我国行政补偿的发展与制度分析

辛旭东，李维汉

(东北林业大学 文法学院， 黑龙江　哈尔滨　150040)



我国行政补偿的发展与制度分析

辛旭东，李维汉

(东北林业大学 文法学院， 黑龙江哈尔滨150040)

[摘要]行政补偿制度是行政法中极为重要的部分。我国行政补偿制度经历了确立、发展、进一步发展三个阶段。目前，我国的行政补偿制度建设取得不少成绩，但也存在很多问题。完善我国行政补偿制度，一是完善行政补偿的法律体系，二是明确行政补偿的原则，三是明确行政补偿的标准，四是细化行政补偿的程序，五是强化行政补偿的救济。

[关键词]行政补偿；制度分析；人权

一、行政补偿的概念

对于行政补偿的概念，中外学者的论述不少，但规定不一，可谓见仁见智。日本法学家田中二郎在其《新版行政法》一书中指出，行政补偿是从全体公平负担的观点，对合法行政行为导致的财产损失予以调解的财产性补偿[1]。和田英夫在其《现代行政法》一书中写道，行政主体在特定的情形下，为公共目的而运用公权力给公民的合法权益带来财产上的特别牺牲，并从全社会成员公平负担的角度对特别牺牲国民进行财产性补偿，就是行政上的损失补偿[2]。德国学者哈特穆特·毛雷尔在《行政法学总论》一书中，从财产赔偿制度、牺牲请求权和其他请求权依据等三个方面对行政赔偿制度进行了论述，但却没有提出明确的概念[3](P662)。

笔者认为，行政补偿可以概括为：行政主体为实现公共利益的目的，在管理国家和社会公共事务的过程中，通过合法行使的职权行为或是其附随效果，严重损害公民、法人和其他组织合法权益的行为，以及公民、法人和其他组织为了维护公共利益而使自己的合法权益受到特别损失的情况下，应当依据公平原则，运用多种方式，对受到损失的行政相对人给予补偿的制度[4]。

二、我国行政补偿的发展及现状

1.确立阶段：1944-1978年

在我国司法制度中，有关行政补偿的条款最早出现于1994年颁布的《陕甘宁边区的地权条例》，该指出团体和人民所拥有的土地必须以政府征收或征用的形式才能交换。我国于1950年颁布的《城市郊区土地改革条例》规定，国家遵循公平合理原则对征收或征用土地时受损失的公民予以补偿。1958年，《国家建设征用土地办法》对补偿的范围和程序做了规定。1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》规定了生产资料、劳动力和征用民房的的条件，对迁移户给予妥善安置和一定的经济补偿。行政补偿确立不久，便迎来“三反五反”“文化大革命”，我国的行政补偿制度在这些运动中走向了倒退。

2.发展阶段：1978-1992年

党的十一届三中全会之后，国家的工作重心发生变化，行政补偿也进入快速发展的阶段。1982年，国务院发布的《国家建设征用土地条例》和《城镇建房征用管理条例》分别就国家建设征用土地和城镇建房用地中关于补偿额度、补偿条件、征用标准等问题做出详细而具体的规定。1982年的《海洋环境保护法》、1984年的《水污染防治法》、1986年的《矿产资源法》、1987年的《大气污染防治法》分别做出对水体污染、集体矿山迁移、大气污染等给个人和单位造成的损失给予补偿的规定。1986年，《土地管理法》对征用土地的审批权限、主管单位、征用程序，以及青苗补偿费、土地补偿费、被征用土地上的树木和房屋等附着物应当给予的补偿做出详细规定。1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，国家不提前收回依法取得土地使用权的土地使用者的土地，即便在要求收回的特定情况下，国家也要依据土地使用的年限和开发的程度给予使用者一定的补偿。1991年的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，对移民和征地补偿做出规定。虽然在此阶段行政补偿在立法上逐步加快，但补偿范围主要集中于资源、房屋和土地等领域，且法律条款多为原则性规定。

3.进一步发展阶段：1992年至今

1992年，我国进入社会主义市场经济全面发展新时期，我国行政补偿立法速度明显加快，法律的条款也更加明确化和规范化。与20世纪80年代相比，法律补偿的范围扩大，如1993年的《长江三峡工程建设移民条例》和《水生野生动物保护实施条例》、1994年的《城市房地产管理法》、1996年的《环境噪声污染防治法》等。进入新世纪以来，我国行政补偿制度的观念日益增强，2000年的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、2001年的《城市房屋拆迁管理条例》、2003年的《退耕还林条例》、2004年的《地质灾害防治条例》等都对行政补偿问题做出专章规定。2012年《行政强制法》中立即退还财务的情形有扣押、解除查封；应当退还不易保管的、鲜活物品变卖或拍卖的所有款项。如果变卖或拍卖的价格低于市场价格，应当补偿当事人的损失[5]。

