国有石油公司与民营企业油气勘探开发合同联营合法性案例分析

孙磊，熊东建，刘玉平（ 中国石油化工股份有限公司中原油田分公司 ）

国有石油公司与民营企业油气勘探开发合同联营合法性案例分析

孙磊，熊东建，刘玉平
（ 中国石油化工股份有限公司中原油田分公司 ）

石油公司从事油气资源勘查开采必须经国务院批准，油气勘查开采实行国家一级管理，从事油气勘查活动必须取得油气勘查许可证，从事油气开采活动必须取得油气采矿许可证，这些法律法规的规定形成了我国石油天然气勘探开采领域的垄断。A油田分公司与民营企业合作进行的风险勘探开发油气资源项目采用合同联营的形式，依据的法律关系是《民法通则》第五十三条。国有石油公司在油气勘查开采领域与民营企业合同联营符合民法通则规定，满足“法未禁止”与“法无授权”的要求。对此，一方面，不宜对相关法律法规中关于“油气资源勘探开发资质门槛”的法律条文进行扩大解释，另一方面，需要关注“利益输送”和“合作方的选取是否存在违法情节”的议题。在国家鼓励民间资本参与能源领域投资的环境下，A油田分公司在D项目上的运作模式是对油气上游混合所有制改革的一种有益探索。

国有石油公司；民营企业；合作；石油天然气勘探开发；合同联营

近年来，国家审计署和国务院驻中国石化监事会等机构先后对A油田分公司与民营企业合作勘探开发油气资源的项目开展了审计监察工作，其中不乏涉及合作项目的合法性审查和质疑。本文以A油田分公司D项目为例，分析涉及产品分成合同模式的合同联营的合法性问题。

1　A油田分公司D项目简介

2006年12月20日，中国石油化工股份有限公司A油田分公司与B民营企业签订了《勘探开发内蒙古D区块合作合同》，合作范围包括四个区块，总面积约1200平方千米。B民营企业放弃其在该区块上登记的煤层气勘查探矿权，随后由中国石化申请登记石油天然气勘查探矿权。

2010年3月28日双方变更了该合同，变更合作模式为产品分成合同：A油田分公司担任作业者，负责油气勘探开发的具体实施和油气产品销售，项目管理形式为联管会下的经理部负责制，项目经理由A油田分公司派出，联管会主席由A油田分公司的代表担任，具有一票否决权。A油田分公司获得全部油气产量的x%，区块勘探开发工作优先使用A油田分公司的队伍。B民营企业承担合作区块勘探期和开发期的全部投资和风险，承担矿权使用费，享有合作区块全部油气产量的y%。2010年8月登记注册成立中国石油化工股份有限公司A油田分公司内蒙古D项目部，为非法人独立核算民事主体，承担作业者合同权益。

截至2015年12月31日，B民营企业风险勘探投入累计约9亿元。A油田分公司作为合作项目的甲方，在不投资的情况下取得了可观的净分成收入。A油田分公司作为合作项目的作业者，专门组建了内蒙探区勘探开发指挥部，由分公司总地质师为总指挥，优选油田勘探开发所需各类专业人员长期驻扎一线，保证了合作项目的法律、安全、环保、健康、质量和节能等工作均达到或超过行业标准，合作项目运行5年来未发生一起法律纠纷，未出现一起QHSE事故。此外，A油田分公司以及石油工程公司某分公司还在石油工程服务，采油、作业、油气集输等油田运行服务，以及油区治安保卫、消防等油田辅助服务中取得了可观的劳务收入。D合作项目是中国石化目前与民企合作勘探开发的油气资源项目中经济效益和社会效益均最成功的一个项目。

2　我国油气勘查开采相关法律法规与管理

2.1石油公司从事油气资源勘查开采必须经国务院批准

在我国石油天然气勘探开采领域，按照现行相关的法律规定，形成了市场行政垄断。《矿产资源法》第三条规定：“从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”①《矿产资源法》第三条：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《矿产资源勘查区块登记管理办法》第六条（第二款）规定：“申请勘查石油、天然气的，还应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气勘查的批准文件以及勘查单位法人资格证明。”《矿产资源开采登记管理办法》第五条（第三款）规定：“申请开采石油、天然气的，还应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气开采的批准文件以及采矿企业法人资格证明。”

依据上述法律法规规定，凡在我国申请石油天然气勘查开采的，无论是什么所有制的企业，都需要经国务院批准，才能进入油气资源勘探开采领域。

2.2油气勘查开采实行国家一级管理，执行许可证制度

根据我国矿产资源法律法规规定，油气勘查开采实行国家一级登记管理。符合资质条件的申请人必须向国土资源部提交探矿权登记申请书及有关文件（例如勘查实施方案、资金证明等），经严格审批取得勘查许可证后才能从事油气勘查作业。探矿权人享有一定的权利，也要履行法律规定的义务。

