海口市流浪乞讨人员救助管理法律问题研究

姜 涛，陈 丹(海南政法职业学院，海口571100)

海口市流浪乞讨人员救助管理法律问题研究

姜 涛，陈 丹
(海南政法职业学院，海口571100)

海口市“双创”活动启动以来，市容市貌发生明显变化。与此同时，流浪乞讨人员的救助管理问题也备受关注。市委市政府明确指示要加强对流浪乞讨人员的救助管理。为此有必要对海口市流浪乞讨人员救助管理情况进行全面调查研究，发现存在的问题并分析原因，从而提出相应对策建议。

救助管理;管理办法;禁乞区

2015 年7月海口市“双创”活动正式启动，在城乡整治脏乱差及绿化、美化、彩化等方面有明显改观。与此同时，我市流浪乞讨人员救助管理工作愈发重要、紧迫。有必要对全市流浪乞讨人员救助管理工作的具体情况采取多种方式进行调研，分类研究，并有针对性的提出解决方案。

一、基本情况

海口市是海南省的省会城市，是全省政治、经济、科技、文化中心和最大的交通枢纽。风景优美，自然资源丰富，近年来经济获得快速发展，吸引了大量岛外人员前来工作、居住，这其中也包括了越来越多的流浪乞讨人员。

(一)海口市流浪乞讨人员的类型

1.根据乞讨原因的不同，可将海口市流浪乞讨人员分成以下几类:

(1)真乞丐——贫困型。因贫困的因素而乞讨的分为暂时困难和长期困难两种。短期苦难的流浪乞讨人员多是打工或旅游到海口，因各种因素失去财产，无法返乡，这种情况下的流浪乞讨人员多愿意接受救助并在救助站的帮助下联系亲友返乡。长期困难的流浪乞讨人员一般是由于没有太多工作经历，文化程度较低，希望通过乞讨解决温饱问题或者获取一定收益。

(2)病残流浪乞讨型。病残流浪乞讨人员重肢体残疾的为数较多。调研组在友谊天桥发现的一名行乞人员全身烧伤，赤裸上身，坐天桥上以吹口琴的方式行乞。一对夫妇，丈夫为盲人，通过拉二胡的形式行乞，妻子为丈夫带路。残疾乞讨型的人员多会将身体残疾部分裸露在外，博取路人同情。这类人员多不自愿接受民政部门救助，认为现有的社会保障不足以满足其治疗和生活的需要。

(3)职业乞讨。职业乞讨是指以乞讨为业，乞讨收入是其获取高收益的渠道来源，该类人员通常拒绝接受救助管理［1］。国内相关报道可知，在有些地方甚至于在农闲时期出现整个村一起出门乞讨挣钱的现象。在海口明珠天桥上乞讨的穿绿军装的老人自称是河南人，现已在海南买了房子，口袋里还有手机。友谊天桥的一位行乞人员自称有残疾证，每个月政府给150元补助，来海南过冬，租房生活，每天来天桥行乞赚钱。

(4)违法犯罪型。这种类型多表现为集团的犯罪形式，采取拐卖儿童乞讨、控制残障乞讨人员等非法形式行乞，在侵犯他人合法权利的同时，也严重扰乱社会秩序。

2.根据流浪乞讨方式分类的不同，我们还可以将流浪乞讨人员做如下分类:

(1)不作为。这种类型为数较少，收入不佳。友谊天桥附近的一名女性行乞人员无明显身体残疾或疾病，只是将行乞物品放置在身前，蹲坐在地上，在一个小时的时间内，无人给予金钱或其他救助。

(2)强讨硬要。这种类型纠缠路人强要，多尾随独行的人，迫使其施舍［2］。有的交通繁忙的十字路口强行给车辆擦玻璃，不给钱不走。迫于无奈，路人多给予一定数额金钱。

(3)病残示弱。明珠天桥附近一行乞人员，已在本地行乞十年之久，肢体残疾，每天斜卧天桥人流密集处，暴露残疾部位，博取同情。有的残疾行乞人员实际上是伪装成残疾人员以获取较高收益。

