“农家乐”环境污染及法律对策

□文/任超超 尹 日

（河北金融学院河北·保定）

“农家乐”环境污染及法律对策

□文/任超超 尹 日

（河北金融学院河北·保定）

“农家乐”旅游活动是指以乡村旅游景点和生态农业、传统渔业等观光活动为依托，以田园风光、海上渔业、农家生活等为特色，以休闲度假、观光娱乐、乡村闲趣为内容，以乡村农家庭院为载体，以具有一定接待能力与观光环境地区的乡村餐饮、住宿服务为主体的现代旅游模式。但“农家乐”在兴起的同时也引发了诸多法律问题。本文在调研河北省“农家乐”行业现状基础上，针对其存在的环境污染问题进行法律分析，并提出防止“农家乐”环境污染的法律对策。

农家乐；环境污染；可持续发展；法律规范

收录日期：2016年9月28日

一、河北省“农家乐”发展现状及其环境问题

（一）河北省“农家乐”发展现状。“农家乐”旅游的快速发展不仅有利于带动河北省经济的快速发展，也有利于本省产业结构的合理调整，促进农村经济市场化进程，与此同时，农家乐的开展还带来了大量的工作岗位，能够有效地解决农村剩余劳动力就业问题，增多当地居民的输入渠道，从而改善村民生活。由于在地理位置、旅游资源、乡土文化、农业经济发展方面拥有得天独厚的优势，乡村旅游在河北省发展迅速，并且极大地带动了当地的旅游发展及其经济的发展。河北省的优势主要表现在：拥有广阔的地域、众多的农村人口、发达的农业特色经济、丰富的旅游资源、迷人的自然风光、悠久的文物古迹、独特的民俗风。再加上地理位置优越，毗邻京津，交通方便，旅游市场广阔。目前河北省的“农家乐”类别主要有三种：一种是以保定市涞源县水云乡、易县狼牙山等为代表的依靠旅游景区发展起来的“农家乐”乡村旅游；一种是以张家口的鸡鸣山、安家沟较为典型的依靠独特的乡村风光发展起来的乡村旅游；最后一种是以承德的古北水镇等较为典型的依托特色经济为主要内容的乡村旅游。

（二）“农家乐”发展过程中存在的主要环境问题

1、对土壤、农田环境的影响。首先，“农家乐”的发展对当地土壤的破坏主要表现在大量车辆、游客的来往使土质变硬，从而导致地表水土流失、土壤侵蚀发生的几率增加、严重破坏了植被的生长环境，会造成大量植被的枯萎死亡；其次，由于素质较低的游客在旅游途中随意丢弃垃圾，任意搭建帐篷，乱挖乱刨现象严重，导致水土流失，破坏生物多样性问题的出现，给农村的土壤带来了致命的破坏；最后，“农家乐”对农田的影响主要是由于水污染和垃圾污染。有些“农家乐”地区会将污水直接排放到农田中，垃圾随意堆放在农田附近，甚至选择农田当作垃圾场，从而造成农田污染。

2、对大气环境、植物的影响。“农家乐”的快速发展吸引了大量的游客，这无可避免的使农村来往车辆明显增多，大量尾气的排放会影响当地的大气环境。更为重要的是，现在的许多农家乐在经营过程中，为了节约成本，获得更多利润，农家乐的经营者往往会选择便宜的燃料，例如擦柴木、煤炭等，然而这些燃料的使用会产生大量的废气，污染大气环境。一些以餐饮业为主的农家乐会进行野外烧烤，不仅要产生大量的浓烟污染大气，还要砍掉许多的树木影响当地的植被。由于当地居民的砍伐、车辆的碾压、游客的破坏，使当地的植被受到了严重的破坏，严重地影响了植被的生长和生态环境的保护。

3、对水体环境的影响。“农家乐”在经营过程中并没有完善的排水系统与污水处理系统，他们在经营过程中将污水直接倒入河中和农田中，造成严重污染。再加上，随着旅游业规模的扩大，游客数量剧增都加大了对水资源的需求量，这样当地居民会大力开发利用地下水资源，从而造成地下水位下降，水资源紧张，遇到干旱季节还会影响农作物的生长，严重影响当地的生态系统。有些地方为了解决水资源问题，会选择修建水库、建拦河坝等，而这些工程会破坏当地的水循环，拦截大气降水与地下水使得地面水量减少而最终导致水体自净能力下降。

4、对交通环境和声环境的影响。“农家乐”一般处于较为偏僻的地区，公共交通设施不完善，鉴于此大量游客会选择直接驾车前往。除此之外，农村地区的基础设施落后，道路崎岖不平，没有专门的停车场，因此大量车辆的涌入，会造成交通拥挤，难以通行。尤其是在旅游旺季，游客众多，人山人海，车水马龙，造成了严重的交通堵塞，再加上举办的大量娱乐活动，人声鼎沸，给当地居民的生活带来一定的噪声污染。

