农村生活污水治理设施运营管理对策研究

胡智锋　叶红玉　孔令为　王　睿

(1.浙江省环境保护科学设计研究院，杭州　310007；

2.浙江环科环境研究院有限公司，杭州　310007)



农村生活污水治理设施运营管理对策研究

胡智锋1，2叶红玉1，2孔令为1，2王睿1，2

(1.浙江省环境保护科学设计研究院，杭州310007；

2.浙江环科环境研究院有限公司，杭州310007)

【摘要】农村生活污水治理设施是环境基础设施的重要组成部分。随着农村环境连片整治的深入实施和浙江省“五水共治”工作的大力开展，治理设施数量将大幅增加。治理设施建成后能否实现稳定、长久运行，切实发挥污染排放和区域水环境改善作用，已成为各级地方政府和广大群众重点关注和亟需解决的现实问题。为规范治理设施运营，探索建立适合实际的长效运营管理机制，确保治理设施达到“可监测、可报告、可核查”的管理目标，本文在治理设施运营现状调研的基础上，总结分析了目前运营存在的问题以及原因，探讨提出了推动治理设施长效运营管理的对策建议，以期在为浙江省出台相关政策提供技术基础的同时，也能为其他地区的治理设施运营管理提供借鉴。

【关键词】农村生活污水；治理设施；运营管理；对策建议

引言

农村生活污水治理设施(以下简称“治理设施”)是环境基础设施的重要组成部分。随着农村环境连片整治的深入实施和浙江省“五水共治”工作的大力开展，治理设施数量将大幅增加。“三分建设，七分管理”，治理设施建成后能否实现稳定、长久运行，切实发挥污染排放和区域水环境改善作用，已成为各级地方政府和广大群众重点关注和亟需解决的现实问题。

为规范治理设施运营，探索建立适合实际的长效运营管理机制，确保治理设施达到 “可监测、可报告、可核查”的管理目标，笔者在治理设施运营现状调研的基础上，总结分析了目前运营存在的问题以及原因，探讨提出了推动治理设施长效运营管理的对策建议，以期在为浙江省出台相关政策提供技术基础的同时，也能为其他地区的治理设施运营管理提供借鉴。

1浙江省治理设施运营管理现状

根据典型地区调研和全省问卷调查，浙江省治理设施运营管理模式主要有村委会(村民)负责运营、乡镇统一运营管理、县有关部门运营管理和市场化第三方运营管理这四种模式。村委会(村民)负责运营管理模式，即将建成的治理设施直接移交给使用者和受益者(村委会或村民)自行负责运营管理。浙江省内萧山、海盐等67个县(市、区)采用这种模式，占比77%。这种模式管理主体是村委会，一般由村保洁员、电工等承担具体工作，运营资金一般以村集体经济自筹为主，县、乡(镇)财政少量补助为辅。乡镇统一运营管理和县有关部门运营管理这两种模式在管理方式、工作内容上基本相同，即由县级有关行政管理部门，或由乡镇政府牵头，联合环保所、水利站等相关部门成立专门的技术指导和管理监督队伍，由治理设施所在地村委会配合实施运行管理。浙江省内桐庐、慈溪等10个县(市、区)采用这两种模式，占比11.5%。这两种模式运营管理主体是政府，一般由县级农办、环保等行政主管部门牵头，负责监督管理、考核评价，提供技术指导和培训，运营经费由县级财政统筹保障解决为主，乡镇为辅。市场化第三方运营管理模式，即由政府部门通过统一招标方式将治理设施运营管理委托给市场第三方。浙江省内北仑、鄞州等10个县(市、区)采用这种模式，占比11.5%。这种模式具体可分为技术托管和全托管两种形式。技术托管是通过打包支付技术服务费方式，与市场化第三方运营服务公司签订协议约定运营责任，主要包括治理设施巡查和设备维修，日常运营由政府或业主负责，设备更换费、运行电费由地方政府按实际发生承担。全托管即将治理设施巡查费、维修费、设备更换费、运行电费等所有与运营服务相关费用统一打包，全权委托市场化第三方运营服务公司负责日常运行、维修、设备更换、水质监测等相关工作。资金保障要求相对固定充足，一般由县、乡两级财政分级设立专项资金予以保障。

