我国宗教事务管理法治化探析——从宗教信仰自由的角度

高 岩，邱 磊

(1.山东建筑大学 法学院，山东 济南 2500101；2.山东省委党校 政法部，山东 济南 250103)

法学研究

我国宗教事务管理法治化探析
——从宗教信仰自由的角度

高 岩1，邱 磊2

(1.山东建筑大学 法学院，山东 济南 2500101；2.山东省委党校 政法部，山东 济南 250103)

宗教和法律同为人类社会的调控系统，宗教的作用在于为人类提供精神指引，而法律重在规制人们的行为领域，宗教和法律对社会发生作用的连接点在于法律对宗教信仰自由的尊重以及由此引申出的一系列宗教事务问题。在宗教、民族问题复杂化的今天，对宗教事务的依法管理是国家管理公共事务的重要内容，国家依法管理宗教事务也是全面贯彻宗教信仰自由政策的有效途径。十八届四中全会提出了依法治国的要求，宗教事务作为一项国家公共事务也要依法治理，笔者试图依据法治理念的要求，对我国宗教事务管理的法治化问题进行有益的探索。

宗教；信仰自由；法治化

一、宗教、宗教信仰自由与法律的关系

(一)从宗教的产生发展看宗教的本质

宗教是人类在认识世界的漫长过程中产生的，在原始社会由于早期人类认知的局限性，人们对自然界中存在的一些现象如四季的轮回、自然灾害的发生、特别是对人类自身生老病死的困惑，导致人们对于这些千变万化的自然现象感到不理解和恐怖，人们相信冥冥之中存在着一种主宰人类命运的自然力量，并对这种不可抗拒的自然力量产生发自内心的信仰和崇拜，原始人认为这种自然力量是由某种神灵控制的，这种把自然现象神化的结果就产生了原始的宗教。原始的宗教是以人们对图腾的崇拜与禁忌、对神灵的信奉为表现的，随着人类思维能力和语言表达能力的发展和丰富，人类就不断地对这种自然的力量尽其所能地描述表达，描绘出拥有超自然力的某种神灵主宰自然界中的万事万物甚至决定人世命运的幻化，人们对这种所谓的超自然力的神灵的顶礼膜拜之情是通过不同的宗教仪式展现的，进而形成了不同的宗教派系，引申出对不同教派的信仰认知，最终成为指引人们精神的力量。宗教总是同“神”、“超自然力”联系在一起，卡西尔说：“宗教和神话给我们情感的统一……宗教和神话起始于人类意识到生命的普遍存在和根本同一”*[德]恩斯特·卡西尔：《国家的神话》，范进等译，北京：华夏出版社，2015年版，第58页。。恩格斯提出了经典的宗教定义：“一切宗教都不过是支配着人们日常生活的外部力量在人们头脑中的幻想的反映，在这种反映中，人间的力量采取了超人间的力量的形式”*《马克思恩格斯选集》(第3卷)，北京：人民出版社，2012年版，第354页。。不同的学者对宗教的理解存在一定的差异，但大家对宗教的共识就是宗教总是人们对神灵、超自然力这类宇宙中的无限存在的信仰和崇拜，人们通过对这种无限存在的幻化来解答现世的困惑，故宗教的本质是人类特定的情感的寄托和精神的皈依。

(二)宗教与法律

1、中国传统文化与法律的关系。根据中国传统的儒家思想的解释，法是“天意”。班固在《汉书·刑法志》中说“天秩有礼，天讨有罪”，即代表天意的圣人按天意制定了五礼和五刑，作为约束人们行为的规则，要求人们遵守圣人的意指即“天意”，否则就是违背“天意”君主就可以“代天行罚”。在传统的儒家思想中，君主是“天”在人间的代表，是“天”的儿子即天子。所谓的“君权神授”即君是替“神”、替“天”行使权力的，此外，如果有谁推翻某个王朝，其合理的解释叫“替天行道”，百姓不服从律法，就是“犯上作乱”。封建统治者通过对天人关系、君臣关系的描述，搭建了我国封建社会的“纲常礼义”制度，形成了中国传统政治思想中特有的处理人际关系的原则。我国传统政治思想等级制度是建立在老百姓对“天”的敬畏心里上，这就是我国封建社会主流的宗教观“天命观”。我国传统的以“天意”为核心的“天命观”要求全社会必须信仰“天理”，听从“天意”，这种天人关系、君臣关系描述下的“纲常礼义”是上天赐予的秩序，通过“天意”来约束人心，统治阶级又适时地将这一“天意”以律法的形式肯定下来，形成了中国封建社会的法律思想基础。