油气探矿权人经出资勘查取得油气储量并经国土资源部备案后，要向国土资源部提交采矿权申请登记书和其他材料（包括矿产资源开发利用方案、经矿产资源储量管理部门批准的储量报告及批准文件、开采矿产资源的环境影响评价报告及政府环保部门对环境评价报告的意见、资金证明文件等），提出油气采矿权申请。国土资源部经严格审查后准予登记，颁发油气采矿许可证后，石油公司才能成为采矿权人，从事油气开采活动。

3　油气勘探开发领域合同联营的性质与来源

3.1D项目的合同联营性质

A油田分公司与B民营企业合作进行风险勘探开发油气资源的项目采用合同联营的形式，并参照中国石化区块合作合同示范文本，签订《内蒙古D区块油气勘探开发合作合同》。其中，3.1约定：“甲方作为作业者，负责合作区勘探开发的操作实施与监督管理。”3.2约定：“项目部根据合作区块勘探、开发潜力，结合乙方意见，拟订中长期勘探开发规划和总投资计划，结合当年勘探、开发生产实际，组织编制年度勘探、开发部署和生产方案，拟订相应的年度投资计划，经联管会批准后执行。”3.3约定：“甲乙双方授权项目部代表双方实施合作项目的管理工作，设立联合账簿，对合作项目进行独立核算。”加之D项目部属于中国石化在合作区块所在地注册的非法人独立核算的分支机构的性质，A油田分公司与B民营企业在D项目形成合同联营关系。

3.2D项目合同联营关系的来源

形成合同联营法律关系的依据是《民法通则》第五十三条的规定：“企业之间或企业事业单位之间联营，按照合同的约定各自独立经营的，它的权利和义务由合同约定，各自承担民事责任。”D项目的作业者是具有油气勘查探矿权证的国有石油公司，民营企业仅按照合同约定向合作项目出资，与国有石油公司在D项目上保持协作关系。依据合作合同，民营企业人员不具有进入D项目部决策层和管理层的权利，只有监督权和建议权，所以D项目属各自独立经营，并未共同经营，合作双方形成不需相互承担连带责任的合同联营关系。

4　油气勘探开发领域合同联营的合法性思考

4.1油气勘查开采领域与民营企业合同联营符合民法通则规定

我国《民法通则》第五十三条对于约束民事行为的对象，即“企业单位和事业单位”，没有任何的限制条件；对于约束民事行为的标的，即联营的内容，也没有任何的限制条件。可以将这个法条解读为：所有企事业单位均有采用联营的形式开展任何合法的民事行为的权利。除此之外，经笔者检索，我国现行法律法规中再没有哪一条款约束此类行为。

4.2“法未禁止”与“法无授权”

根据现行民法学通行理论，对私权利来说，“法无禁止即自由”。正如亚当•斯密在《国富论》中所说“任何人，只要他不违反正义的法律，都有充分的自由，以自己的方式去追求自己的利益”［1］，民事权利主体的行为无法律禁止皆不违法。我国现行法律法规是对油气勘查探矿权和采矿权所有权和作业权资质的约束，并未禁止具有油气勘查探矿权和采矿权资质的企业，通过合同联营的形式引入民间风险资金或先进技术参与石油天然气勘探开发并取得收益权。在油气勘查开采领域，我国并无法律法规明文禁止民营企业参与投资和获取收益。

根据现行行政法学通行理论，以政府权力为代表的公权力，适用“法无授权即禁止”的原则。政府作为社会管理者，管理行为必须有法律授权，凡是未经法律明确授予的权力都不是合法权力。十八届四中全会决定提出行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。因此，政府相关部门不应过度行使公权力，阻碍民营企业以法律并未明文禁止的市场运作方式进入石油天然气勘探开发领域并取得收益。

4.3对“油气资源勘探开发资质门槛”的法律条文不应作扩大解释

从立法目的角度看，对矿产资源勘探开采资质门槛进行约束是基于可持续发展的考虑，控制矿产资源总量、提高不可再生资源的开发效率；基于油气勘探开采具有高风险、高投入、长周期的特点，考虑提高投资主体的风险承受能力。民营资本的适当进入是对国有石油公司投资风险承受能力的加强，且可以有效降低国有资本的投资风险。

从政策环境的角度看，从2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》“支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发”，到2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“积极发展混合所有制经济。……混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”

