我国学前教育政策的空间演进与限度①

曹雁飞，柳海民

（东北师范大学，吉林长春130024）

我国学前教育政策的空间演进与限度①

曹雁飞，柳海民

（东北师范大学，吉林长春130024）

近年来，“空间”这一曾局限于地理学的概念，成为越来越多社会科学学术研究的“重地”。国内的社会学、历史学、文学乃至教育学领域都对于“空间”的研究产生了浓厚的兴趣。从空间维度反观我国的学前教育政策及其演进历程，其意义旨在为政策科学化提供一缕新的微光，为建构和完善我国学前教育政策体系探求新的方向，为政策实践指明新的可行之径。

学前教育；政策空间；空间性

一、教育政策空间

对于空间的理解，从亚里士多德到培根、黑格尔，再到苏贾、列斐伏尔、哈维等人，随着研究的不断深入，建构了社会空间理论的基本共识，也是本文进行政策空间分析的理论基础。首先，空间是建构性的（constitutive），是社会形态的建构过程。爱德华·苏贾指出：“空间性既是社会行为和社会关系的手段，更是社会行为和社会关系的结果；既是社会行为和社会关系的预先假定，又是社会行为和社会关系的具体化。”［1］其次，空间是关系性的（relational），也就是要把空间理解为一个事物在空间位置中，不论是物质的，抑或符号性的，都是依赖于和其他事物之间的关系而存在于空间中的［2］。与此同时，空间具有妥协（eclectic）和延展的天然倾向［3］。通常而言，空间是一个组织或代表这个组织的某一个个体与其他个体和组织进行利益博弈的结果，是其主张所影响和控制的范围［4］，空间中各种权力和资源是个体和组织的作用对象，同时也是行为的目的，由此，为了极大的获得资源，扩大影响，就自然而然形成了对空间扩展的需求。社会空间，有别于静止、具象的物理空间，而是有目的性的动态过程。

就政策而言，托马斯·戴伊、詹姆斯·安德森等研究者，从政策科学的视角把公共政策解释为“关于政府所为和所不为的所有内容”。也就是说，公共政策是政府的一种行为选择，政府选择作为，或是不作为，什么作为，什么不作为，何时作为，何时不作为，怎么作为，选择作为和实际作为等行为。贯穿其中的“自由裁量度”、“选择的范围”、“影响力的强弱”三个要素构成了一项公共政策区别于其他政策的政策空间。可见，空间既是政策的存在基础，同时，也是一项政策区别于其他政策的特征，即政策空间的规定性。政策的制定、颁布、执行及评估都存在于一定的空间之中，并针对空间进行管理。如我国的学前教育政策在中国境内是具有政策效力的，而对其他国家则不然；国家法律、部门规章、地方条例都有相应的适用空间，并非一法普适。政策不仅仅依赖于空间而存在，并对空间进行有目的的管理，如2001年起开展的中小学校布局调整，是对校舍空间的管理；关于择校的政策，是对教学空间的限定和管理。

教育政策空间的形成，既是政策主体有目的的设计，同时也是由于政策主体的有限理性而导致的尚不完满的客观结果。一定的政策空间为教育政策功能的实现提供可能性。教育政策空间预留的“弹性”能够避免政策执行过程中的“一刀切”，便于在不同的政策实施环境下做出及时的适应性调整。但政策主体的有意设计并非都是出于理性的合理架构。赫伯特·西蒙对人的理性的全面性提出了质疑，“人在做出价值选择时，往往不能找到完整、充分的信息，不仅仅是客观条件的限制，更是由于人拥有有限的理性（Bounded Rationality），不能穷尽所有的可能性和复杂性”［5］。因此，政策空间的存在也是由于人的理性的有限性，针对问题的复杂性不能做出完整的预测，从而在未觉察的阈限内为新情况、新问题的出现和方案的改进预留了余地。

二、我国学前教育政策的空间样态

随着我国学前教育政策体系的建构和不断完善，我国学前教育政策在理性认识和政策实践方面都趋向于政策的科学化，其重要表征即学前教育政策历经60多年的探索所呈现的空间转向。