截至目前，我国现行与行政补偿有关的法律37部，行政法规43部，部门规章50部，我国已逐步建立起一套较为完善的行政补偿法律体系。这对推进民主法治建设和行政机关执法都具有现实意义。

三、我国行政补偿制度存在的问题

1.立法体系化程度较低

当前，我国在渔业、林业、土地等领域都有行政补偿的相关立法，但这些法律和条款缺少有效的协调和衔接，立法体系化矛盾已成为当前法治建设的瓶颈。行政补偿法立法的缺失，是补偿标准和方式不明确的主要原因，也由此引发不少行政纠纷事件。例如，《土地管理法》第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍，安置补偿费与土地补偿费之和的上限为30倍，并需支付农民青苗补偿费；而按照《三峡移民规划大纲》和《长江三峡水库移民补偿投资测算报告》的规定，土地补偿费是按耕地年产值的4倍计算的，安置补助费与土地补助费之和为年产值的8～10倍，其中没有青苗补偿费的相关规定。在行政补偿领域中，这种法律间的协调并不鲜见。这说明我国行政补偿制度的立法体系化问题亟须解决[6]。

2.行政补偿原则不明确

在我国行政补偿制度的构建和完善中，立法原则起着至关重要的作用。我国宪法条款中缺少行政补偿原则性的相关规定，“按照法律规定进行补偿”这种概括性的补偿原则不利于公民人身和财产权益的保护。《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有公平补偿原则的规定，但这一单行条例中的这一规定无法适用于其他征收补偿领域。在我国司法实践中，存在“一定补偿”“相应补偿”“合理补偿”“适当补偿”等多种补偿原则，这些原则补偿不明确且标准较低[7]，因补偿获得的利益远不及损失的利益。而多种不明确补偿原则的存在也会形成法律间的冲突和矛盾。

3.行政补偿标准不统一

现阶段，我国没有统一的行政补偿标准。在宪法中补偿原则尚未确立的情形下，补偿标准的规定经常脱离实际，不同领域相互冲突的现象时有发生。“适当补偿”“合理补偿”“相应补偿”“一定补偿”等规定，实际上是将补偿标准的决定权交由政府自由裁量。标准的灵活性为行政权力的滥用创造便利条件，导致无法从客观上弥补受损人的实际损失。

4.行政补偿程序规定缺位

尽管我国在众多领域中以单行法律法规的形式确立行政补偿制度，但其中涉及损失补偿程序的有关规定几乎没有。现有的程序性规定仅涉及与不动产和土地有关的财产性征收补偿领域，而单行法律法规的立法方式是无法覆盖整个行政补偿事项的[8]。在合法的行政行为给公民的合法权益造成损失的情况下，公民应当通过什么途径获得政府机关给予的补偿，以及对补偿的数额存有异议是否可以提起诉讼等问题，在我国法律法规中并未做出相应的规定。

5.行政补偿救济途径匮乏

发生争议的双方当事人很少运用司法救济，他们更倾向于在行政系统内部解决纠纷。有关听证和公告的相关规定，尽管在行政补偿制度中有所涉及，但公民参与听证的渠道却十分缺乏，以至于人民法院对补偿性纠纷案件常以不属于民事争议为由不予受理。有些地方法院在审理行政补偿案件时，在地方政府的施压下，采取逃避审理、拒绝受理、偏袒行政、案外调解、说服撤诉等方式解决纠纷，导致受损者的合法权益得不到有效的保障，同时我国司法权对行政权的监督也难以实现。

四、完善我国行政补偿制度的路径

1.完善行政补偿的法律体系

保护公民私有财产不受侵犯是我国宪法的一项基本原则，但我国现行宪法对行政补偿仅限于原则性的规定，尚无完全补偿、正当补偿、适当补偿的规定以及征用前还是征用后适用的具体规定。我国现行宪法应当增加行政补偿标准和正当法律程序的大致规定，以使公民的财产权的宪法保障从实体到程序都趋于完善。当前，我国尚无统一的《行政补偿法》，与行政补偿相关的内容散见于《城市房地产管理法》《土地管理法》等单行法中。由于没有统一的法律规则，各法律法规之间矛盾和冲突屡见不鲜，给行政补偿的司法实践带来诸多不便。