从以上四种运营管理模式特点分析来看：村委会(村民)负责运营管理模式目前应用较为广泛，从形式上基本解决了治理设施无人看管、无人养护状况，但责任主体不清晰，技术和资金等运营管理要素难以保障，很难保证治理设施长期稳定运行，甚至会因管护水平低、经费保障不力、监管不到位等原因导致设施逐步损坏，直至被遗弃。乡镇统一运营管理、县有关部门运营管理这两种模式基本相似，各项行政管理、技术指导措施贯彻到位，但受当地政府组织保障和资金投入的重视程度制约明显，如治理设施量多、面广，乡镇需配备一定数量的固定工作管理人员，否则难以监管到位，同时政府部门一并承担运维和考核评价职能，不利于监管。此模式保障因素要求较高，全面复制推广性一般。市场化第三方运营管理模式，市场化程度较高，技术和管理保障较强，考核评价主体清晰，可有效落实日常环境监督管理要求，同时可利用数字化远程监控和信息化管理平台开展治理设施日常维护，提高运营管理效率。此模式总体上符合政府购买社会公共服务的导向，适宜在治理设施相对集中的连片农村地区采用。

2治理设施运营管理存在的问题

2.1基层认识上的障碍仍然比较突出

农村生活污水治理一般由各级政府负责，是农村环保公共服务事业，也是新生的环保基础设施建设。部分县(市、区)政府重建设、轻管理现象还较为突出，对推行治理设施运营管理意识较为淡薄，未能认识到“三分建设、七分管理”的重要性。如浙江省内部分地方把前几年建设的示范性治理设施移交给村委会自行负责运营管理，而村委会是群众组织，即使管理不善时，也难以落实考核评价责任。最后，由于种种原因使得相关治理设施正常运转率低，造成了财力物力的极大浪费。

2.2运营资金来源较少，保障力度不足

由于目前农村环境整治专项资金只能用于设施的建设，而不能用于治理设施的运营管理。因此，各省普遍存在运营资金来源较少，保障力度不足的问题。如浙江省治理设施运营管理资金主要以村自筹形式的县(市、区)为大多数，占65.6%，只有少数地区建立地方财政专项资金扶持。由于绝大多数镇、村经济基础薄弱，资金筹措方式具有相当不稳定性，治理设施运营管理资金难以长期保障。

2.3标准规范和技术支撑仍待完善

虽然国家和省级层面出台了部分推荐性治理设施设计、建设和运营规范，但地方执行规范意识普遍不强，各地大多依据经验开展工作，易出现设计和建设方面的先天缺陷，对后续运营管理造成困难。另外，农村地区环保技术力量较为薄弱，更缺乏环保专业人员，仅靠乡(镇)、村一级工作人员和兼职管理员难以提供治理设施运营管理所需的技术支撑。

2.4有效评价和激励机制尚未形成，市场内生发展动力不足

多数地方对治理设施运营管理方面考核涉及较少，评价和激励机制未能形成。如浙江省对农村生活污水治理工作考核评价偏向于治理设施建设目标完成率。同时，针对治理设施环境监管制度也尚未建立，难以用环境监测分析数据评价污染减排和环境质量改善绩效。另外，治理设施市场化程度不高，市场“需求”不足，缺少规模效应，盈利面较窄，加之领域较新、政策措施扶持缺失，市场参与主体积极性不高，市场发展内在动力不足。

3治理设施规范运营和长效管理对策建议

推动治理设施规范运营和长效管理要按照“政府主导、权责分明、市场化运营、制度化管理”的原则，通过建立权责分明责任机制和强化资金保障，以政府购买农村环保公共服务方式为切入点，加快推进治理设施的专业化、市场化运营管理，实现治理设施的长期稳定运行目标。

3.1落实权责分明的责任机制

(1)应按照《环保法》规定的“统筹城乡建设污水处理设施，并保障其正常运行”要求，参照城镇集中污水处理设施运营管理有关政策法规，加快在政策法规层面作出明确界定，把治理设施纳入环境保护公共基础设施范畴。

(2)把运营管理制度建设作为治理设施竣工验收的前提条件。建立以县级(市、区)政府有关行政部门(农办、建设、水利、环保)为责任主体、乡(镇)政府为管理主体、参与治理设施第三方运维服务的环保企业、公司等其他单位为服务主体、治理设施所在地村委会(村民)为受用主体的管理责任体系，落实治理设施运营管理责任制。

