浅谈金融消费者权益保障的国际经验及对我国完善该制度的启示

黎莉 郭峰

（沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110023）



浅谈金融消费者权益保障的国际经验及对我国完善该制度的启示

黎莉 郭峰

（沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110023）

摘要：作为金融交易市场中的最重要的主体，金融消费者在2007年金融危机席卷全球后受到各国金融界人士关注，开始登上“金融舞台”，而如何保障金融消费者拥有完整、健全的自身权益作为重振全世界金融市场的“关键一环”也引起了全球各界讨论的热潮。本文旨在阐述我国金融消费者保障的发展态势的基础上，归纳提炼了英国和美国在该方面如立法、对金融机构的规制以及对消费者救济的“金玉良言”。并将这些“前车之鉴”与我国现实情况结合以探讨我国对金融消费者权益保障的未来发展方向。

关键词：金融消费者；权益保障；国际经验；制度完善

金融服务行业作为第三产业中的不可或缺的角色，对促进一国整体经济发展所起到的作用不言自明。金融危机是资本主义国家不可避免的“通病”，国际各界对最近一次金融危机爆发的原因和带来的后果进行了深刻的反思和讨论，一致认为，作为金融消费主体的金融消费者在金融交易方面拥有不可取代的地位。因此，健全的金融消费者权益的保障制度是评价金融市场是否成熟、能否可持续良性发展的的关键。为此，各发达国家愈发重视本国金融市场发展过程中金融消费者权益保障制度的构建，并在该制度的过程中积累了大量的经验。对我国金融市场而言，随着国民经济飞速发展，国内金融交易愈发呈现活跃趋势。但由于我国对金融消费者权益保障属于起步阶段，理论与实践方面与发达国家还有较大差距。所以，要建立完整的金融消费者权益保障制度，需借鉴国外优秀经验的同时，结合我国金融交易市场的发展特点，构建符合我国条件的金融消费者权益保障制度，以促进我国金融交易市场有序、平稳、良性、健康发展。

一、 我国金融消费者权益保障的宏观态势分析

（一）我国金融消费者权益保障的基本特征。

“分业经营和监管”是我国目前的金融消费者权益保障的“最显著”特征：即将《消费者权益保护法》中明确规定金融机构的保障义务与银行业、证券业及保险业中的相关法律法规为基础进行保护。而纵观我国金融交易活动在对本行业消费者权益保障方面有以下特点: 首先，在金融交易活动中以保障金融消费者的知情权、隐私权以及公平交易权为核心，坚持自愿、公平诚信交易的同时强调金融机构应做到真实、及时公开相关金融信息；其次，强调规范金融营业机构行为，严格遵守公平竞争、谨慎经营等行业规则，在防止金融业恶性竞争的扰乱市场秩序的同时，维护金融消费者的合法权益，促进整个金融交易市场得到净化；最后运用金融行业内部专门法律法规（如：《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等） 与及其他部门（如《刑法》、《行政诉讼法》等）法相关条款结合,对侵害金融消费者权益的相关机构和个人加以严惩的同时利用司法手段，对金融交易活动产生的纠纷给予予救济。

（二）我国金融消费者权益保障的“发展硬伤”。

不可否认，由于金融消费者自身因素的限制，其在在金融交易市场上处于弱势地位。而所谓”硬伤“即我国近年来的在金融消费者权益的保障方面虽有一些进展，但与发达国家相比，仍存在不小的差距。问题主要集中在以下几个层面。

立法层面：金融消费者权益保障缺乏专门性、系统性立法。全国人大虽然修订了《消费者权益保护法》，并在其中明确了金融机构的相关义务，但是却并未对金融消费者，这一特殊消费群体的相关权益保护进行系统的规定。同时，在银行业、证券业和保险业等不同金融行业的相关立法中同样未系统、专业地对金融消费者权益保障作出详细规定。综上所述，由于立法理念落后而且不同位阶的法律法规的发生冲突与重复，导致了我国该领域出现了立法真空，直接导致金融消费者权益难以得到法律上的有效保障。

监管层面：尚不完备的金融管理机构监管制度。首先，目前我国的金融市场主要由“一行三会”进行监管及指导，即有中国人民银行、银监会、证监会以及保监会进行分业监管。乍看之下，这样可从宏观层面到微观层面的确对金融市场起到了一定的监管作用，可一旦出现各金融产品交叉或业务的交叉，分类的行业监管必然出现利益冲突，进而导致金融监管出现了“灰色地带”，金融消费者的权益无法得到有效保障。同时，从监管的目的上讲，我国金融监管的目的是将宏观的维护金融市场秩序、促进金融市场整体发展为主要目的，但这样往往会忽略金融消费者利益，使整体金融消费者的权益不能得到系统的监管。

救济层面：对金融消费者的救济仍需“尽善尽美”。首先，作为有效解决金融消费者解决与金融机构纠纷的“最后一道防线”，司法保障需要进行“系统升级”。由于不同方面存在的限制或冲突，在解决相关金融消费者权益保障的案件中，往往存在缺乏适用法律、办案周期长、举证困难等障碍。另外，法律中规定的法院对金融监管机构的合法性仅停留在“走马观花”的程度。由于客观上缺乏可以操作执行的标准，这也在无形中增加了法院受理、审判以及执行的难度。最后，不完善的金融业自律机制与金融消费者缺少维权意识也在客观上也助长了金融机构的不顾及金融消费者权益的“不正之风”，弱化了权益保障的实际效果。