（一）学前教育政策群：政策空间的形成

建国以来，中国的基础教育经历了建设、破坏、恢复、发展的历程，至今为止建成了世界上最庞大的基础教育体系。这一段基础教育的发展历程也见证了学前教育政策群的产生，从而确立了学前教育政策在整个教育政策体系中的空间位置。我国学前教育政策的发展可以划分为初创时期（建国至“文革前”）［6］、停滞时期（“文革时期”）、建设时期（改革开放至21世纪初）和政策完善时期（2010年以来）。

学前教育政策的初创，即学前教育政策空间的萌生。在建国初期，更多的是观念和思想上的重视，而关于促进学前教育发展的方针、政策缺乏实际的行之有效的策略，19世纪50年代，我国在前苏联学前教育专家的指导下，颁布了《幼儿园暂行规程》、《幼儿园暂行教学纲要》、《教育部、卫生部、内务部关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，《师范学校暂行规程（草案）》（简称《师范规程》）。依照前苏联的幼儿教育模式，建国初期的学前教育政策初步规定了幼儿教育的培养目标、方式、原则等内容，与改造旧的幼儿教育形式与建设新民主主义幼儿教育的要求相适应［7］，打破了我国学前教育政策“空场”的局面，为学前教育发展的起步和发展奠定了基础。1966-1976年十年间，我国学前教育在部分地区取得了一定的进展，总体呈现停滞的状态。

随着改革开放的起步，对学前教育认识的加深，学前教育成为重要的政策关注点，学前教育政策群不断的趋于系统化。1979年11月8日颁布《城市幼儿园工作条例（试行草案）》（简称《城市条例》）。1983年9月21日，教育部颁发了《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，结合我国农村人口占80%以上的国情，推进农村幼儿教育的发展。学前教育政策开始着眼于具体的教育现实，结合中国的国情和教育发展问题，探索适合中国学前教育发展的政策之路。

近年来，国家大力发展学前教育事业，形成规模化的学前教育政策群，为学前教育发展创设有利的空间。在学前教育的总体目标设计方面，2010年中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，对未来10年的教育发展进行了整体部署，明确学前教育的发展目标“到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”。2010年11月国务院在《关于当前发展学前教育的若干意见》推进实施“三年行动计划”；2011年国务院颁布《中国儿童发展纲要（2011-2020）》；在2001年制定的《纲要》基础上，根据社会发展状况和未来形势的变化提出了新的发展目标。在学前教育管理方面，2011年国家发展改革委、教育部、财政部联合颁布《幼儿园收费管理暂行办法》，明确学前教育的学校收费标准。在学前教育的内容和措施方面，2012年9月，教育部颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》为家长和教师对幼儿进行适当的教育提供了原则性指导。

（二）学前教育政策影响：政策的空间拓展

政策空间是学前教育政策区别于其他政策的专门领域，教育政策从试行到正式颁布，能否取得一定的社会影响和来自实践的积极反馈是评价一项政策成功的标准，行之有效的政策其空间影响不断扩展，而一项失误的政策其空间随其“生命长度”的终止而终结。

学前教育政策空间的拓展，一方面，是基于学前教育在“量”的指标上的发展。我国学前教育的发展随着政策关注的上升而不断的取得新的成绩。1949年，我国学前教育学校数仅为1799所［8］，关于在校学生数和专任教师数的数据缺失。1979年，改革开放后，国家重视教育发展，学前教育的政策关注使学前教育发展重新回到正轨。1989年改革开放第10年，我国学前教育学校数为17.26万所，在校学生数1847.7万人，学前教育专任教师数71万，师生比1∶26。［9］2010年开始在全国范围内推行“学前教育三年行动计划”，以县为单位编制推行，地方各级政府积极响应，建立了由政府分管、领导牵头的学前教育联席会议制度或三年行动计划领导小组，配套监督检查和问责机制。到2013年，是三年行动计划的收官之年，全国共有幼儿园19.86万所，比2010年增长了32%；在园幼儿达到3895万人，比2010年增长了31%；全国学前三年毛入园率达到67.5%，比2010年增加了10.9%［10］。由此可见，近年来学前教育政策对扩大学前教育入学机会方面取得了一定的进展。