2、西方宗教发展历史与法律的关系。正如博登海默所说，“在古希腊的早期，法律和宗教在很大程度上是合一的。”如《古兰经》曾经既是伊斯兰教的教典，又是伊斯兰教国家的法典，这种将法律与宗教的教规融和在一起的现象是西方国家早期政权体制的模式，且这一模式一直延续到资产阶级革命胜利。在欧洲中世纪早期，西方的政治体制是政教合一，教权高于皇权，按照伯尔曼的说法，中世纪的罗马法不过是“教会法的一个侍女”，在西方封建国家的社会治理中，宗教渗透到社会生活的方方面面，教会法实质上成了最高的法律宗旨，这种状况延续到教皇格里高利宣布教会在政治上、法律上完全独立。自此，西方社会形成了两大权利体系：教权与皇权。这两大权利体系在随后的几个世纪斗争的结果是二者的界域越来越清晰最终导致分崩离析，世俗法也从教会法中脱离出来，并在西方社会形成了能够与教会法分庭抗衡的主导西方世俗社会的规则体系。从西方宗教与法律发展的历程看，二者从最初的浑然一体到中世纪后期的妥协共生，然后逐渐从内容、形式上的合一演变为完全分离的两个领域。但宗教和法律作为调控社会关系的两种重要的手段，在其各自的界域内不断发展完善，不仅支持了西方资本主义的发展，也为近代西方民主法治思想的形成奠定了基础。

无论是从西方还是我国的宗教和法律的发展路径看，法律不只是一套社会规则，宗教也不只是一套信仰和仪式，宗教和法律之间都存在着千丝万缕的联系，二者作为社会的一种控制系统，一种社会的稳定力量，是一种互相依存的伙伴关系。虽然宗教主要是人们精神的皈依和内心世界的抚慰剂，但它并不是完全抽象的，各大宗教的教规从来没有把人的精神与肉体、信仰与行为分开。信仰者对神灵的崇拜都是通过具体的宗教仪式表现出来的，因为单纯信仰的内心体验是不具有任何价值的，只有当他以特定的载体或有形的表现形式向外界传递信念时，才有社会意义，而这种有形的表现形式必须符合法律的肯定性的价值判断标准，这就必然与法律发生关系，说明宗教离不开法律。反之，宗教对于法律而言，其价值主要是宗教的“神圣性”，法律作为人类社会重要的控制系统要发挥其规范社会的作用，必须具有普遍的认同感和合理性，这个“理”就是人们内心崇拜和信奉的上天的旨意(天意)。对于统治者来说，法律是其实施有效统治的重要保障，因此，统治者会要求人们发自内心的信仰并服从这一法律，只有给法律披上神圣的外衣，让民众相信这是神的旨意是“天意”，这个法律才具有不容违抗的神圣性。法律与宗教作为人类社会重要的控制系统，一直存在着无法割舍的联系，具体表现为：法律赋予宗教以社会性并以其稳定性和强制性规范社会秩序；宗教则给予法律获得尊敬的神圣性并以其特有的道德和文化功能来净化社会的氛围。

(三)法律对宗教保护的核心内容是信仰自由

1、宗教信仰自由的内涵。大量的国际公约如：《联合国宪章》《世界人权宣言》等均有关于宗教或信仰自由的规定并将其确立为一项基本的人权。我国《宪法》36条也规定了“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由……”。宗教信仰自由作为我国宪法确立的一项基本人权和一项基本的宗教政策，对其含义应理解为：“每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由”*1982年3月31日，《中共中央关于印发〈关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策〉的通知》中对宗教信仰自由的解释。。宗教信仰自由政策保护的是我国公民宗教信仰的权利，中华人共和国公民享有宗教信仰的自由。