二、英、美两国保障金融消费者权益的经验归纳

（一）英国：立法要求政府授权组织进行相关保障活动的模式。

英国在1986年制定的《金融服务法》是英国进行金融变革的突出成果之一。本法在要求所有金融经营机构必须在政府授权、并在政府监管下从事金融交易活动的同时也对金融营业机构的信息纰漏方式予以适当放宽以便提高金融交易效率。与此同时，《金融服务法》又建立了“金融消费者补偿机制”以为消除放宽标准所带来的不利后果。而作为统一金融监管机构，新设立的“金融服务监管署”肩负着金融监管和保障金融消费者权益的双重责任。

20世纪90年代中期，随着《金融服务与市场法》的制定，英国又迎来了第二次“金融行业规制方面变革”，与注重“国家授权与监管”的《金融服务法》不同，该法在关注金融稳定的同时，将金融消费者的权益保护作为金融市场稳定发展的重中之重，将金融消费者权益的保护通过理发的模式确定下来。同时，《金融服务与市场法》分别在金融稳定方面与金融消费者权益保护方面建立了两个“三方机制”。其中，针对保障金融消费者权益方面，金融服务管理署、投诉专员办和金融巡视员服务公司作为金融消费者权益保障的“三方机制”主体。金融服务管理署（FSA）负责金融消费者权益保护和教育，确保金融消费者在金融消费不同阶段可以享受“全天候，多方位”的保障。同时另外两个部门着重对金融营业机构进行监管、接受相关投诉的方式为保障金融消费者权益“保驾护航”。可见，金融消费者权益保障《金融服务与市场法》中的地位极为重要，这样的规定无疑会使金融消费者在金融消费中中地位更加主动，增强金融消费者的信心进而促金融市场整体发展。

金融危机之后，英国发现金融方面改革并不完善，立即启动了新一轮金融改革。而本次改革主要依据迈克尔.泰勒的“双峰理论”为基础对现有制度进行“升级”，其中出现的改革的亮点包括：（1）针对金融消费者权益保护和金融机构的监管职能统一建立消费者保护与市场署（CPMA）。明确区分金融消费者保护与审慎监管职责，使保护职能与监管职能分门别类，可以有效地避免由于职责不清造成的管理冲突。（2）明确了提出了“宏观审慎监管”由英格兰银行负责的同时设立“金融政策委员会”（FPC）利用强力“宏观审慎监管”监管方式维护英国金融稳定。（3）废止金融服务管理署（FSA）并将原有FSA的职能转至英格兰银行下属的 “审慎监管署”（PRA），进而将宏观监管与微观监管的使命完全归属于英格兰银行，以消除监管漏洞所带来的不利后果。

（二）美国：直接根据法案创立相关机构进行服务的模式。

美国从上世纪60年代就已着手针对保障金融消费者权益出台如《贷款真实法案》、《平等信贷机会法》以及《消费者信贷保护法案》等一系列法律法规。纵观美国对金融业发展历程，金融市场快速发展所带来的新兴金融业务使金融产品（服务）出现了差别小、可替代性强的特点的同时也加快了不同种类金融业务混业经营的发展脚步。美国针对金融消费者权益保障的统合立法方式正是在这种背景下应运而生。为保持金融市场的飞速健康发展，美国金融业深知作为金融市场消费主体的金融消费者的重要性，并对明确了金融机构的相关义务。如《平等信贷机会法》对金融机构提出了对待所有金融消费者必须“一视同仁，不得歧视”的平等对待要求。《贷款真实法案》中对金融机构提出必要金融信息必须公开的要求。《金融服务现代化法案》中将金融机构对金融消费者相关信息的保密义务以法律的形式确定下来等一系列金融机构的义务。但是上述这些政策并非“完美无瑕”， 首先，虽然美国对金融消费者的保护做了专门性的立法规制，但是为了过度适应金融混合经营的“大趋势”，从上世纪80 年代开始，美国为了进一步拓展金融机构业务范围，开始对金融监管的力度下降。过分宽松的金融监管力度和对金融机构不适度的“宽容”迫使金融立法发展导向偏离了针对“保护金融消费者权益”的立法初衷，致使金融消费者权益得不到有力的保障。同时，金融监管模式的出现了结构性缺陷，美国建立的“双线多头”的监管模式由于监管机构的不同导致同一被监管目标同时被多个监管机构实施监督，在出现“监管冲突”的同时也极易导致“监管空白”，加之监管部门之间“协调时间长、沟通成本大”，所谓的“多头”监管已然成为美国金融监管的“鸡肋”，不能起到其设立时对金融消费者行之有效的保障作用。在日后爆发的金融危机中，这些问题毫无例外的爆发为美国金融界敲响了警钟，进而重新对金融立法进行了一次“大洗牌”。

