校长权力的属性、行使与规约

刘波++王帅

长期以来，我国中小学都普遍施行校长负责制。这种制度大致有三种形态：一是由董事会领导的校长负责制，主要存在于私立学校和转型的学校；二是由党委领导的校长负责制，主要存在于公立高等学校；三是由教育行政主管部门领导的校长负责制，主要存在于公立中小学校。无论哪种形态，实质都是“上级主管部门领导，校长全面负责、党支部监督保证、教职工大会民主参与”。在此背景下，研究中小学校长的权力及其规约，不无裨益。

校长权力的属性

校长权力不同于一般的个人权力，它来源于公民的委托，由上级部门赋予，并且关系着公共教育发展。

从权力的目的角度看是公共权力。校长本人可以行使校长权力，但并不意味着校长权力是校长的个人权力。因为校长权力的赋予是为了保障教育质量，使受教育者接受更好的教育，进而提高国民素质，最终推动社会发展和时代进步。从这个角度来看，校长权力具有不可争议的公共性。当然，校长权力的公共性还体现在校长对公共教育资源的控制和支配上，这也是校长权力实现的基础。只有拥有了这种控制和支配权，校长才会成为实在的权力主体，权力行使时才会产生实际效用。此外，与个人权力不同，校长权力不能随意选择或放弃。这是因为，校长权力是为了保障公共教育活动顺利进行而被确认的必要的权力，包含着义务。

从权力的来源角度看是委托权力。依据卢梭公民契约论的精神，校长的权力来自公民对自身权力的让度，它是公众为了更好地保障和增进自身权力而以明示或默认方式转让一部分自身权力而聚成的“公共产品”。学生、家长将这种公共权力委托给代表民众利益的政府，政府又进一步委托给教育公共部门，而权力的行使又要落实在具体的人身上，这个人就是校长。因此，校长便成了行使公共权力的主体。从这个过程来看，校长权力是一种委托权，学生、家长、政府、教育行政部门、校长是这条“委托链”的主要组成部分。学生、家长就是最初委托人，校长则是最终权力代理者。

从权力的性质角度看是职位权力。究其本源，校长权力需要经过国家和教育部门确认，由国家颁布教育法直接赋予。具体来说，校长权力不是基于校长个人的学问或道德素质，而是出于落实教育活动、提高教育质量的目的，将控制和支配一定人、财、物等公共教育资源的权力赋予校长。一方面，这种权力具有强制性，权力指向的对象必须服从，校长有权依据相关法律对不服从的主体施加制裁。另一方面，校长权力与校长职位紧密联系在一起。只有“在职”的校长才能够行使权力。一旦失去校长职位，权力也随之消失。从这方面来看，校长权力不是个人权力，而是职位权力。

校长权力的行使

以上仅从静态角度分析校长权力的属性还是远远不够的。因为，随着时代发展以及教育水平的提高，校长权力也会随之有所变化，所以还需要廓清校长权力的行使。

实现教育公共性。本质上讲，权力是一种能够影响他人的能力。校长权力作为公共权力，赋予校长权力之前一定要考虑该项权力授予校长后能否影响教师、学生及学校，能否使之向着积极的方向发展。有助于实现教育公共性是界定校长权力的最基本要件，毕竟，促进公共教育发展是校长行使权力的最终目的。然而，当前一些现实情况却早已触碰了这一底线。校长被赋权后，随心所欲滥用职权，私欲膨胀，最终导致权力失控。如此一来，权力成了校长满足一己私欲的工具，其结果不仅不会促进教育公共性的实现，反而会阻碍公共教育发展，与校长权力的公共性背道而驰。鉴于此，为确保教育的公共性，校长首先要做到不把学校当作盈利工具，不假借权力行使满足个人私欲；其次，校长应观照每一位学生，使其得到平等的待遇，保证教育公平；最后，校长还必须确保管理公开化，使学生、教师、家长有更多了解、监督、参与学校管理的机会。