2、法律对宗教的保护主要体现在法律对宗教信仰自由的保护。如前所述，宗教是人类社会精神世界的抚慰剂，从它产生那一刻起就是为了满足人类的心灵和精神的特定需求，因其或者解决了人们对现实世界存在的种种困惑，或者为人类的情感和精神世界指明了最终的归属，所以得到了人们发自内心的无比信仰。宗教作为引领人们精神世界的灯塔，同法律共同构成了社会秩序规制系统中的两个子系统，然而二者决非互不相干，只是侧重点有所不同而已，宗教和法律作为人类社会秩序规制系统中重要的两个分支，他们对社会发生作用的连接点在于法律对宗教信仰自由的保护以及由此产生的宗教事务管理问题。宗教信仰自由作为近现代民主法治国家一项基本的公民权利被写入多数国家宪法和国际公约。弗吉尼亚议会通过了世界上保护宗教信仰自由的首部法律《宗教自由法案》，英国的《权利法案》、法国的《人权宣言》、还有美国的《独立宣言》等国家宪法均将该项权利以基本人权的形式赋予其国民。据统计，在目前世界上有近90%国家的宪法中规定了宗教自由或信仰自由的内容。

二、我国宗教事务管理法治化的历史沿革和现实困境

中国共产党清醒的认识到“宗教信仰自由是人的一项基本权利”，不仅以根本法的形式赋予其效力，还将宗教信仰自由政策作为中国共产党的核心宗教政策对待。在我国政治、经济发展的不同的历史时期“宗教信仰自由”这一党的核心宗教政策也产生了很大变化，其内涵、边界的变化反映了特定时期党对宗教政策发展的态度。

(一)确立和受政治运动影响的阶段

1931 年颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其中第13条*《中华苏维埃共和国宪法大纲》第13条规定：“中华苏维埃政权以保证工农劳苦民众有真正的信教自由为目的，绝对实行政教分离的原则。一切宗教不能得到苏维埃国家的任何保护和供给费用。一切苏维埃公民有反宗教宣传之自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时才能许其存在。”提到保护工农劳苦民众的宗教信仰自由，这是我党首次在纲领性的文件中确立宗教信仰自由政策，但这一条款的表述与其说是保护宗教信仰自由不如说是反宗教信仰自由。后来随着抗战的爆发共产党必须尽可能团结一切可团结的力量，1949年通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条*《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条规定，“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”赋予中国人民宗教信仰的权利，这一阐述表明了新中国基本的宗教政策，为宗教信仰自由提供了政治上的保证。建国后，中国共产党取得了执政党地位，制定宪法的条件也在逐步成熟，1954年9月，新中国的第一部宪法诞生，在其第88条规定了中国公民有宗教信仰的自由。该宪法把宗教信仰的主体由“人民”改成了“公民”，这一表述体现了时代的变迁，表明了宗教信仰自由权利的主体范围更加广泛。

由于中国共产党领导社会建设实践的经验不足，导致党内外的形势出现了巨大的转变，特别是在“文化大革命”时期，在“大跃进”背景下党的宗教工作受“左”的思想的严重影响，宪法中确立的宗教信仰自由权利遭到了严重破坏。1966 年人民日报发表了《横扫一切牛鬼蛇神》的社论，社论将宗教作为“意识形态领域的阶级斗争”并被错误地夸大，事实上把本应属于人民内部矛盾的宗教信仰问题扩大成敌我矛盾问题，甚至不适当地提出“共产党的任务就是消灭一切宗教”的口号。受这种极端错误思想的影响，在我国随后颁布的两部宪法*1975年宪法第28条规定：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。”*1978年宪法第46条规定：“公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。”中均对宗教信仰自由作了不切合实际的表述，从这两部宪法的规定看，与其说赋予了公民宗教信仰自由不如说是对宗教信仰自由的否定，是一种宗教信仰自由观的倒退。