二、“农家乐”环境污染法律问题分析

（一）法律体系不健全、立法层次低。直到目前为止，我国还未出台一部关于“农家乐”环境污染防治的专门性立法或相关条例，然而由于“农家乐”环境污染问题发现的隐蔽性，解决对策出台的滞后性，环境污染防治方法的特殊性，不健全的法律体系不能很好地对农家乐的环境问题起到防治与管理作用。除此之外，我国日前出台的有关环境污染防治的相关法律级别较低，主要是国务院及各部委发布的行政法规与规章，并且这些行政法规与规章忽略了对“农家乐”环境的保护，对“农家乐”环境污染方面的问题规定很少。由于“农家乐”的快速发展，许多地方出台了相关的法律法规，但受立法水平的局限，这些法律法规不具有综合性的法律约束力，调整范围相对较小，使其难以发挥法律的规范作用。

（二）管理制度不科学、体制混乱。我国的“农家乐”旅游发展尚不成熟，还缺乏一个完善、科学的管理体制。在“农家乐”发展过程中存在着不做规划就盲目开发或虽有做规划但未考虑当地的环境保护问题。由于许多“农家乐”不考虑当地的旅游承载量盲目接待游客，忽略自然资源的保护，严重破坏了当地的生态环境。有的虽然做了规划，但未把环境效益、社会效益和生态效益结合起来，也使生态环境遭到了毁灭性的打击。除此之外，农家乐管理体制上存在着机构重叠、体制混乱等问题，据初步统计，我国旅游景区管理部门多达12个，由于多部门都有管理权，从而出现了多头管理、多重标准的现象。这就导致农家乐管理体制混乱，效率低下，有的部门为了眼前的经济利益，无视生态环境的保护，只是做了表面工作，使“农家乐”环境污染问题未得到有效的治理与防护。

（三）行政救济和司法救济困难。在农民、企业、政府、法院四者组成的关系网中，农民处于弱势地位。农民的文化水平低，缺乏权益意识，也不擅长运用法律来保护自己的合法权益。再加上政府往往和企业之间存在利益关系，为了促进当地经济的发展，政府会积极鼓励“农家乐”企业的发展，在一些方面还会包庇企业，纵容他们的发展。所以，当农民的利益与企业的利益发生冲突时，政府会倾向于企业，使得农民的行政救济受堵。而在司法救济方面，我国的司法还未真正的实现独立，它往往会受到的政府的影响与干涉，所以农民在司法救济上也不能被保证完全的受保护。这些原因都造成农民在环境权益受到侵害时无法获得救济，或者说是难以获得救济，这也是“农家乐”环境污染越来越严重的关键原因之一。

三、防止“农家乐”环境污染的法律对策

在对“农家乐”出现环境污染问题进行法律分析之后，针对法律在防治“农家乐”环境方面存在的问题，从法律制度、法律监管、法律救济三个方面找到解决“农家乐”环境污染问题的对策，从而有针对性地解决问题，促进“农家乐”的健康发展。

（一）完善“农家乐”环境污染防治法律制度

1、实行限期治理制度。限期治理制度是指针对严重污染的“农家乐”等企业单位，政府决定限期治理，被限期治理的企业必须在规定的时间内完成治理的制度。它包括区域性治理、行业性限期治理、企业限期治理。当地政府及行政保护的主管部门对于存在环境污染现象的“农家乐”进行严格的限期治理，在规定限期内不能达到治理要求的，应当对其进行强制关闭，情况严重者要依法追求其法律责任，保护当地的生态环境。

2、运用综合环境行政许可制度。环境行政许可制度是指从事开发、建设或者经营的单位或个人，在其活动有可能造成环境污染时，需要向有关管理机关提出申请，经审查批准后才能从事该项活动的制度。其中排污许可是最常见的环境行政许可。环境行政许可制度是预防环境污染的重要制度之一，环境管理部门通过对环境活动主体的审查，严格企业市场化准入制度，从而有利于加强对“农家乐”活动的监管。与此同时，环境管理部门通过事前审查和事后监督，能够更好地控制环境污染，也有利于保护农民的环境权益。环境行政许可制度要求“农家乐”的经营者必须同时取得经营许可和环境保护的行政许可，在对解决“农家乐”环境问题过程中，必须充分发挥环境行政许可制度的积极作用，从根源上杜绝环境污染问题的产生。

3、完善生态补偿机制。生态补偿机制是以保护地区生态环境、促进人与自然和谐相处为目的，以科学发展观为指导，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等要素，综合运用行政和市场调控手段，协调生态环境保护与经济建设等各方之间利益关系的可持续发展的环境经济政策。我国的生态补偿才刚刚起步，很多相关领域的立法不健全，存在着生态目标不到位和农民补偿不到位等问题。因此，需要加快建立环境财政，加大生态环境中财政转移支付的力度，积极探索区域间生态补偿方式，从制度、政策上为“农家乐”创造有利条件，建立健全生态补偿机制，引导社会各方参与环境保护和生态建设。

