长三角大气污染如何联防联治

傅学良

近年来，重污染天气在长三角区域内大范围同时出现，长三角地区为了应对这一问题实施了大气污染防治的联防联治机制，发挥了重要作用。但还存在一些问题，最典型的是在体制上并没有构建出适应长三角区域大气污染治理特点的管理模式、架构、平台以及效果评估机制。

一、深化长三角大气污染联防联治的管理模式改革

协商会议制度下的轮值省模式就是让受大气污染影响最厉害的主体，在特定时间段内成为长三角大气污染联防联治权力运行的主导者，污染议题的提出者，并且能够引导议题方案的解决。

长三角大气污染防治联防联治的管理模式涉及“三省一市”在大气污染治理权限方面的协同发挥，核心为长三角大气污染治理权限的运行过程，应该主要解决“跨区域大气污染问题”的启动机制和解决方案运行机制。对此，在国外存在两种模式选择，一种是自上而下，通过纵向管理，强制性地针对不同区域主体规定义务，要求各区域大气污染治理主体服从统一的行政指令，并且对区域大气进行达标管理；另一种是平行模式，即各行政主体之间进行平等协商，通过联席会议的协商方法达成治污协议，不同主体对该协议予以承诺并且自愿遵守。前一种治理模式，不可避免地又陷入“政府理性”的误区，甚至可能造成行政命令干扰客观规律的负面作用；后一种治理模式，无疑可以体现主体的自愿性和主动性，积极地实现和达成协议规定的目标。但是要在长三角区域实现大气污染治理的自发秩序，存在长三角大气污染的共性问题，以及“三省一市”的个性问题应该如何提出，又该如何解决？其一，从“理性经济人”的假设出发，各方可以选择由自己首先主动承担较多的大气污染治理义务，但是这样就会带来自身利益的受损，其他主体也不一定会跟进治理。只有每个人都参与提供公共物品，那么所有人才会从中受益；其二，各方也可以选择明确指出不同省市在大气污染治理上的不足之处，并且依据区域的设定目标要求相关省市完成相应的治理工作，这样极可能造成对方利益受损，并且很可能会导致以平等合作为主旨的协商会议破裂。因此，选择恰当的管理模式就成为长三角大气污染联防联治顺利实施的首要突破口。在此，笔者认为，协商会议制度下的轮值省模式能够有效地打破这种利益选择困局，更有利于长三角区域大气污染问题的提出和解决。众所周知，长三角的大气环流具有周期性的客观规律，在一个固定的周期内部分省市会成为污染主要受害者，在同样年度的另外一个周期内又成为施害者，周而复始，循环往复。协商会议制度下的轮值省模式就是让受大气污染影响最厉害的主体，在特定时间段内成为长三角大气污染联防联治权力运行的主导者，污染议题的提出者，并且能够引导议题方案的解决。

二、要解决长三角大气污染防治联防联治的管理架构设计问题

根据长三角大气污染联防联治的实践要求，管理架构可以设立的核心部门为动议组、技术组、资金组。

管理架构的设计决定了在长三角大气污染防治联控中主体、资金、技术等要素作用的合理发挥。根据长三角大气污染联防联治的实践要求，管理架构可以设立的核心部门为动议组、技术组、资金组。动议组主要负责相关长三角大气污染议题的提出和讨论，明确长三角的大气环境容量，对不同省市的污染物排放量进行合理分配，明确跨区域污染的解决方案，对不同省市的重要大气污染个性问题进行研讨并提出解决途径；技术组主要负责在大气污染联防联治过程中，对跨区域大气污染原因、过程以及结果进行客观释明，有利于从客观的角度界定“三省一市”相关的大气污染贡献度。技术组还要就大气污染的减排和治理进行技术研究以及技术选择，提出长三角大气污染治理的技术援助方案，互通有无，共同攻关；资金组主要考虑从经济利益的角度将“三省一市”结合在一起，发挥利益的激励效应促进“三省一市”遵守联防联治协议。资金组的核心作用是成立长三角大气污染治理公共基金。在公共基金的组成过程中，资金组要按照公平公正的原则和大气污染贡献比例标准确定“三省一市”承担的相应比例，同时负责长三角大气污染治理公共基金的收集，以及资金的合理运行，并且在动议组和技术组的协助下，确定在长三角大气污染治理中哪些事务属于应该遵从公共治理原则的公共事务，哪些业务属于应该按照“损害大气环境者付费”的原则由各省市单独负责的业务，然后选择合理的技术解决方案进行治理。