(二)宗教法治逐步完善的阶段

随着十一届三中全会的召开中国共产党在政治上全面拨乱反正，宗教领域内也开始了拨乱反正的工作，并明确指出：“宗教信仰自由的政策，是我们党根据马克思列宁主义理论制定的、真正符合人民利益的唯一正确的宗教政策”*中国民族宗教网：《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》——中共中央[1982]19号文件，2007年5月14日，http：//www.mzb.com.cn/html/Home/report/2007-05 /14/21266-1.htm。。宗教信仰自由政策的恢复以，《中共中央关于印发〈关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策〉的通知》和1982年宪法为重要标志。特别2004年颁布的《宗教事务条例》是我国第一部宗教方面的综合性行政法规，该条例对涉及宗教事务的主体和客体，权利和义务以及法律责任等方面的内容作了详细的规定，上述政策、法律的颁布和实施，全面推动了中国共产党在宗教工作领域的拨乱反正，开启了宗教工作的新篇章，也标志着我国宗教工作法治化的进程迈出了第一步，实现了依法治教中有法可依的重要环节。自此，我国已形成了宪法、法律、行政法规与行政规章、地方性法规与政府规章、民族自治地方法规与规章等不同法律效力层级的宗教法律、法规体系*《中华人民共和国宪法》第34条、36条；《中华人民共和国民族区域自治法》第11条；《中华人民共和国刑法》第251条；《中华人民共和国民法通则》第77条；《中华人民共和国义务教育法》第8条、第16条等。。

(三)我国宗教事务管理法治化的现实困境

虽然我国在宗教事务管理方面基本实现了有法可依，但是在实现宗教事务管理法治化的目标过程中，还存在以下困境：

1、宗教立法体系仍不完善

首先，宗教立法体系不完整，缺乏宗教基本法。宗教信仰自由作为宪法赋予公民的一项基本权利，和宪法中的公民的政治权利息息相关，按照我国《立法法》的规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”属于只能制定法律事项的范畴。实践中，我国处理宗教信仰和宗教事务方面的问题，主要依靠的是由国家行政机关颁布的行政法规即国务院颁布的《宗教事务条例》。从法律体系和立法权限的角度看，用行政法规来规范公民的基本权利的问题，违反了科学立法的法治精神，按我国《立法法》的要求公民的基本权利应由法律规定，所以在《宪法》和《宗教事务条例》之间，应有一部全国人大制定的宗教基本法律，在宪法和行政法规之间就公民的基本权利予以法律保护，才能满足法治的“形式合理性”。此外，涉及宗教管理方面的许多重大问题如政教分离等原则的确立也需要一部宗教基本法来明确。因此，从法律体系的严密性来看，我国的宗教法制体系还很不完善，我们尚需一部由全国人民代表大会通过的、作为国家处理宗教事务和宗教问题的基本法。

其次，现行部门立法庞杂，缺乏权威。我国现行大量的宗教法规和规章是采取授权立法的方式，多由国家宗教管理部门主持完成的，它们同时也是宗教事务的行政管理机关，因而造成了实践中的立法主体和执法主体的同一。这种既是裁判员又是运动员的现实，与民主法治理念所要求的权力制衡的架构是相违背的，同时造成执法中维护部门利益的嫌疑。

2、宗教执法理念和水平有待进一步提高

在宗教事务管理中，由于宗教事务往往涉及政治、民族等特殊、敏感的问题，这就对执法人员的执法理念和水平提出更高的要求。实践中存在执法人员对党和国家有关宗教方面的方针政策及相关法律法规理解不深，因对于宗教工作的长期性和特殊复杂性认识不足，导致在正确区分合法宗教与非法宗教、正常宗教活动与利用宗教进行的非法活动等问题上存在误解。特别是随着宗教领域热点、重点、难点问题不断出现，执法人员的意识和理念懈怠，再加上某些执法机关和工作人员在工作方法上缺乏创新，实际执法水平亟待提高。