从实践角度看，2015年国土资源部通过官方网站进行新疆油气勘查区块公开招标时提出对投标企业的要求是“在中华人民共和国境内（不含港澳台）注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体、净资产人民币壹拾亿元（10亿元）以上的内资公司”［2］，除现有4大国有石油公司即中国石化、中国石油、中国海油和陕西延长石油集团外，包括国企和民企在内的其他内资企业也可以平等竞争。新疆试点就是要打破4大国有石油公司专营的局面，引入竞争，让投资主体多元化，这有利于国家油气资源开发。

有鉴于此，对《矿产资源法》及相关法律法规中关于“油气资源勘探开发资质门槛”的法律条文，不宜作“禁止不具备油气勘探开发资质的民事主体通过任何渠道分享或试图分享油气勘探开发的收益”之类的扩大含义的解释。

5　对D合作项目运营合法性的相关思考

5.1关于“利益输送”

“利益输送”是由哈佛大学经济学教授Simon Johnson， Rafael La Porta， Florencio Lopez-de-Silanes和Andrei Shleifer在2000年提出的一个概念，指“通过地下通道转移资产的行为，企业控制者将资产和利润从企业转移到自己手中的各种合法或非法行为”［3］。目前，我国并没有从法律角度界定“利益输送”的概念，理论界对“利益输送”的解读也不尽相同，大多从经济、金融领域对其进行研究。

2012年，党的十七届中央纪委七次全会在部署反腐办案工作时明确提出，要严肃查办“国有企业和金融机构中内幕交易、关联交易、利益输送的案件”。“利益输送”的概念随后被广泛使用于中央巡视组和其他纪律检查案件的结论中，被定义为“一种腐败新形式”［4］。从防范以权谋私、限制权力滥用的方面考虑，“利益输送”应该定义为国家工作人员利用职务之便为他人谋取不正当利益而并未收受或者难以查明是否收受他人财物的行为［5］。我国现行法律并未将“利益输送”引入刑法，学术上通常将其界定为涉贿犯罪的一种形式，是学理上广义受贿罪的一种。但是根据罪刑法定原则，将“利益输送”作为受贿罪论处仍存在争议。

D合作项目是否存在利益输送，笔者认为可以从以下两个方面进行分析。

一是合同条款设计上是否存在利益输送。《内蒙古D区块油气勘探开发合作合同》基本上以中国石化《对外合作开采陆上石油合同示范文本》为蓝本，沿用其合同框架和主要制度，吸收印度尼西亚、伊拉克、哈萨克斯坦等国产品分成合同示范文本在区块退还、分成模式等方面的做法。在既往的合作区块管理中，普遍存在由于合同及其运行制度与中国石化管理体制不匹配而导致的管理成本高、效率低等问题，以至于中国石化与合作对象经常就履行合同发生争议。因此，基于中国石化担任项目作业者的实际情况，合作双方尽量使中国石化的内部制度与《合同》对接。在合同中最为关键的合作模式、原油回收及分配模式、管理模式等核心条款方面保障A油田分公司处于控制地位，此外还有关于担保、废弃基金、安全环保等的特别约定条款，确保A油田分公司的利益不受损失。可见，在合同条款设计上，完全遵循了国家相关法律法规规定，不存在为利益输送行为留有空间的客观表现和主观故意。

二是个人行为与平台行为如何认定。D合作项目中涉及的所有个人宜将其符号化，不宜特指某一具体自然人，理论上不排除平台上的个人违法行为，但具体自然人行为的不合法，不能等同于D合作项目合同联营行为不合法。例如，不能因中国石化内幕消息持有人通过非法信息披露使自己或其利益关系人通过买卖中国石化股票取得非法收益的不合法，就认定中国石化上市融资分红的行为也不合法。全面深化国企改革与国企反腐，二者相辅相成，应当通盘考虑，同步推进［6］。

5.2合作方的选取是否存在违法情节

关于民营企业取得该项目的方式是否合法，笔者认为可以从以下两个方面进行阐述。

首先，内蒙古D地区约1200平方千米的区块在中国石化登记为石油天然气勘查区块之前，并非属于中国石化，其矿权登记权益属于B民营企业，B公司享有该区块的煤层气勘查探矿权权益。所以，在该区块的联营合伙对象选取上，中国石化不存在作为资源方通过招标途径选取合作方的条件。