学前教育政策空间的拓展，同时也是基于学生、家长、教师等各个社会群体对政策的参与度和及时反馈。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（2010）、《幼儿园教师专业标准（试行）》（2011）、《3-6岁儿童学习与发展指南》（2012）、《幼儿园工作规程（修订稿）》（2013）等政策的制定都采取了网络的形式向全社会广泛征集意见，公众的参与是政策空间拓展的有利助推，由此，将公众纳入到政策的制定者，以及后期政策实施的监督者，无论支持或者反对，都在很大程度上为政策做了舆论宣传，从而扩大了政策的社会影响。

（三）学前教育政策话语空场：政策的空间有限性

学前教育政策空间的一个重要表征是具有有限性，即某项教育政策，或某类教育政策体系，只针对于解决某一、或某类特定问题而制定、颁布，而对于其他现存问题和未来可能出现问题，由于忽视和不可预知，而导致问题未能得到解决，乃至新问题的出现。

学前教育政策群的空间影响日益显现，但由于政策空间的有限性，学前教育在面对一些具体问题时不免“失语”。学前教育是“preprimary”的教育，顾名思义，是早于小学教育的教育过程之一，课程内容、结构、组织形式、评价方式等理应和中小学有所区别。基于学前教育具有提供儿童入学准备的功能，在幼儿园教学和管理中往往出现过度重视知识传授的基础课程，而轻视了游戏课程、特色课程等对儿童身心发展有积极作用的教学内容，幼儿教育呈现小学化倾向。美国研究者用40年的实践开展一项关于成本——效益追踪研究，发现早期教育是回报率最高的教育投入，这绝不是通过学前教育获得的知识量来计算的，而是以优质的学前教育为前提的，是为学前儿童提供发展的基础和可能性。《3-6岁儿童学习与发展指南》，对于学前教育的盲目小学化问题提出了指导性建议，幼儿园教师、家长在幼儿教育过程中遵循儿童发展的阶段性特征，避免急功近利，注重儿童在健康、语言、社会、科学、艺术等各方面的综合发展。

改革开放以来，全国学前教育在“量”的指标上不断取得新突破，学前教育机会不断扩大，而农村学前教育却发展缓慢，农村学前教育办学条件艰苦，教学设施陈旧，甚至存在较大的安全隐患；公办和民办幼儿园办学水平参差不齐，民办幼儿园的发展更是两极化严重。这与我国的学前教育财政体制直接相关，现行的关于促进学前教育发展的政策为幼儿园的发展明确了方向，但由于国家的学前教育财政拨款体制并没有大的改变，公办学校、享有政府资助的学校能够利用政府拨款有的放矢，提高办学水平；而薄弱校，由于经费短缺和原本资源的不足，面对政策的导向，只能“坐看风云”。据统计，2008年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%，农村仅为35.6%，经济欠发达地区和农村地区学前教育普及率远远低于经济发达地区和城镇地区［11］。

三、我国学前教育政策的空间限度

学前教育，即是促进幼儿身心发展，为人的成长奠基的教育。学前教育政策的空间转向，为学前教育发展带来更多的自主性和可能性。但不能漠视空间的根本属性，是由客观环境和人的有限理性综合作用的结果，那么势必应该利用空间的存在价值为幼儿发展、教育事业的向前推进这一目标服务：把握学前教育政策空间的限度，发挥空间优势。