3、宗教司法救济途径仍然不够通畅

我国《宪法》《刑法》*第251条规定：“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役”。等法律均有保护公民宗教信仰自由的规定，但现实是权利受到侵害在寻求救济时却障碍重重。由于宪法的不可诉性，导致在中国宪法中规定的公民宗教信仰自由的权利成了空中楼阁，当公民认为其宗教信仰自由权利受到侵害时却缺乏救济渠道，我国教科书诉讼第一案*2004 年 9 月 12 日，中国公益诉讼的代表人物丘建东向四川省成都市武侯区人民法院起诉，认为四川大学网络教育学院的教材《马克思主义哲学原理》第 178 页关于“宗教在本质上是麻醉劳动人民的精神鸦片”的表述，侵害其宗教信仰自由权，随向法院提起诉讼。武侯区法院以起诉不属于人民法院受案范围为由予以驳回。丘建东上诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原判。丘建东向教育部提出行政复议，也未获受理。邱建东以教育部为被告，以四川大学为第三人于 2005 年1 月 12 日向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，最终并无定论。就是摆在我们面前的现实困境。此外，现实中即使是涉及宗教事务的民事纠纷往往也被排除在司法救济之外，如山东大学与济南洪楼教堂财产权争议案*信德网：《山东：济南教区洪家楼天主堂与山东大学因植树产生纠纷》，2015年3月19日，http://www.chinacatholic.org/News/index/id/31133.html。山东大学与济南洪楼教堂房产争议案中，双方对争议房产多年无法达成一致意见，济南市天主教会爱国会向济南市中级人民法院提起诉讼，2000年7月法院判决山东大学归还争议房产并补交自1958年以来占有该房产期间应支付的房租。山东大学不服判决并上诉至山东省高级人民法院，但该案在山东省高院搁置达四年之久，于2004年山东省高院最终做出裁定，以此类纠纷不应属于人民法院主管工作的范围为由，撤销了济南中院的终审判决。。导致上述现象的原因，一方面是由于宪法的保护属于抽象的原则性的规定，现实中缺乏可操作性；另一方面是由于宗教事务多涉及政治或民族等敏感问题，事实上被排除于司法救济的范畴。最终在主体权利受侵害时寻求不到及时有效的救济渠道，这种权利得不到救济的现状不仅与现代法治精神相悖，也是导致社会矛盾激化的潜在风险。

三、我国宗教事务管理的法治化路径

我们熟知的亚里士多德的法治观，即首先，邦国具有一部良法；其次这部良法得到社会的普遍服从。基于这一表述，“良法”和“普遍服从”构成了亚里士多德法治观的基本内涵。其中，“良法”是法律适用的依据，“普遍服从”是法治社会所要求的法律被普遍信仰的状态。在人类历史发展的长河中，亚氏的法治观得到了普遍的认同，世界上大多数民主国家均选择法治作为其治国理政之利器。我国在改革开放之初，邓小平同志提出了我国新时期的法治十六字方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，在之后的改革开放和政治、经济体制改革过程中，我党不断将这一方针贯彻到实践中，特别是在1999年九届人大二次会议上通过了宪法修正案，把“依法治国，建设社会主义法治”国家写入宪法。在这一伟大目标指引下，中国共产党在构建社会主义法治国家的道路上披荆斩棘、奋力前行。在党的十八届四中全会上中国共产党庄严的向世人宣布“将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略”，并为这一目标构建了中国特色社会主义的法治体系，即 “在中国共产党领导下……实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。。笔者认为，我国现阶段依法管理宗教首先就要依法尊重和保护信教公民的信仰自由；其次要依法管理宗教团体和宗教事务。

(一)依法尊重和保护公民的宗教信仰自由

1、从权利和义务的角度。权利即国家通过法律赋予特定主体按自己的意志为或者不为某种行为，以及要求他人为或者不为某种行为的许可和保障；义务则是与权利相对应的一个概念，通常是指法律规定的为了满足权利的实现对特定主体必须为或不为某种行为的必要性约束。权利和义务作为法律内容的必备要素，是紧密联系、不可分割的。我国现行《宪法》第33条*“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”和第51条*“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”都明确规定了我国公民在行使权利的同时必须履行相应的义务。宗教信仰自由作为法律赋予公民的基本权利，只有通过特定载体外部化后才能成为法律保护的对象，因为法律只关注行为而不针对思想，宗教信仰自由作为人类精神的皈依只存在于个人的私人界域，对个人而言是绝对的自由，一但内在的思想通过特定的宗教仪式或活动成为宗教实践的社会行为，就要受到社会规则的约束，其行为的界限就要被厘定。我国现行《宪法》33条规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”表明了宗教信仰自由作为宪法规定的公民的基本权利，是权利与义务一致基础上的自由。

