面向电子治理的政府数据开放研究

漯河医学高等专科学校图书馆 胡莲香

面向电子治理的政府数据开放研究

漯河医学高等专科学校图书馆 胡莲香

【摘要】政府数据开放是电子治理有效运行的关键环节。美国引领着全球面向电子治理的政府数据开放运动，其主要经验有：完善的法律体系和政策执行机制、广泛的推广和参与机制与“一站式”政府数据开放门户建设，这些经验对我国具有重要借鉴意义。我国可以通过完善政府数据开放的法律法规、健全政府数据开放管理体制机制，面向公众需求、提升用户体验和加强政府数据开放门户建设等途径推进电子治理环境下的政府数据开放建设。

【关键词】电子治理；政府数据开放；电子政务

1.引言

电子治理（E-governance）是电子政务（E-government）发展的新趋向，是在新的社会条件下治理理念与日新月异的信息技术碰撞交融的产物。如刘伟认为，电子治理是治理理论导入与电子政务重铸的过程，它的战略目标就是为治理中各种主体提供参与的平台［1］；卡斯特指出，以信息技术为中心的社会革命普遍渗透到人类活动的全部领域，带来了技术、社会和历史的变迁［2］12，云计算、物联网和大数据等信息技术的发展对政府、经济和社会组织结构进行重组和业务流程再造，是催生电子治理的技术力量。当前，电子治理理论在经历了最初的理论研究阶段后，产生了一系列的具体的精细化实践，其中政府数据开放就是一个重要方面。

政府数据开放运动始于美国，在全球范围内方兴未艾。当今世界的政府数据开放是治理理论、信息技术尤其是大数据技术推动和社会发展共同作用的结果，政府信息或数据公开具有保障民主社会人民主权、民主参与的意味［3］，以海量和非结构化数据为特征的大数据技术推动着公共数据的开放透明［4］。在我国，党的十八届三中、四中全会要求：“推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”。因此，推动政府数据开放，是增强政府公信力和执行力、建设法治政府和服务型政府的需要，是实现善治的电子治理的必然要求。

基于此，本文在相关研究成果的基础上，通过总结美国在推动电子治理过程中政府数据开放领的经验，从中得出若干重要启示并提出我国面向电子治理的政府数据开放的对策性建议。

2.理论背景与研究评述

2.1 从电子政务到电子治理：基于信息技术的政府流程再造

电子政务是运用信息技术改善政府绩效并创新与改造政府的公共管理模式，而电子治理强调以治理理论为指导，通过公共服务、政策设计和公民参与等方式再造政府、公民和社会之间的关系以达到善治，是超越电子政务的新型治理模式。Meer et al.［5］认为，电子治理是政府与社会组织、公众、企业紧密合作，通过信息技术和通信技术的应用以实现政策目标；Dawes［6］认为，电子治理是运用信息技术来支撑公共服务、政府管理、民主程序、并改善公民、社会、私有部门与国家之间的关系；国内学者王浦劬等［7］提出，电子治理不是信息技术在公共事务领域的简单应用，而是更多地与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会-政治组织及其活动的方式，涉及到公众如何影响公共管理过程的一系列活动。徐晓林等［8］认为，电子治理是政府、公民以及社会组织等主体以信息技术为载体，针对公共问题实现合作共治的过程。由此可见，电子治理强调通过利用信息技术来联结政府、公民和社会建立良好的互动机制，对公共事务进行管理，构建更加透明、责任、民主、有效的政府，实现善治。

2.2 电子治理新范式要求从政府信息公开走向政府数据开放

从政府信息公开到政府数据开放体现着政府开放、透明和民主的广度和深度。信息是被加工成对接受者有意义的数据，而数据是被加工和提炼成信息的原材料，政府数据开放是政府拥有的原始数据和数据集的开放，让政府数据以最小的粒度呈现给用户才能发挥全部的潜在价值［9］。Lathrop和Ruma［10］19认为，开放政府意味着公民不仅有权获取信息、数据和程序，还要成为优秀的参与者；董礼胜等提出，电子治理的发展要经过政府信息供给（最简单的服务）、电子服务传递（政府功能的转移）和电子民主（在线协商与决策）三个演进阶段［11］［16］。由此可见，政府信息公开是电子政务环境下的产物，它受政府有限开放理念、科层制结构和信息技术发展水平的制约，而政府数据开放是面向电子治理，基于政府开放的理念、进一步打破科层制结构和信息技术发展水平制约的产物，政府数据开放是电子治理有效运行的关键环节。