首先，坚持“人本”的学前教育政策空间价值取向。教育政策空间产生后具有重新整合资源，从广度和深度上不断拓展政策影响空间的趋向。就政策的本质而言，“公共政策是对全社会的价值作权威的分配”［12］。西方学者认为，政策空间具有拓展的属性，这种拓展必须遵循一个伦理底线——帕累托最优，即若不能使人人从中受益，但至少不能使有的人因此而处境更糟［13］。帕累托最优原则为政策的价值失衡，或教育不公平提供了看似合理的解释，事实上，有人受益势必会造成他人的相较而言处境更遭。我国学前教育政策应该秉承什么样的价值取向？我国的学前教育政策是指向于人的，以儿童性和社会性的养成为价值目标；是普惠性的教育，不分民族，不分地域，理应为所有学龄前儿童提供适合的保育和教育。学前期是儿童社会化的开端，也是关键时期，在学前家庭、学校教育以及自然、人文环境的影响下，形成儿童最基本的情感、态度，养成儿童的行为、性格和人格。［14］与此同时，在保证幼儿得到最适合的学前教育的基础上，保障教师、园所教职工享受到优质的工作环境、满意的薪资报酬、和谐的园所文化亦是促进幼儿园发展、促进学前教育质量提高的关键。

其次，坚持基于证据的学前教育政策空间基础。政策制定者（policy maker）和实践者（practitioner）之间的交互作用是学前教育政策空间存在的基础。政策制定者规定了政策在整个政策体系的空间位置，以及政策适用性等空间阈限；政策实践者把政策的理性设计付诸实践，推动政策空间拓展的实现。而挖掘政策制定者的关注点与实践者之间存在的差异是获得政策制定所需“证据”的有效途径。在政策制定过程中，由于政策制定者的身份角色和职业惯性，往往习惯于以一种概览的视角凝练教育问题［15］，缺少对实践中具体现实的准确把握，这种信息上的不完整需要充分的研究和专业解释来弥补。而当前基于证据的学前教育政策制定所遭遇的问题在于：一方面是研究者能否开展支撑学前教育政策体系完善，稳固学前教育政策空间的研究。英国伦敦大学教授大卫·高夫教授指出，对学前教育决策者和实践者而言，研究者实质上感兴趣的是形成政策，这对研究者提出了研究系统性、科学性的要求，研究者应在研究中尽可能防止研究立场、自身利益等原因造成的研究结论失真［16］。另一方面，学前教育政策制定者如何在大量的研究成果中，“大浪淘金”发现最有价值的证据，从而制定符合学前教育实际并为推进学前教育发展具有实际指导意义的政策。

第三，坚持学前教育政策的空间本土性。教育政策具有空间拓展的本性，国际空间的拓展成为国际竞争中掌握先机的关键所在。学者Yilmaz Akyüz聚焦于国际视野，他认为国际多元化所带来的是政策和实践中的空间，但其背后更隐含着不同的政治意识形态，不同的政治群体对空间的控制和占用的欲望，空间对他们而言意味着有更多地政治工具来实现目标和权益。所以，政策空间背后隐藏着权力和利益的博弈。政策空间之所以具有这种“拓展”的属性，一方面是政策空间意味着丰富的政治资源，一旦政策空间占据一定领域或者得以拓展，就伴随着资源和利益。另一方面，溢出效应是对政策联盟的重新整合，能够打破旧的政策联盟，重建并巩固新的联盟结构。

我国作为中央集权制的国家，同其他西方国家在政权组织形式上存在较大的不同，在教育政策领域中也非常明显。如美国的联邦制形式为本国的学前教育政策天然的构建了独立空间：就国家而言，通过国会投票决议的文件得以政策的形式出台；就各州而言，各州具有根据本州实际情况做出选择是否适用于本州的教育发展情况。可见，在宏观政策层面，美国的学前教育政策具有非常大的政策空间，这种空间的存在不以“权力”为基础，而是以“利益”为前提的。国家为了广为推行由国会批准的政策，以“经费”（funds）的方式与各州开展“交易”，因此，美国学前教育政策在享有权力上的高度自治的同时，其隐含的事实是市场的介入和经济利益的导向［17］。与美国不同的是，我国的政权组织形式赋予教育政策一旦得以制定，便具有强制性，地方具有贯彻落实政策的责任和义务。从权力的角度而言，似乎缺乏足够的自主空间。为此，我国的国家层面的教育政策多为“总则”、“纲要”、“指南”等话语表述，提供总体的方向把握，各省、市、自治区、直辖市需要根据国家政策的精神，制定可操作的实施细则。