鉴于我国行政补偿制度还处于进一步发展阶段，制定法典时应将行政补偿的含义、类型、主体、范围、基本原则、程序、标准、法律责任等内容予以明确，同时在遵循统一法的基础上，规范具体的单行法，并使各部单行法从总体上保持协调，避免立法空白或立法重叠。制定统一的《行政补偿法》有助于平衡公共利益和个人利益，解决补偿不公平的现象。《行政补偿法》既不妨碍单行立法依其规定规范补偿，又能弥补单行法的不足。

2.明确行政补偿的原则

在行政补偿法的立法过程中，行政补偿原则具有引导法律发展方向的重要作用。笔者认为，应当将信赖保护原则、公平原则、依法补偿原则确定为行政补偿的基本原则。无论是在行政法还是在行政补偿法中，信赖保护原则都是最基本的原则，它要求维持行政机关自身行为的稳定性，并保护行政相对人对行政机关法律效力的信赖，同时，在必须撤销或是改变行政行为时，要给予当事人一定的利益补偿；公平原则是行政补偿的追求和核心目标，对受损人遭到的损失要尽可能地弥补，原则上应做到不随意裁量，力求做到权益损失与补偿的平衡；依法补偿原则要求补偿行为必须合法，行政补偿的标准、程序、方式、范围等必须以法律规定为依据。

3.明确行政补偿的标准

行政主体依据计算准则确定的补偿数额就是行政补偿的标准，它是受损人获得行政补偿的重要前提。法律中仅以“适当补偿”“合理补偿”“相应补偿”“一定补偿”等规定作为补偿标准，不利于复杂的社会现实中资源的合理配置。因此，要依据行政补偿的类型，灵活制定不同的标准。比如，合理补偿应以同等财产的市场价值为参照系，在补偿双方自愿的基础上，达成财产损失的弹性补偿交易，避免受损者应获得补偿的财产价值因为时间和价格变化的影响而过分缩水或过分膨胀，造成形式上的公平，实质上的不公平[9]。

4.细化行政补偿的程序

行政补偿程序之所以重要，是因为行政机关在实体上拥有很大的权力。作为一种制约机制，合理、科学的行政补偿程序能够充分地保障人们的利益诉求。我国行政补偿程序在制度设计上应当公开透明，充分保证行政相对人的参与权和知情权。在一般程序规定方面，主要包括通知、公告、申请、评估、协商、裁判、履行期限等，将行政补偿义务机关置于法定程序的监督之下；在简易程序规定方面，补充标准统一、事实清楚的补偿才能合法适用，以防止因行政机关擅自扩大使用范围、滥用简易程序而对相对人的权益造成侵害，同时也能降低权利人的求偿成本。

5.强化行政补偿的救济

行政补偿争议的救济途径：一是行政救济，如行政裁决、行政复议、信访等；二是司法救济，主要指行政诉讼。在行政补偿救济途径中，行政裁决和信访不是主要的，而在行政补偿上规定较为完善的行政复议和行政诉讼则可以依法适用。笔者建议，将补偿义务人为私法主体时的诉讼和适用仲裁的情况，划分不同救济渠道适用的界限，设置仲裁、民事诉讼和行政诉讼分工合作的制度基础，以解决三方在适用上混乱不清的问题。在我国司法实践中，行政补偿争议范围广、种类多，与民事诉讼的情形并行，制定不同救济渠道适用的界限，可以避免司法实践中的不一致现象，同时减轻法院行政开庭的工作量。

[参考文献]

[1][日]田中二郎.新版行政法：上卷[M].弘文堂，1976．

[2][日]和田英夫.现代行政法[M].倪健民，潘世圣，译.北京：中国广播电视出版社，1993.

[3][德]哈特穆特·毛雷尔．行政法学总论[M].高家伟，译．北京：法律出版社，2000．

[4]刘文义．行政补偿理论与实务[M].北京：中国法制出版社，2013.

[5]薛刚凌.行政补偿理论与实践研究[M].北京：中国法制出版社，2011.

[6]窦衍瑞.行政补偿制度的理念与机制[M].济南：山东大学出版社，2007.

[7]张先华.论我国行政补偿法律制度的缺陷和改进[J].考试周刊，2013(15).

[8]乔薇.行政补偿理论的发展与制度分析[J].理论前沿，2014(6).

[9]汪宣浩，刘平毅.论我国行政补偿制度的法律保护[J].企业导报，2013(20).

[责任编辑冒洁生]

[收稿日期]2015-12-18

[作者简介]辛旭东，东北林业大学文法学院副教授，研究方向：行政法学；李维汉，东北林业大学文法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。

[中图分类号]D922.1

[文献标志码]A

[文章编号]2095-0292(2016)02-0051-03