三、要解决长三角大气污染防治联防联治的信息管理平台构建问题

“三省一市”需要将涉及大气污染的全部固定污染源，以位置为基准公开在这个信息平台；涉及大气污染的全部移动污染源，以区域为基准公开在这个信息平台；并且每一污染源要将其每日产生的污染物在相应的位置和区域范围进行公开。

由于长三角的大气环境属于典型的生态公共产品，所以公众有权利实时动态地了解长三角大气污染的基本情况，了解长三角大气污染过程、结果以及治理内容。为达到这一目的，就需要结合“互联网+”，设立一个面向社会公众公开的长三角大气污染联防联控信息管理平台。“三省一市”需要将涉及大气污染的全部固定污染源，以位置为基准公开在这个信息平台；涉及大气污染的全部移动污染源，以区域为基准公开在这个信息平台；并且每一污染源要将其每日产生的污染物在相应的位置和区域范围进行公开。作为环境保护机关按照属地主义有义务将本地的污染源在信息管理平台上进行公开的同时，也有义务按照大气环境质量标准实时地公开当地的大气环境质量。为了强化公众对大气污染的监督作用，长三角大气污染防治联防联治的信息管理平台应该同时具有开放性和实时性、互动性，也就是公众有权利了解大气质量、大气污染源，同时公众也可以将隐瞒未报的大气污染源，通过申请的方式标注在这一信息平台上，在查证属实的基础上，企业或者环境保护管理机关有义务在信息平台上公开此大气污染源，确保在公众的监督之下，做到长三角大气污染源全披露。

四、要解决长三角大气污染防治联防联治的管理效果评估问题

需要在管理体制中引进权威的独立第三方，对“三省一市”联防联控具体措施的执行进行评估，以进一步评价措施的有效性和执行性。

“三省一市”联席会议通过联动方式共同治理大气污染，这是一个松散的联合体治理，具有浓厚的自治和市场色彩，因为珠三角和京津冀更具有强烈的行政色彩。珠三角基本属于广东省的“一省”之治，治理措施的推行会随着治理效果的差异化由广东省政府进行相应的调整；京津冀则在某种程度上属于国务院领导下的“国家”之治，各种产业布局和污染源的分布可以按照大气生态环境的规律进行调整。与之相比，长三角大气污染防治的联防联控措施制定以后可能存在自主遵守不足，或者各方虽然遵守了联防联控举措，但是治理效果仍然不佳，则有了相应地如何继续跟进的措施，如何继续对各方进行督促的困难。这都涉及对“三省一市”大气污染治理行为的评价问题。站在本区域受害的立场去指责其他区域，很容易引发矛盾；如果没有站在本区域的立场，则会有“事不关己，高高挂起”的想法，不可避免会产生“公地的悲剧”。因此就需要在管理体制中引进权威的独立第三方，对“三省一市”联防联控具体措施的执行进行评估，以进一步评价措施的有效性和执行性。独立第三方所做出的结论要具有客观性和中立性，让“三省一市”心服口服。由第三方对长三角大气污染联防联治的效果进行评估，同时对不同省市的承诺和措施进行评估，评估的目的并非追责，而是要探寻未能达到目的的原因，分清是属于经济、技术等客观方面的原因，还是怠于行使、不愿作为等主观方面的原因。如果是属于主观因素则需要通过督促或者进一步协商，甚至于诉诸公益诉讼的方式促进其完成；如果属于客观要素的影响，则可能需要降低事前协商目标，进一步调整联防联控举措或者进行遵约援助的方式协助相关省市达到协同联动的目的。

长三角区域大气污染联防联控运行机制是治理与善治思想在区域公共管理层面的引入和运用。区域治理应该是通过建立合作的联合治理模式，设置科学的管理平台，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下，进行的一种区域宏观解决方案构建和微观问题集中应对的集体协商过程，有效地总结长三角大气污染治理经验，及时调整联防联治方向和目标。