2、从自由和限制的角度。自由的最基本含义是不受限制和阻碍，个人内在的思想或意识是自由的，但是从某种程度而言这种思想或意识又是没有价值的，因为它并不具有社会性。宗教信仰是人类内在的思想或意识，只有将内在的思想或意识通过一定的载体转化为外在的行为才具有社会性，即人类内在的思想领域中的信仰是绝对自由的，但是外化出来的具体行为则是相对的自由，是一定限度内的自由，在法律的权利体系中从来就没有绝对的权利和无限的自由，绝对的权利等于绝对的滥用。从这个意义上讲，只有将公民“信仰的自由”纳入了宪法、法律和法规的范围内，全体公民才能够真正享有充分的自由，换句话说，信教公民“信仰的自由”和不信教公民“不信仰的自由”都是公民的基本自由，如此才能真正体现法律面前人人平等。再次重申，宗教信仰自由有其边界，宗教信仰自由是有限的自由，没有限制的绝对权利必然存在绝对滥用的可能，对宗教信仰自由予以限制的正当性在于宗教信仰自由内在的自由价值不能僭越公共秩序价值。

(二)实现宗教管理事务管理法治化的主要路径

习近平总书记出席2016年4月全国宗教工作会议并发表重要讲话时指出，“要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。要保护广大信教群众合法权益，深入开展法治宣传教育，教育引导广大信教群众正确认识和处理国法和教规的关系，提高法治观念。”*习近平：《全面提高新形势下宗教工作水平》，《新华每日电讯》，2016年4月24日。在十八大科学立法、严格执法、公正司法的法治理念指导下，依法管理宗教事务即通过制定科学的宗教法律、法规体系；依据严格的行政执法程序；提供公正的司法救济机制，进而实现在宗教领域国家治理体系和治理能力的法治化。

1、科学立法：完善宗教立法

宗教工作法治化不仅要求有一部良法，还要求宗教法律体系的科学化、完整化。因此，抓紧制定宗教基本法，弥补之前法律体系不完整的现状，实现科学立法，是我国现行宗教工作法治化的必然要求。在宗教基本法中明确宗教事务的管理主体、管理范围、管理程序、管理责任，以及管理相对人的权利和义务和救济机制等基本问题。使得宗教管理部门的主体地位和权力来源更加符合法治化的要求，明确宗教管理权力的边界，也是对宗教团体法定权利的保护。

制定一部全国性的宗教基本法来为宗教事务的管理提供统一的标准，可以使具有普遍性和一致性的宗教问题得到统一的调整，避免地区差异和部门法规之间的冲突造成同质的宗教问题的人为割裂，这也是法治国家法律的公平性与普适性的体现。同时，在制定宗教基本法的基础上，要及时做好配套法规的衔接和清理工作，以便有效解决新时期宗教事务管理过程中的新情况和新问题。只有健全和完善宗教法律体系，实现了有法可依，才能真正实现宗教事务治理的法治化和规范化。

2、严格执法：规范行政执法理念和模式

国家对宗教的管理包括尊重保护宗教信仰和管理具体的宗教活动，而宗教信仰只有通过宗教活动这一载体才能与世俗社会发生联系，也才会对社会产生作用和价值，因此国家对宗教的管理应是如何协调这两方面的关系，如何把握好度的问题。前国家宗教事务局局长叶小文在关于宗教事务管理问题上提出了一条定律，即：“宗教事务管理的强度，与涉及公共利益的深度成正比，与涉及宗教观念的深度成反比。就是说，宗教事务涉及国家利益和社会公共利益的程度越深，政府依法管理的力度就要越大，成正比；涉及宗教的层次越深，政府行政管理的力度相对就越小，成反比。”*文平：《宗教与社会主义的难题如何破解？》，《南方周末》，2008年3月13日。上述定律为国家对“宗教事务”的行政管理提供了指导性的依据，即首先为政府管理宗教事务的合理性奠定了基础；其次为政府在保护宗教信仰和宗教事务管理的度上提供了标准、指明了方向。