(4)卖艺。这种类型乞讨人员有的唱歌，有的绘画。多在人流较多的商场附近流动。明珠广场左侧一男性中年流浪乞讨人员，每天播放抒情歌曲，其本人拿麦克风假唱，收入颇丰。

(5)欺瞒诈骗。这种类型满口谎言骗取同情。在市场等人流密集地区，有的穿校服，有的扮作被恶势力欺压的群众，拿各种证件，欺骗过往的善良群众。调研中，一对夫妻携带三个幼子在南亚广场前乞讨，并说为地方恶势力所逼，要卖儿卖女，经调查，其家庭确曾发生车祸，但获赔几十万元，家里有房有收入，其编造污蔑的地方政府枉法裁判的谎言造成很坏的社会影响。

(二)海口市流浪乞讨现象成因

1.气候温暖适宜人居的自然因素。流浪乞讨是一种户外时间较长的活动，温暖湿润的气候更加符合年老、病残流浪乞讨人员的需要。海口的年均气温为23℃左右，近海临江的优越地理位置适宜人居。典型的亚热带季风气候使得海口四季常夏，在吸引各地游客纷至沓来的同时，也吸引了很多的流浪乞讨人员。

2.开放的社会环境。海口作为海南省的省会，经济发展水平在岛内较高，而消费水平相对三亚较低。海口强大的经济实力和较低的生活消费备受流浪乞讨人员青睐。上世纪90年代以来，海口就成为国内著名旅游胜地，城市包容性很强，对外来的经济、政治、文化并没有明显的抵触。同时，与国内管理相对非常严格的北京、广州等地相比，海口城市管理比较宽和，服务态度好，也是流浪乞讨人员喜欢来海口的重要因素之一。

二、海口市流浪乞讨人员救助管理存在的问题及成因分析

(一)拒绝救助现象突出，救助管理缺乏法律依据

1.普遍存在的职业乞讨。由于乞讨零成本，收益高，海口市存在的流浪乞讨人员大多是职业流浪乞讨人员。调研发现，在我市流浪乞讨人员中，真正生活无着的流浪乞讨人员为数不多，职业乞讨所占比例约为90%以上。为谋取较高的乞讨收益，该种乞讨人员对救助管理十分抗拒。救助工作人员反映，在街头劝导时被职业流浪乞讨人员起哄、谩骂、围攻的情况时有发生。《救助管理办法》因采取自愿救助原则对其十分无奈。

2.《救助管理办法》原则性规定的限制。自2003年8月1日起正式实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(国务院令第381号)将“强制性收容遣送”转变为“关爱性救助管理”，遵循“自愿受助，无偿救助”的原则，对不愿接受救助的流浪乞讨人员不能采取强制性措施［3］。民政救助是暂时性的帮扶政策，并不能长期应用，在“自愿救助”的原则下，流浪乞讨人员也可随时离开，最长只能在救助站停留10天，出站后换个地方继续乞讨。

3.《救助管理办法》规定的救助对象范围过窄。《救助管理办法》规定其救助管理的对象是“城市生活无着的流浪乞讨人员”，是指“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”［4］。但在实际救助工作中，符合其要求的救助对象极少，大多数是不属于救助对象、不愿意接受救助的职业乞讨人员。由于救助对象的不对位，造成救助管理工作无从下手的尴尬局面。

4.《救助管理办法》重救助轻管理问题凸显。《救助管理办法》对管理很少提及，法律规定集中体现在救助上［5］。流浪乞讨人员的成员组成在现今已经发生重大变化，真正需要救助的为数不多，更多的流浪乞讨人员表现为职业性或行为多样性，急需公安、城管等执法部门的综合管理。民政部门从事救助工作，但对管理则无法可依。由此导致各机构职能欠缺明确规定，不利于管理工作的开展。

(二)机制不健全

一是协调机制不健全。对流浪乞讨人员的救助管理实行属地负责，需要民政、公安、城管、卫生、残联等多个职能部门的密切协作，但实际工作中缺乏统一指挥机构，流浪乞讨人员救助管理工作亟待从民政部门的“单打独斗”走向各部门的“协同治理”。二是缺乏长效机制，集中整治抓一把效果较好，日常管理松一松就反弹。三是考核机制不完善，虽规定了“该谁做、怎么做”，但“不做怎么办”等问题没有落实，造成工作中部门间推诿扯皮、管理缺位［6］。