2.3 面向电子治理的政府数据开放研究

因此，电子治理环境下的政府数据开放是由信息技术发展和一系制度变革推动的。美国总统奥巴马自2009年上台以来，以开放政府为口号，提出建设透明、公众参与和协调合作的政府，将美国政府数据开放活动推向新的阶段，引领了全球政府数据开放的潮流，电子治理呈现出新局面。相对而言，我国政府数据开放还处于探索起步阶段，如沈亚平，许博雅［12］认为我国国家信息化管理体制中存在的职能交叉、部门分割、管理不到位、协同发展能力较差等问题是政府数据开放的体制下障碍；吕艳滨［12］对2009-2013年政府信息公开的案例分析表明，我国政府信息公开实施中存在的诸如观念有待提升、主动公开落实不到位、依申请公开面临阻力等问题。韦斯特（Darrell M.West）认为，技术很少能够独自驱动伟大变革，数字技术的有效应用需要政策改革、组织调整和技术创新的紧密结合与良性互动［14］3。由此可见，信息技术导致的公共管理变革是制度、组织和技术综合作用的结果。综合上述研究，本文尝试通过从制度建设、参与机制和技术平台三个层面总结美国电子治理背景下的政府数据开放的经验，然后提出我国面向电子治理的政府数据开放的对策性建议。

3.美国面向电子治理的政府数据开放的经验

3.1 完善的法律体系和政策执行机制

奥巴马政府发布了一系列相关文件推动政府数据开放，如开放政府指令（2009年12月8日）要求“各政府机构要在线发布政府信息，提高信息质量”，第13556号总统令（2010年11月4日）要求“为敏感但非涉密数据信息创建开放、标准的系统”，第13563号总统令（2011 年1月18日）要求“政府机构应构建开放的信息交流环境，为公众提供良好的参与机会”；第13642号总统令（2013年5月9日）为政府数据管理工作提出了新的准则，要求将数据公开化及可读写化纳入政府的义务范围。这些法律法规为政府数据开放提供了保障，是美国在政府数据开放走在世界前列的制度基础。

为推动开放政府数据政策的落实，美国政府实施了一系列配套的政策执行机制。第一，创设首席信息官和首席技术官，形成网络化工作机制。第二，加强对数据开放政策执行的监督。第三，发布政策执行文件将政府数据开放推向纵深。第四，成立跨部门工作组。

3.2 广泛的推广和参与机制

第一，成立推广团队。为提高Data.gov的社会认知度，联邦政府任命“数据推广员”并成立交流专家团队，向公众及政府机构宣传开放政府数据政策。第二，推出“我的大数据”主题活动。第三，通过Data.gov在线互动进行参与。如前所述，美国公民可以通过用户注册、提问建议、提交应用、请求数据、评论数据集、分享到社交网站和建立讨论专区等方式对政府数据进行获取、检索、下载、分享和评价等活动。同时，Data.gov首页开辟专区为最新数据集版面，供用户第一时间发现。第四，通过举办数据开发竞赛来推广政府数据开放。由政府提供奖金，在Challenge.gov网站上来吸引公众参与解决迫切性的公共事务问题，鼓励公众使用政府开放数据；在Data.gov上线不久，美国一家名为阳光基金会（Sunlight Foundation）的机构与著名的自由软件和开源软件运动倡导者奥莱理（Tim O'Reilly）合作，举办程序员Data.gov数据开发大赛，引起社会广泛关注，成为政府数据开放推广的经典案例。