其次，B民营公司与A油田分公司协商，B公司放弃在该区块的煤层气勘查探矿权权益，交由有石油天然气勘查探矿权登记资质的中国石化登记为油气勘查区块，按照合法的合作模式参与项目运营是其基于在煤层气勘探过程中发现油气显示，为追逐更高的经营收益所作出的民事法律行为。A油田分公司也因此取得了更多的资源，并且通过合同联营的合作形式，在不承担任何经营风险的前提下，取得了一定比例的收益权。所以，合同联营行为并未损害国有资产的保值增值能力。

6　国家对油气勘探开发领域引入民营资本的政策支持

2005年，国务院发布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“非公36条”），提出放宽非公有制经济市场准入，包括允许非公有资本进入垄断行业和领域。之后，2010年国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新36条”）进一步提出，鼓励民间资本参与电力建设，鼓励民间资本参与石油天然气建设。截至2013年，“新36条”42项民间投资实施细则已按国务院要求全部出齐。其中，《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》提出了鼓励民间资本参与煤炭资源勘探、开采、经营、加工转化，以及电网、炼油和新能源等领域鼓励民间投资发展的政策。但关于“细则”不够细、操作性不强的反映依旧强烈，国家发展改革委也承认实施细则“与社会上迫切要求改善民营企业经营发展环境的热切期望相比，还存在一定差距”。

2014年，中国石化启动油品销售业务重组工作，引入社会及民营资本参股。这一源自垄断行业内部的松动，是十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”以来的经济体制改革深化的一个重要契机和着力点。

综合上述，A油田分公司在D项目上的运作模式符合国家相关法律法规规定，是在坚守现有法律法规底线的前提下，对油气上游混合所有制改革的一种有益探索，是对国际石油合作模式的一种大胆创新，不但顺应了国家对油气勘探开发领域引入民营资本的政策要求，并且有效防控了四大风险。一是通过对D项目部的绝对控制以及对D项目联管会决策权的主导，解决了民营企业对于利润过分追求的难题；二是通过对合同项目作业者条款的格式化，解决了民营企业安全、环保、质量、健康等环节保障能力以及重视程度不到位的问题；三是通过对合作合同条文的科学描述，界定了合作双方合同联营的法律关系，解决了民营企业风险承受能力不足的问题；四是因为合同联营关系的成立，割断了民营企业融资和其他经济行为产生的债务与国有石油公司的连带责任关系。

对审计中发现的一些创新未尽事项要有包容精神，只要创新不违背改革的大原则、大方向，就应给予支持，推动其改进完善，并注意总结经验，推动形成合理的容错纠错机制，促进健全正向激励机制［7］。

［1］ 亚当•斯密. 国富论［M］. 唐日松， 译.华夏出版社， 2005:494.

［2］ 国土资源部. 新疆石油天然气勘查区块招标出让项目（2015）公告［EB/OL］. http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201507/ t20150707_1357971.htm.

［3］ 诸耀琼. 从“隧道行为”看公司财务危机——以浙江海纳为例［J］. 财会研究，2008（21）: 45-47.

［4］ 陶京津， 叶英波.利益输送：一种腐败新形式［N］.检察日报，2012-07-10（5）.

［5］ 蒋荣志， 苏丹.“利益输送”入罪的刑法学考量［Z/OL］. 江苏法院网-学术论文， 2012-08-27.http://www.jsfy.gov.cn/llyj/ xslw/2012/08/27101547390.html.

［6］ 闫鸣. 斩断利益输送链条［N］. 中国纪检监察报， 2015-03-25（01）.

［7］ 刘家义. 适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责——深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神［J］. 求是， 2016 （8）.

改回日期：2016-04-19

编 辑：张一驰

编 审：周 勇

A case study of joint venture in oil and gas exploration and development contract between state-owned oil companies and private enterprises

SUN Lei， XlONG Dongjian， LlU Yuping
（Zhongyuan Oilfield Company， SINOPEC）

Monopoly in the field of oil and gas exploration and development has been formed by these laws and regulations which include oil and gas resources exploration and exploitation from approval of the State Council， management by national top management and exploration license or mining license acquired before the activity. Under the Article 53 of the General Principles of Civil Law， the venture oil and gas exploration project that A oilfield branch cooperated with private enterprises under the joint venture in contract and meets the requirement of “not prohibited by law” and “not authorized by law”. It is inadvisable to do the further explanation about the qualification of the oil ＆ gas exploration and development； and focus on the issues of “profit funneled”and “illegal acts”. Under the circumstance of encouraging private capital investment in energy sector from the government， the cooperation operation mode on the project D done by A oilfield is a helpful exploration for the mixed ownership reform of oil and gas upstream.

state-owned oil companies； private enterprise； cooperation； oil and gas exploration and development； joint venture in contract

2016-03-08