首先，确立依法管理宗教的原则。依照法律的规定，国家对宗教事务享有管理权，但权力的行使应在保护宗教信仰和宗教事务管理间分清界限。信仰是内在的思想，是纯粹的私人空间，而宗教事务是宗教思想外在行动的表现。“统治权”应对纯粹的私人空间采取放任的态度，但对社会有影响力的外在的行为要给予极大的关注，应对涉及社会公共利益和国家利益的宗教事务进行管理，这是保护公共安全和国家利益的政府职能所在。国家宗教管理机关在对宗教事务的管理上应当确立如下原则：其一，坚决贯彻宪法的宗教信仰自由精神。将全体公民“信仰的自由”纳入了宪法、法律保护的范围内，依法保障信教公民宗教信仰自由权利以及协调信教公民与不信教公民之间的利益关系，充分体现法律面前人人平等、权利和义务相统一的原则。其二，应实行政教分离。资产阶级革命后，政教分离已成为各民主国家宪政制度的基本原则，这一原则要求宗教与政治势力互不干涉，宗教权力和国家、政府统治权力互不影响，我国宪法虽未明确规定政教分离原则，但政教分离作为现代民主法治国家的一项宪法原则也应在我国得到借鉴。其三，坚持独立自主的原则。中国宗教团体依法独立自主地管理其内部事务，不允许国外势力干预和操纵，不受国外势力支配。其四，积极引导宗教与社会主义社会相适应。积极引导信教公民和宗教团体参与社会主义建设事业，也是我国宗教关系最终要求的体现。

其次，改变宗教事务管理的模式。在我国传统的宗教事务管理模式中，政府宗教管理机关作为管理者对宗教事务的管理涉及方方面面，是一种事无巨细的关怀，这种典型的“约束——服从”型行政管理关系，其特点是指令和指导较多，引导和自治较少，既不利于宗教团体自身的发展，也不利于宗教事务管理的发展方向。在积极推进社会管理理念、方法、体制、机制创新的今天，政府应对宗教事务采取开放式分类管理的模式即对一般宗教事务实行形式管理；对涉及国家利益和公共利益的宗教活动严格监管。

对一般宗教事务实行形式管理。如对宗教社会团体的登记、对宗教活动场所的登记和年检等事项，宗教管理机关只做形式审查，通过试行宗教组织备案、组建宗教行业协会等制度，将宗教组织内部的事务交给其自行管理，政府采取开放的态度，引导宗教组织参与到社会服务当中，建立鼓励宗教组织进入社会服务领域的准入机制。鼓励引导宗教组织开展社会服务，利用宗教特有的功能在慈善、救济以及控制犯罪等领域发挥重要作用。从而形成既利于宗教事务又有益于社会公众，同时还能够减轻政府部分负担的管理格局，体现了开放、共赢的现代国家管理理念。

对涉及国家利益和公共利益的宗教活动必须严格监管，以防止和制止不法分子利用宗教制造混乱、危害社会稳定和国家安全。对危及国家利益和社会公共利益的宗教活动坚决抵制、严厉打击也是政府保卫国家、保护人民生命财产安全应有的职责。

3、公正司法：提供充分的司法救济途径

英国有一个法律谚语说，“有权利，必有救济”，即没有得到司法救济的权利不是真正的权利。《世界人权宣言》第8条明确规定：“任何人当宪法或法律赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”现代社会法律明确禁止个人的私力救济，所以只有能得到有效法律救济(公力救济)的权利才是真正的权利，而法治国家的法律救济方法是请求法院救济，故实质意义的法治国家，就是司法国家。从这个角度看，司法是法律保护人权的最后屏障，因此WTO也在其救济体系中确立了司法最终原则，保证所有争议均以司法作为最后一道救济途径，这是权利保障的基础。我们可以说，权利能否获得司法最终救济是衡量一个国家法治化水平的重要标志。

[责任编辑：毕可军]

高岩(1973-)，女，山东建筑大学副教授，法学硕士；邱磊(1971-)男，山东省委党校副教授，法学硕士。

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1003-8353(2016)010-0122-07