3.3 “一站式”政府数据开放门户建设

Data.gov将自身的目标和使命描述为：“Data.gov主要目标是开放联邦政府的数据，通过鼓励新的创意，让数据走出政府、得到更多的创新型运用。Data.gov致力于政府透明，全力把政府推向一个前所未有的的开放高度”［15］204。Data.gov具有四大特点：第一，数据量大、主题丰富。第二，元数据标准与两级类目体系。第三，便捷的数据检索功能。第四，丰富的用户在线互动功能。

4.我国面向电子治理的政府数据开放的实现路径

4.1 完善法律法规，健全体制机制

目前，我国保障政府数据公共获取的法律法规主要包括《档案法》、《保密法》、《政府信息公开条例》以及一系列规范文件如《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于深化政务公开加强政务服务的意见>的通知》（2011年6月8日）和《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》（2013年08月15日）等。这些法律法规尚未从国家层面的明确要求政府部门向公众开放原始的、一手的、全面的、可被计算机可处理的政府数据。因此，我国可以在国家层面制定相关法规或政策，为政府数据开放工作提供政策保障和支持，推进电子治理。第一，要明确开放范围。应加强相关立法，清晰制定规则以促进开放数据，以公开为原则、不公开为例外；第二，规划开放次序。先开放关系到公众的切身利益，便于推动用户的参与及基于数据的商业服务，凡属于涉及公共利益、公众权益、社会关切及需要社会广泛知晓的，都要依法、全面、准确、及时地做好公开工作；按照需求导向，通过调研，把重点放在用户最需要开放的主题范围上；第三，开放数据运动面临信息安全、隐私以及数据质量等诸多挑战，这需要制定关于数据主权、数据安全和个人隐私权的法律，为政府数据开放创造完善的制度基础。

要完善政府数据开放管理体制机制，构建数据开放网络体系。第一，建立具有综合协调能力的管理机构。构建一个具有综合协调能力的管理机构，统筹制定政府数据开放工作的发展规划；区分并明确整个政府系统的数据开放工作的职能重点，理顺数据开放执行机构与各级各部门之间的关系。第二，探索建立政府首席信息官制度。设置在各政府部门中的首席信息官，将推进各级各部门政府数据开放工作的责任落实到具体的职务上，形成与现有行政管理体制机制相结合的组织架构。第三，加强对信息政策的监督。积极构建政府数据开放绩效评估制度，探索设立独立的专职监督机构对《信息公开条例》及相关信息政策的执行情况进行监督。第四，加强对领导干部政府数据开放培训工作。通过举办政府数据开放培训班、交流学习等方式，引导广大领导干部切实提高信息化工作的能力和水平，推动电子治理环境下政府数据开放的有序开展。

4.2 面向公众需求，提升用户体验

建立以公众为中心的电子治理理念，积极推广数据的使用，为用户提良好的体验。第一，推动用户参与。公众的参与和使用是政府数据开放的主要目标，公众通过政府数据开放参与公共事务有助于从政府数据再利用上创造出新的价值，有助于发现用户的需求和对质量的反馈并改进数据服务的质量。第二，要充分利用Web2.0技术，加强数据平台的博客、QQ、RSS、维基、微博和微信等功能，促进政府与用户的互动交流，提高用户的参与度。第三，注重政府与民间的合作。鼓励公众和社会机构的参与政府数据开放，开放数据平台的接口，鼓励基于平台的开放数据开发，使得数据的价值得到最大化发挥，推动数据平台的良性运转。