(3)强化治理设施移交和产权登记。县(市、区)政府要尽快建立治理设施验收移交工作制度，加强治理设施资产登记管理，明确产权责任单位，建立健全治理设施信息库。

3.2因地制宜选择运营管理服务模式

从今后的发展趋势来看，治理设施寻求集约化、技术型市场化运行管理模式是大势所趋。①通过统一招投标方式购买公共服务，借助市场机制，引进专业环保技术力量参与量大、面广的治理设施运维工作；②大力推广市场化第三方运营管理模式，逐步淘汰治理设施村委会(村民)运营管理模式。推行市场化第三方运营管理模式，能有效解决农村环保专业技术能力不足，专业维护人员缺少，乡镇(村委会、村民)难以胜任专业运维等问题。此外，还能培育出一批有市场竞争力的治理设施运维服务环保企业，也会推动环保服务业发展。根据具体情况，可要求新建和地处环境敏感地区治理设施采用市场化第三方运营管理模式。

3.3强化运营管理资金保障

治理设施属于公益性项目，对具有公共物品属性事务由政府财政列支是符合要求的。①建立治理设施运营管理资金保障机制，坚持省级财政和地方财政共同投入模式。可设立治理设施运营管理省级财政资金专项，同时要求市、县两级财政要把运营管理经费纳入年度预算；②扩宽资金筹措渠道。通过省有关部门出台政策，明确可从饮用水源保护区生态补偿专项资金、城镇集中供水排污费等列支部分治理设施运营管理资金，同时探索向治理设施服务范围内村民征收适量污水处理费等举措保障资金来源。

3.4完善实施环境监管等配套制度

(1)落实《农村生活污水治理设施排放标准》地方标准，为规范环境监管提供依据。

(2)强化治理设施运营情况环境监督。对具有一定规模的治理设施要求安装流量计量和运行状况监控系统。规范农村生活污水处理设施污泥处置。将治理设施运行情况纳入环境监测和监察工作范围。

(3)积极探索农村生活污水污染物减排核算。国家“十二五”期间将农村和农业纳入主要污染物总量减排范畴，并从技术、管理等方面提出了具体核算规则。积极开展农村生活污水污染物减排核查政策、技术研究，建立减排核算体系，因地制宜实施农村生活污水处理污染物减排核算试点，积极申报国家层面的分散型生活污水处理设施污染物减排认可，通过减排核算提高各级地方政府开展农村生活污水治理积极性。

3.5加大相关政策扶持力度

推动治理设施长效稳定运营管理还需要一些相关政策的有力扶持。出台治理设施用电享受农村或农民电价，从事治理设施第三方运营管理企业免征或减征增值税等优惠政策。推动银行对治理设施第三方运营企业实行应收账款、收费权质押贷款等金融服务创新。

4结语

农村生活污水治理设施是环境基础设施的重要组成部分。随着农村环境连片整治的深入实施和浙江省“五水共治”工作的大力开展，治理设施数量将大幅增加，同时治理设施建成后能否实现稳定、长久运行，切实发挥污染排放和区域水环境改善作用，已成为各级地方政府和广大群众重点关注和亟需解决的现实问题。为规范治理设施运营，探索建立适合实际的长效运营管理机制，确保治理设施达到“可监测、可报告、可核查”的管理目标，本文通过对浙江省农村生活污水治理设施运营现状的调查与分析，针对制约治理设施长效运营管理的关键问题，提出了以下相应的技术管理对策和建议：一是落实权责分明的责任机制；二是因地制宜选择运营管理服务模式；三是强化运营管理资金保障；四是完善实施环境监管等配套制度；五是加大相关政策扶持力度。

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Research on the Operation Management of Rural Domestic Sewage

Treatment Facilities

HU Zhifeng1，2YE Hongyu1，2KONG Lingwei1，2WANG Rui1，2

(1.Environmental Science Research & Design Institution of Zhejiang Province，Hangzhou 310007，P. R. Chin；

2.Zhejiang Environmental Science Research Institute Co.，Ltd.，Hangzhou 310007，P.R.China)

Abstract：The current situation and existing problems of the operation management of rural domestic sewage treatment facilities in Zhejiang were investigated and analyzed.The countermeasure and suggestions for promoting the management of rural domestic sewage treatment facilities were put forward，which provided the technical basis for formulating relevant policies.

Keywords：Rural domestic sewage；Treatment facilities；Operation management；Countermeasure and Suggestions

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)01-0038-03

作者简介：胡智锋，环境工程专业硕士，主要从事农村环境整治和生态修复研究

项目资助：浙江省科技厅院所专项项目“基于填料改性的塘/生态沟渠面源污染控制技术研究”(2014F50025)、浙江省科技厅院所专项项目“基于填料改性的塘/生态沟渠面源污染控制技术研究”(2014F50025)

引用文献格式：胡智锋等.农村生活污水治理设施运营管理对策研究[J].环境与可持续发展，2016，41(1)：38-40.