在2007年金融危机全面爆发后，美政府为挽救危局，先后制定出台了多个金融改革法令，其中《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》被视为后危机时期美国金融改革中最重要的法案之一。此次美国吸取了前期改革的教训，主要是围绕金融系统的风险防范和金融消费者权益保障进行。

其中针对金融消费者的权益保障方面，《法案》主张设立消费者金融保护局，并建议该部门在美联储内部作为一个保护金融消费者的执行部门存在，其主要职能包括：（1）接收金融消费者的投诉职能。该职能以保障金融消费者的知情权、公平交易权以及求助权为核心，以开通“金融消费者投诉热线”的方式专门处理金融消费者针对相关金融交易以及金融机构的投诉、咨询。（2）针对金融消费者的教育职能。以开设“金融认知教育办公室”的方式向金融消费者传达金融消费方面的基础知识和相关金融产品信息以提升金融消费者对金融领域消费的认知。（3）针对金融消费者权益受侵害时的采取一定方式进行救济的职能。如《法案》允许保护局拥有以自己的名义对违反该法案的个人或金融机构行使公益诉讼的权利。同时，以明确规定禁止在金融交易合同中规定“霸王条款”或“强制性仲裁条款”等方式保证金融消费者的诉权等一系列救济措施。此外，消费者金融保护局还负责组建为金融消费者提供金融教育和暂时性资助为目的的“消费者金融保护基金”、保护投诉的金融消费者个人信息的等围绕金融消费者权益保护的有效措施。

三、国际经验对完善我国金融消费者保障的启示

（一）法律层面。

提高对金融消费者权益保障方面的立法质量，重视立法的专门性与系统性。我国金融行业“起步晚，发展快”，相应法律法规的出台都是针对发展过程中出现问题之后，对金融消费者权益保障方面的立法方面更是缺乏主动性、前瞻性、专业性和系统性。为弥补这一立法缺陷，我国需主动地要建立健全对金融消费者权益保障方面立法的同时更加注重“专业立法，系统立法”。笔者在此认为，根据我国对金融消费者权益保障的理论研究和实践成果，现在专门为金融消费者权益保障制定一部专门性法律为时尚早。建议对现有《消费者权益保护法》和其他金融部门法进行修订，系统地规定金融消费者权益保障的法律专章。在法律中明确金融消费者的相关权利，金融机构的相关义务等相关专业化信息。待理论和实践发展成熟时，再行考虑专门利法的相关事宜以达到从法律上给予金融消费者权益更加专业、全面、系统的保障。

（二）监管层面。

构建“多梯次联动”的金融监管机制。发达国家多年实践经验表明，单纯依靠政府授权单一部门监管来维护保障金融消费者权益的力量过于单薄，为了是金融消费者权益得到全面的保障，建立多梯次联动的金融监管机制不失为是“明智之举”。笔者建议，我国应建立在现有“一行三会”进行监管的前提下，建立从“政府监管-金融机构监管-民间组织监管”的“自上而下”联动监管机制。同时建立一个专门的监管机构，在履行政府监管职能的同时，具有一定范围内制定规章的权限以监督金融机构。这样在可以起到在政府部门和非政府部门之间“承上启下”的联动监管作用，构建金融市场的交易达到“上至政府，下至民间”的纵向监管机制，为金融消费者权益的实现保驾护航。

（三）救济层面。

整合健全金融消费者的救济体制。（1）改进现有金融消费者诉讼制度。着眼于金融消费者的弱势地位，本着使金融消费者诉讼更加便利的目的，笔者建议针对金融消费者增加消费组织的集体讼诉、公益诉讼等诉讼方式之外，对举证方式和审判后的执行方式应进行改进，化繁为简。一改昔日诉讼中立案难、举证难、执行难诉讼困局以提高司法救济的效率。（2）建立健全合理的投诉制度。建立专门的金融消费者投诉机构，一旦金融消费者权益受到侵害，可以先通过投诉机构对金融机构和消费者之间矛盾进行优先调解；同时设立“金融消费者投诉热线”，即通过投诉方式，使调解救济的方式先行于司法救济，增加了金融消费者自主维权的机会。（3）建立专门的金融教育机构。通过建立专门的实体和网络虚拟教育平台，让金融消费者在进行金融消费时对自己的交易有所了解，避免自身权益受到不合理侵害的同时增强金融消费者的自身维权意识，使金融消费者在权益受到侵害时通过何种途径、如何维护自身权益。突破依靠政府和其他机关对自身权益进行救济所带来的不应有的束缚，创建自主救济和公共救济相结合的全面金融消费者权益保障救济制度。

参考文献：

[1]林洪山，美国金融消费者权益保护制度的借鉴与启示. 福建金融[J]. 2010（08）

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[4]郭丹．论金融消费者信息权益的保护. 学习与探索[J]．2009（4）．

[5]杨悦．金融消费者权益保护的国际经验与制度借鉴．金融证券[J]．2010（2）

郭峰（1988.9-），男，汉族，辽宁锦州人，沈阳工业大学，经济法方向硕士研究生。

作者简介：黎莉（1964.03-），沈阳工业大学，教授。

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）01-0082-03