4.3 加强政府数据开放门户建设

建立“一站式”政府数据开放门户，有效整合现有网络资源，搭建电子治理平台。第一，建立统一、集成的政府数据门户。数据门户建设要在统一管理、统一标准、统一规范下进行，建立数据共建、共用和共享的网群体系，在统一的数据口径下实现互联互通，确保数据的准确性和一致性；通过建立一套完整的元数据分类体系建立有效的数据管理体系。第二，注重服务功能的设计。政府数据开放平台应具备以下服务功能：数据服务功能，实现数据集的发布，可对多类型、多格式政府数据进行浏览、检索、标签过滤加载和下载；数据存储和管理功能，实现对数据本体和元数据的存储和管理，对结构化数据实现可视化处理，对数据集的统计和使用监测；信息交互功能，实现平台各节点之间以及平台与用户之间的采用CSS主题、社区论坛、和微博等形式信息交互；数据互操作功能，平台应鼓励用户对数据进行处理的权限，鼓励第三方开发者开发应用程序与公众共享。第三，开发应用核心技术。政府数据开放的支撑技术涵盖了元数据、大数据技术、关联数据、数据可视化、搜索引擎、社交网络等技术，这些技术能有效拓展政府数据开放的广度和深度。同时，要加强语义网技术和数据网移动技术的应用，提高数据门户的整合、关联、分析的能力，针对移动用户引入基于位置的服务，满足移动互联网用户的多样化需求。

5.结语

政府数据开放是电子治理的有效运行关键环节，是提高政府公信力，建设法治政府、创新政府和廉洁政府的重要途径。我国政府数据开放实践尚处于探索起步阶段，美国面向电子治理的政府数据开放实践对我国具有重要的借鉴意义。当然，美国政府数据开放中也有诸如数据质量和水平参差不齐，对初级用户支持、数据反馈和改进机制与数据质量评估工具缺乏［16］等问题，这是我们应予注意并克服的。我国可以通过完善政府数据开放的法律法规、健全政府数据开放管理体制机制，面向公众需求、提升用户体验和加强政府数据开放门户建设，逐步提高电子治理过程中政府数据开放的水平。

参考文献

［1］刘伟.电子治理∶协商民主视野下电子政务发展演进的新路向［J］.广西社会科学，2008（9）∶199-203.

［2］曼纽尔·卡斯特.网络社会的崛起［M］.夏铸九，等译，北京∶社会科学文献出版社，2006.

［3］刘莘，吕艳滨.政府信息公开研究［J］.政法论坛（中国政法大学学报），2003（2）∶146-155.

［4］苑雪.大数据时代网络社会管理中的政府行为模式创新［J］.广东行政学院学报，2013（8）∶25-30.

［5］Van der Meer A，Van Winden W.E-governance in Cities∶A Comparison of Urban Information and Communication Technology Policies［J］.Regional Studies，2003，37（4）∶407-419.

［6］Sharon S.Dawes.电子治理的演进及持续挑战［J］.郑磊，纪昌秀译，电子政务，2009（10）∶108-126.

［7］王浦劬，杨凤春.电子治理∶电子政务发展的新趋向［J］.中国行政管理，2005（1）∶75-77.

［8］徐晓林，朱国伟.智慧政务∶信息社会电子治理的生活化路径［J］.自然辩证法通讯，2012（5）∶95-100.

［9］迪莉娅.国外政府数据开放研究［J］.图书馆论坛，2014（9）∶86-93.

［10］Lathrop D.，Ruma L.Open Government∶Collaboration，Transpar ency，and Participation in Practice［M］.O'Reilly Media Inc，2010.

［11］董礼胜，刘作奎.发达国家电子治理［M］.北京∶社会科学文献出版社，2012.

［12］沈亚平，许博雅.“大数据”时代政府数据开放制度建设路径研究［J］.四川大学学报（哲学社会科学版），2014（5）∶111-118.

［13］吕艳滨.政府信息公开制度实施状况［J］.清华法学，2014（3）∶51-65.

［14］［美］韦斯特.下一次浪潮∶信息通讯技术驱动的社会与政治创新［M］.廖毅敏译，上海∶上海远东出版社，2012.

［15］涂子沛.大数据∶正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业与我们的生活［M］.桂林∶广西师范大学出版社，2012.

［16］陆健英，郑磊，Sharon S.Dawes.美国的政府数据开放∶历史、进展与启示［J］.电子政务，2013（6）∶26-32.

作者简介：

胡莲香（1968—），女，河南漯河人，漯河医学高等专科学校图书馆馆员，研究方向∶电子政务、政府信息资源管理，已发表论文12篇。