落实责权一致。主体被赋予多大的权力，就必须承担多大的责任。若责任大于权力，则权力过小不堪重负，反之则权力过大不计后果。权力过大或过小都不利于权力行使这一观点早已成为学界共识。对于校长权力的界定，也必须做到责权一致。从管理学角度来看，校长被授予权力之后，根据权责一致原则，需要向政府承担与其权力范围相对应的责任。在这方面，我国于1985年颁布了《关于教育体制改革的决定》，以后又出台了一系列有关校长负责制的政策文件，甚至在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中也有对校长的赋权规定。然而，我们却很难在这些法律法规中找到关于校长应该承担什么样的责任的明确说明。责任不明，权力赋予也就难以让人信服，责权一致才是校长行使权力的根本前提。

受监督而不受宰制。为了防止权力滥用，行使权力的过程理应受到监督。尤其是具有公共性质的校长权力，更应该接受学生家长、师生甚至全社会的监督。这样不仅能够约束校长的行为，督促校长的工作，还使校长能够“在其位，谋其政”，合理运用自己的权力，以公共教育的发展为己任。但是，监督并不意味着宰制。校长作为学校的负责人，必须掌握一定的决策权和执行权，这些权力不应受到学校上级部门随意干涉。随着社会的发展，学生、教师、家长议论校长权力的声音此起彼伏。一方面，这有利于对校长权力进行监督，另一方面，若这些声音超过一定范围，就会适得其反。校长的权力受到宰制，势必导致施行的教育政策由于“众口难调”而出现梗阻。这样，公共教育不仅没有得到保障，反而会受到损害。

校长权力的规约

现实中，校长权力缺乏监督，一定程度上造成校长权力过大或某种程度的权力滥用。对此，从立法、监督以及校长培训等方面加以规约，实属必要。

立法方面。1995年颁布的《教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制”，同时本条款还规定“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。因此，我国中小学校实行校长负责制是有法律依据的。但目前对校长权力存在很多质疑甚至误解，原因就在于法律没有对校长的责、权做出明确的规定。

针对此种情况，有必要在立法方面投入更多精力。一方面，需要加强对校长权力的法律认可，使校长在行使权力时更加有法可依，权力得到更好的保障；另一方面，对校长的义务作进一步明晰。义务是权力的基础，只有权力与义务对等才能保证权力在适当范围内，不至于过大或过小。更重要的是，要把这些法律向公众广泛普及，消除公众对校长权力的误解，使公民站在法律的视角对校长有更明了的认识。除此之外，对校长选拔制度、监督制度也需要予以法律确认。如此，将可确保校长的选拔过程、校长权力的行使过程以及权力的监督过程都能够有法可依，顺畅进行。

监督机制。在《论法的精神》中，孟德斯鸠提出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验……要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”对于校长权力来说，也是如此。在校长负责制施行过程中，一些机构如上级教育行政部门、教职工代表大会等都被赋予了监督校长工作的权力。问题在于，这些机构是否真正发挥了其该有的作用？

事实上，教育行政部门赋予了校长权力，但是由于监督成本等方面的限制，两者之间可能存在信息不对等的情况，导致校长权力的行使脱离了上级的监督；或者，由于涉及利益输送，致使监督丧失了其应有的力度。而教职工代表大会这种“自下而上”的监督机制在目前的社会现状中也难以发挥充分的监督作用，大多数仅仅是一个维权机构，在监督校长权力方面形同虚设。针对这些现状，应该从多重监督角色出发，充分调动多元力量来对校长权力进行监督。学生、家长是校长权力的最初委托人，因此可以充分发挥他们的力量，建立学生家长委员会，并定期召开会议，确保家长对学校的发展和校长权力行使的知情权。此外，还可以利用新闻媒体等信息化手段发挥社会的监督作用，使校长权力的行使过程更加公开化。

校长培训。无论法制如何健全，监督机制如何完善，法律和制度都不能解决全部问题。校长在行使权力过程中带有不可避免的主观性。因此，作为权力主体，校长的素质高低直接影响着权力的行使，加强对校长的培训刻不容缓。

首先，对校长进行业务知识培训，加深校长对自身权力与义务的认识，使校长权力得到更科学的行使。其次，加强对校长判断能力与决断能力等专业素养的培训，使校长对教育动向有更敏锐的察觉和更有效的举措。再次，把道德素养培训纳入校长培训之中，使校长在“依法治校”的基础上，辅以“以德治校”，充分调动情感交流，协调人际关系，激发教职工的内在动力，从而实现教学质量的提高、教育事业的发展。

（作者单位：华中师范大学教育学院）

（责任编辑 周 群）