（二）强化“农家乐”环境执法与监管

1、加大执法力度。解决“农家乐”环境问题，加强“农家乐”环境污染防治工作，不仅需要完善的环境法法律体系，还需要严厉的执法力度。然而专门的执法机构又是加强执法力度所必需的。首先，在立法方面要明确行政执法机构的法定职责，规定其管辖范围，以此确保执法部门在法定范围内更好履行对工作人员的要求，对其进行专业的管理与培训，并定期进行考试，使执法部行使其责任，加强对“农家乐”的管理；其次，就是要实施严格的责任追究制度，对工作定期监督，随时抽查，以保证其执法质量，对工作人员违法违纪的行为给予严惩。

2、加强执法监管。执法监督是“农家乐”环境保护执法工作顺利进行的重要保障。就其监督范围方面，既包括对“农家乐”经营前后和经营过程中所进行的审批与执法工作的监督，又包括对“农家乐”环境保护的行政执法工作方法和程序的监督，还包括对执法过程中工作人员执法行为的监督。就其监督效力方面，行政监督和司法监督是重点。在行政监督方面，应当设立一个独立的监督机构，并明确监督机构的监督权限和监督职责。在司法监督方面，不仅要协调好司法机关与相关部门的执法活动，还要拓宽司法机关的管辖范围，更好地发挥司法在环境保护中的监督作用，更好地保护“农家乐”的生态环境，防止环境污染问题的产生。

（三）健全“农家乐”环境污染法律救济方式

1、完善公众参与制度。公众参与是法律规定为了保护生态环境，合理利用自然资源，公众有权参与政府有关环境保护政策的决策过程，提出自己的意见或建议，并对政府、企业、其他组织影响生态环境，破坏自然资源的活动进行监督，从而保护环境，使其免受污染的制度。首先在立法上，应将公众参与原则作为环境法一项基本原则纳入环境法法律体系；其次应当加大环境信息的公开化，拓宽公众参与决策的途径与方法，以此来保证公民知情权、参与权、检举权的有效行使；最后要明确行政机构的职责、义务，明确要求负有协助公民参与环境管理与监督义务的单位或组织，应当积极配合，履行职责，否则要严格追究其责任。

2、完善环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是指当公民的环境权益受到侵害时或环境公共利益受到损害时，法律赋予公民或团体为保护环境、维护自身合法环境权益而向法院起诉的权利的制度。但是在司法实践中，环境公益诉讼制度存在着原告资格受到限制、资金不足、举证困难等问题。针对以上问题：首先，对环境侵权与传统侵权进行区分，将《民事诉讼法》中“直接利害关系”扩大到“存有一定损害”的范围。根据风险预防原则，预测污染物可能发生的损害，从而找到环境污染的责任主体，确定适格原告；其次，建立环境监管制度并以损害事实为依据。在治理环境污染方面，我国始终处在“违法成本低、守法成本高”的怪圈，经营者造成环境污染之后却把污染之后的责任与赔偿费用转嫁到国家与公众的身上，使污染问题不能得到有效的解决。为了解决此问题，让污染者承担法律责任，应当建立环境公益诉讼损害赔偿制度和鼓励农民与环保组织积极行使环境监督权，督促“农家乐”的经营者合法经营、保护环境，从而使“农家乐”能够更加健康地发展。

3、拓宽“农家乐”救济方式。除诉讼方式之外，政府应当拓宽非诉讼渠道的救济方式，为广大环境权益受到侵害的农户提供一个更为有效的救济平台，从而更好地保护农民的环境权益。首先，可以建立法律援助站。通过法律援助站，农民可以学习法律知识，同时法律援助站也可以为环境权益受到侵害的农民进行代理与辩护等相关的法律活动，拓宽了农民权益救济的选择，使农民不用可以请律师就可以维护自身的权益；其次，建立环境纠纷仲裁制度，在特定区域设立仲裁机构，配备专业仲裁人员，同时努力强化环境纠纷的人民调解组织建设，促进调解工作的法定化、制度化；最后，组织建立农民环境维权组织保障农民环境权益。组建属于农民自身的环境权益协会组织使其具备一定的组织性与自发性，整合村民的力量，帮助村民更好地表达出对环境问题的观点与意愿。在此基础上，加强与民间环保组织的交流与合作，支持民间环保组织各项活动，多开展相关的法律法规知识普及与环境知识竞赛活动，通过环境维权组织与民间环保组织共同作用，多途径维护农民环境权益使“农家乐”的环境问题能够得到有效的解决。

主要参考文献：

［1］王继庆.我国乡村旅游可持续发展问题研究［D］.东北林业大学，2007.

［2］吴雄.我国旅游立法的现状及法律体系的构造［J］.管理观察，2010.16.

［3］曹康康，黄志斌.对中国绿色乡村建设的思考［J］.牡丹江师范学院学报，2016.4.

［4］赵航.休闲农业发展的理论与实践［D］.福建师范大学，2012.

［5］肖楠.“农家乐”环境污染问题及法律对策研究——基于浙江省临安市调研［D］.浙江农林大学，2014.

项目来源：河北省教育厅大学生创新创业训练项目：“‘农家乐’环境污染问题及法律对策——以河北省为例”（项目编号：201611420029）；项目组成员：王彪、任超超、尹日、张紫璇、雷宇非、杨美华、张雅昕；指导教师：王宝娜、陈丽琴、邢琳

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