中国和美国在国家政权组织形式、国情等方面存在着较大的差异，美国的学前教育政策对我国的学前教育政策制定和实施具有重要的借鉴价值，但借鉴不等同于照搬，在套用其他国家学前教育政策模式之前，应该用批判的眼光来审视背后所隐含的空间拓展问题，以保证学前教育政策的本土适用性。

试图用某个政策来解决学前教育的所有问题是乌托邦的。学前教育的问题必须立足于实际，认识政策空间的存在，正视政策应有的所为和可为，适时而为，适度而为，有守有为。

［1］［美］爱德华.W.苏贾.后现代地理学［M］.北京：商务印书馆，2004：197.

［2］Joeph J.Ferrare，Michael W.Apple.Spatializing critical education：progress and cautions［J］.Critical Studies in Education，2010，5（2）：209-221.

［3］Kalervo N.Gulsona，Colin Symes.Knowing one' splace：space，theory，education［J］.Critical Studies in Education，2007，48（1）：97-110.

［4］［法］亨利·列斐伏尔.空间与政治（第二版）［M］.上海：上海人民出版社，2015：24-25.

［5］Hebert A.Simon.Models of Bounded Rationality-Vol.3［M］.Cambridge：The MITPress，1997：292.

［6］邢利娅.建国后我国学前教育政策价值取向的演变［J］.学前教育研究，2008，（3）：13-15.

［7］刘彦华.中国学前教育史［M］.北京：中国建筑工业出版社，2010，（3）：131.

［8］1949年全国教育事业统计公报［EB/OL］. http：//www.moe.edu.cn/.1949.

［9］1989年全国教育事业统计公报［EB/OL］. http：//www.moe.edu.cn/.1989.

［10］我国学前三年毛入园率提前实现“十二五”目标［EB/OL］.，http：//www.jyb.cn/china/gnxw/201402/ t20140227_571734.html.

［11］刘占兰.农村学前教育是未来十年发展的重点——《规划纲要》确定普及学前教育的重点与难点［J］.学前教育研究，2010，（12）：3.

［12］D.Easton.The Political System［M］.New York：Kropf，1953：129.

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［14］庞丽娟，胡娟.论学前教育的价值［J］.学前教育研究，2003，（1）：7.

［15］Melissa Jonson-Reid.Disentangling system contact and services：A key pathway to evidence-based children's policy［J］.Children and Youth Services Review，2011，（33）：598.

［16］桑锦龙.为教育政策提供证据——当前英国教育政策研究的特点及启示［J］.教育科学研究，2012，（1）：14.

［17］Patricia Burch.Hidden Markets：The New Education Privatization［M］.New York：Routledge，2009：21.

（责任编辑：杨玉；责任校对：赵晓梅）

A Study on the Formation and Rules of Policy Space in Early Childhood Education in China

CAO Yanfei，LIU Haimin
（Northeast Normal University，Changchun Jilin 130024）

In recent years，“space”，a concept once mostly concerned in geographic discourse，becomes a new site of interests for social science research，especially in sociology，literature，history，as well as education.From the perspective of spatial theory，we focus on the ongoing patterns of early childhood educational policies and the forming process，attempting to provide a fresh light for scientific policies，a new direction for building and improving the current policy system，and a feasible route for policy implementation.

early childhood education；policy space；spatiality

G619.20

A

1674-5485（2016）08-0027-05

中央高校基本科研业务费专项资金资助课题“学前教育政策空间比较研究——兼论中美当前学前教育政策的空间样态”（14ZZ2101）。

曹雁飞（1988-），女，浙江嘉兴人，东北师范大学教育学部博士生，主要从事教育基本理论、学前教育理论、教师教育研究。

柳海民（1953-），男，吉林永吉人，东北师范大学教育学部教授，博士生导师，主要从事教育基本理论研究。