(三)救助力量不足

救助管理站对我市的流浪乞讨人员救助管理工作做出了极大的贡献，年救助人数逐年攀升。但与此相应的是海口市救助管理站自建站以来至今编制为10人，从建站年救助几百人到2015年全年救助29 398人，救助人数近百倍的增长，而救助站工作人员和工作编制从没有增加过，各区、农场也没有设立相应机构、编制专职人员，与目前的救助管理制度及任务完全不相适应。随着海口市流动人口的增多，流浪乞讨人员的逐年增加，救助管理站人手严重不足，可能造成部分救助人员得不到救助，难以保障救助管理工作的有效开展，给社会增添不稳定因素。

综上所述，流浪乞讨人员的成分复杂，乞讨行为表现多样，涉及民政救助、城管、治安、违法犯罪等多方面问题。单凭民政一个部门的行为单打独斗，单一的救助方式，解决不了这一综合性管理难题。只有综合执法，联管联动，环环紧扣，全方面无缝管理才是解决之道。

三、对海口市流浪乞讨人员救助管理情况的对策建议

(一)健全法规，依法履职，救管结合

出台海口市流浪乞讨人员救助管理的地方性规范文件。2003年我国废止了《收容遣送办法》，《救助管理办法》仓促在四个月后诞生，完全扭转我国对流浪乞讨人员救助管理政策，从“强制”到“自愿”，跨度极大，重救助轻管理，导致流浪乞讨现象大量出现，社会治理面临严峻考验。我国广州、南京、唐山、石家庄等部分省市结合本地具体情况，出台了通知、通告等地方性规范文件。我市有必要借鉴其规定精神有针对性的制定相关规范。具体内容如下:

1.对流浪乞讨人员的性质进行身份甄别。区分流浪乞讨人员到底属于真正贫困、临时困难、职业乞讨、违法团伙哪种情形。应对其进行合理的区分，然后再分层救助，使救助更具有针对性。现行的救助管理，对所有的流浪乞讨人员进行整齐划一的救助，不加区分，必然导致救助管理的效果差强人意，导致救助资源的浪费和管理混乱。

2.对不同类型的流浪乞讨人员、行为分别进行处理。在流浪乞讨人员身份界定的基础上，对其进行差别化对待，分层管理。对于由于贫困、疾病、残疾等导致生活困难、无着落的流浪乞讨人员，符合《救助管理办法》规定的救助对象，及时由民政部门进行救助。由于失业、受骗、走失等因素临时落难，需要帮助的流浪乞讨人员，对于这部分流浪乞讨人员应该对其进行暂时性的生活救助，解决生活现实困难，积极联系流浪乞讨人员的属地，提供接回送返的服务，并且完成回访登记工作，使救助能够落到实处。对于衣着不整、横躺竖卧等严重影响市容环境的，应由城管部门及时清理，采取临时性保护措施。对未成年人从事流浪乞讨行为的，一经发现，及时救助，帮助其联络家属，并对其进行未成年人权益保护法制宣传教育。对于利用乞讨进行诈骗、拐卖妇女儿童进行乞讨谋利等违法犯罪人员，乞讨时严重危害社会安全、扰乱社会秩序等人员应该按照《治安管理处罚法》等国家相关的法律法规进行强制性管理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第41条规定:胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的，处五日以下拘留或者警告。此种行为已构成违法犯罪行为，不适用《救助管理办法》，也不能对其进行救助。对于在十字路口、交通要道，拦截车辆强讨硬要的流浪乞讨行为，按照《道路交通安全法》第63条规定:行人不得跨越、倚坐道路隔离设施，不得扒车、强行拦车或者实施妨碍道路交通安全的其他行为。依据该法律精神，对此类流浪乞讨人员可适用并进行相应处罚。海口市美兰交警大队反映，“双创”以来，交警大队严格执法，目前已很少出现道路交通乞讨行为。

