山西省赶车工人张顺有为了检举反革命分子宋郁德，奔走于绥远、山西、察哈尔三省当中的27个机关，费时将近半年，行程一万五千多里，遭遇了重重阻隔，最后不得不到中共中央华北局进行控诉，揭发了许多机关严重的官僚主义作风。为此事件，华北局纪律检查委员会专门在京召开会议，包括山西省政府秘书长这样高级别的官员在内的一批政府官员被追究责任并给予处分。1952年，中央人民政府政务院人民监察委员会还专门为此印发了《关于接受张顺有事件的教训，检查接见人民和处理人民控告的通知》。在此次事件中，访民张顺有行使民主权利被相关部门漠视，而其本人却束手无策，最终是靠惊动中共华北局这样高层级的领导机关才使其问题得到解决。而且即便是对产生如此巨大影响、引起中共高层极大关注的事件，中央采取的依旧是接受教训、加强信访工作人员思想教育这样的应对方式。没有相应的制度保障，没有硬性的权利行使机制，无数的“张顺有”会继续涌现也就不足为奇了。

“张顺有事件”暴露了信访体制的悖论，也是人民民主理念内在缺陷的典型反映。作为克服官僚主义弊端的超常规手段而创设的信访制度，本身也难以摆脱官僚主义的阴影。同时，为了保障民众行使民主权利而设置的信访制度，逐渐异化为侵犯公民权利的温床。[6]59“如果说在建国初期，考虑到信访工作有助于加强民众对新政权的合法化认同，国家对信访采取了积极保护甚至鼓励的话，则在50年代中期以后，国家开始对信访制度进行有目的的规制、约束和驯服。”[6]59

事实上，建国后，我们的政治意识形态无法容纳颇具资本主义政治意味的社会利益矛盾及利益表达的政治概念，于是便创立了区分两类不同性质矛盾的学说。人民内部矛盾理论对中国的政治和法律制度具有深远的影响。[15]正如李宏勃所言：“作为一种政治动员和矛盾解决方式的信访制度，也受到人民内部矛盾理论的深刻影响，并被整合到这一宏观目标实现的系统中来。”[6]119这种政治话语掩盖下的社会利益表达和处理的理论，对信访制度的程序设置、制度定位等都产生了重大的影响。而且，从现实的操作层面来看，信访制度更多地成为了民众解决具体纠纷的一种渠道。这些纠纷往往关系到具体的利益。由于这些利益纠纷的复杂性甚至根本性的对立，靠说服教育往往不能使争议各方达成一致，信访所具有的手段和方法及其效力也就变得非常有限。这也是现代社会治理中强化司法的意义所在。然而，由于信访制度的存在，司法权威受到极大的消极影响，甚至可以说司法权威被不断地消解。

四、结语

综上所述，信访制度从其产生开始，就深深地受到革命伦理的影响，它因革命而产生，又服务于革命动员，也对新政权建设发挥过一定的作用。但随着国家政权的稳定，特别是随着现代国家体制的建设，信访这种基于革命时期和革命动员而产生的社会治理方式已经不能适应复杂的社会关系和社会冲突，需要进行系统的改革。要进行这场改革，必须对信访制度的理论基础进行彻底的反思。

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〔责任编辑：余明全〕

Revolutionary Ethics and Complaint Reporting System:the Dilemma of Their Modern Conversion

Yu Jianrong

(SocialIssuesResearchCenter,RuralDevelopmentInstitute,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732,China)

Petition originated from revolutionary times, served revolutionary demands, and its institution grounded on the revolutionary ethics which corresponded with revolutionary mobilization and mobilizing governance. This kind of revolutionary ethics which took the people's democracy theory, the mass line and the people's internal contradiction theory as the concrete content had the significance to the establishment and the consolidation of the new regime under the special historical conditions in war periods. However, with the stability of political regime, especially with the revolutionary regime’s transferring to the modernized national government, the revolution ethics was less compatibility and its theoretical logic also restricted the petition institutional transformation to modern governance mode.

revolutionary ethics; people democracy; internal contradiction; mass line; governing the country by law

2016-09-14

于建嵘(1962-)，男，湖南衡阳人，主任，教授，博士研究生导师，博士，从事政治社会学研究。

D632.8

A

1000-8284(2016)11-0042-07