3.重要场所、交通要道、旅游景点等重点地点限讨。设置“禁讨区”，最大限度控制职业乞讨乱象。我国很多地区出台特定区域禁止乞讨的规定。我市可根据地方的实际需要，明确提出限制乞讨活动的区域，对闹市区、交通要道、旅游景点、车站等公共场所，明确划定为“禁讨区”或“限讨区”，并及时通过地方规范性文件，明确加以规定。

(二)健全机制，综合执法，分别管理

1.严格属地管理原则。属地单位和人员对于确实导致生活无着的和临时落难需要帮助的流浪乞讨人员，应及时联络民政部门进行救助。对于老人、残疾人、未成年人等特殊需要保护的人群，应联络相关救护中心。对于在禁乞限讨区域乞讨的人员，负责将之驱离。违法犯罪的乞讨行为，应及时向有关部门举报，由公安等执法机关立案处理。

2.建立对流浪乞讨人员进行综合救助管理的领导组织，在民政部门设立办公室，进行常规日常管理。明确各单位职能范围，发挥市救助管理工作领导小组的统筹协调作用，定期召开联席会议，围绕重要活动、节日等时间节点开展联合治理，同时结合“双创”工作加强考核，进一步压实各部门责任。

3.流浪乞讨人员的身份认定甄别，由公安机关负责。应综合运用高新技术手段，通过电脑化、网络化，利用公安资源，协助甄别流浪乞讨人员的真实身份。

4.对不文明乞讨行为，应由市容城市管理部门进行管理。明确哪些属于不文明乞讨行为，赋予市容城管部门管理职能权限。如佛山市出台《佛山市城市容貌标准》，禁止乞丐在公共场所出没。将乞讨列为有损城市形象的“不文明”现象，并依规处罚，取得良好的社会效果。

5.未成年人、残疾人、老年人等特殊流浪乞讨人员，由民政部门负责救助。未成年的救助归属民政部门的未成年人救助管理中心，属地单位一经发现，即应联络救助站实施救助。残疾人、老年人在区分其是否属于确实需要救助的人员后，属于《救助管理办法》规定的救助人员的，由属地单位联络救助站实施救助。

6.加强舆论引导，积极宣传救助管理法规政策。通过宣传市民充分了解当前我市流浪乞讨人员多为职业乞讨。我国的社会保障体系逐渐健全完善，真正因生活无着流浪乞讨的人员为数极少，如有发现，应通过国家救助渠道对其进行救助，引导市民理性救助。

7.充分调动社会机制。积极引导社会工作服务机构、公益慈善组织、志愿团队等参与流浪乞讨人员救助管理工作，开展街面劝导、对不愿接受政府救助者进行辅助救助等，拓宽救济渠道、提升城市“温度”。对强讨硬要、职业乞讨等行为予以曝光。为有劳动能力且自愿就业的流浪乞讨人员提供技能培训和就业帮扶，帮助他们回归家庭、融入社会。

流浪乞讨现象古今中外一直存在，即使是在经济高度发达的西方发达资本主义国家，也依然存在流浪乞讨人员，我们应充分认识到这种客观存在在短时期内不可能完全杜绝。但同时我们也可以看到，完善法律法规规范性文件体系，健全机制，有效管理，完全可以减少该行为的普遍存在，还城市整洁优美文明，还市民良好的社会治安秩序。

［1］陈明惠.城市流浪乞讨人员救助管理制度的完善——基于权利与权力平衡的视角［J］.中南财经政法大学研究生学报，2012，(6).

［2］梁洪霞.我国城市流浪乞讨人员救助制度中亟待解决的几个问题［J］.行政与法，2010，(3).

［3］刘军.刑法与行政法的一体化建构——兼论行政刑法理论的解释功能［J］.当代法学，2008，(4).

［4］王秀江.临时性救助管理机构社会工作岗位设置研究［J］.中国青年政治学院学报，2010，(3).

［5］薛小勇.城市流浪乞讨人员救助管理困境及对策［J］.社会福利，2012，(4).

［6］陈梅芳.湖南流浪乞讨人员救助管理存在的问题及对策［J］.长沙大学学报，2010，(3).

［责任编辑:陈 晨］

姜涛(1972－)，女，黑龙江牡丹江人，教授，主要从事社会法学、经济法学的研究;陈丹(1988－)，女，海南澄迈人，讲师，主要从事社会学研究。

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