社会保障全覆盖的中国经验

■文／本刊记者 向春华

社会保障全覆盖的中国经验

■文／本刊记者 向春华

11月17日，国际社会保障协会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。评审团的基本授奖理由是：在过去的十年里，中国凭借强有力的政治承诺和诸多重大的管理创新，在社会保障扩面方面取得了举世无双的成就。确实，从职工基本养老保险和职工基本医疗保险向新农保、城乡居民基本养老保险和新农合、城镇(城乡)居民基本医疗保险的扩展过程中，来自党中央和政府坚定的政治意愿，社会保障制度以及管理方式的创新，是推动中国实现社会保障全覆盖的基本因素。

坚定的政治意愿

在国际社会保障协会颁奖仪式上，中国人力资源社会保障部部长尹蔚民说，促进社会保障全覆盖“必须坚持以人民为中心的发展思想，增进社会公平正义，促进全民共建共享。正是基于这些理念，中国政府始终把社会保障制度建设放在经济社会发展的突出位置，持续推动，不断取得新进展”。我国基本养老保险和基本医疗保险制度的全覆盖历程深刻地诠释了这一论述。

我国基本养老保险制度肇始于城镇职工基本养老保险制度。这一制度发轫于上世纪80年代中期（当时作为国有企业改革的配套措施之一而推出），90年代初期开始在全国普遍推行，到本世纪初，多数具有稳定就业关系的城镇劳动者已经进入这一保障制度。由于对农村居民无法强制实施，这一制度不能在农村复制，在一些地方实施的农村养老保险（老农保）举步维艰、停滞不前，多数农民无法获得养老保障。这一问题引起中央的高度重视。

春泓∕ 摄

2007年，党的十七大报告提出，“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“加快完善社会保障体系，探索建立农村养老保险制度”。随后，国务院领导对农村养老保险工作提出原则要求，指示有关部门研究推进农村社会养老保险工作的具体政策意见和工作方案。

为了贯彻落实党中央、国务院关于建立覆盖城乡居民社会保障制度的战略部署，建立和完善我国的基本养老保险制度，人社部等部门认真总结各地探索建立农村社会养老保险制度的经验，创造性提出建立“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）的设想。2008年10月，党的十七届三中全会提出“建立新型农村社会养老保险制度”，确立了制度的基本原则和框架。

2009年6月24日，国务院召开常务会议，原则通过《国务院关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》。8月18日至19日，全国新农保试点工作会议在北京召开，会议研究了新农保试点的政策措施，安排部署试点工作。9月1日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》颁布施行，新农保开始试点并在全国渐次推进。

随着新农保的实施，农村居民开始获得基本养老保险保障。但既非职工，亦非农村居民的城镇居民仍游离于社保制度之外，其基本养老保障问题也得到中央领导的重视。2011年4月20日，国务院常务会议决定加快新农保试点进度，同时启动城镇居民养老保险试点。6月7日，国务院印发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》。6月20日至21日，国务院召开全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养老保险试点经验交流会议。自此，城镇居民社会养老保险开始在全国迅速推进。

截至2012年8月底，全国所有县级行政区全部开展新农保和城居保工作，两项制度参保人数达4.31亿人，其中领取养老金待遇人数为1.17亿人，全国平均参保率达81%。时任人社部副部长胡晓义评价说，“‘使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养’的赫然章句，百代以来被专制、饥荒、兵燹的尘烟湮没的微茫希翼，终于在这一刻焕发出理想的光芒。”

2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“紧紧围绕更好保障和改善民生……推进基本公共服务均等化”“建立更加公平可持续的社会保障制度……整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”。2014年2月7日，国务院召开常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。2月21日，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》颁布施行，新农保与城居保开始合并运行。

根据人社部社保中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015年》，截至2015年底，城镇职工基本养老保险参保人数超过3.5亿人，2015年基金收入29341亿元，支出25813亿元；城乡居民基本养老保险参保人数超过5亿人，60岁以上实际领取养老金人数为1.48亿人，2015年基金收入2855亿元，支出2117亿元。人社部农保司司长刘从龙表示，从我国基本养老保险制度的覆盖，特别是城乡居民基本养老保险制度的发展历程来看，中央对于保障全体公民社会保障权利、使人民群众共享改革发展成果的坚定的政治意愿是实现社会保障全覆盖的根本保障。

我国基本医疗保险制度的全覆盖亦印证了这一论断。

城镇职工基本医疗保险从上世纪90年代中期开始试点。1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》颁布施行，城镇职工基本医疗保险在全国实施，至本世纪初，城镇职工基本获得该制度保障。而覆盖农村人口的合作医疗制度在上世纪80年代开始出现大面积滑坡，90年代覆盖率仅在10%左右。由于缺乏有效的医疗保障，九成农民自费医疗，因病致贫、因病返贫逐渐成为突出的社会问题。

2002年10月，《中共中央 国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出，到2010年在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。2003年1月16日，国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）开始试点。2005年8月，国务院召开常务会议，专题听取新农合试点工作汇报，确定了新农合发展目标，决定加大政府支持力度，加快发展速度。2007年1月，国务院召开全国新农合工作会议，明确要求在全国范围内全面推开新农合。截至2010年底，新农合制度已覆盖全国所有含农业人口的县（市、区），参合农民达到8.35亿人。

在新农合制度高歌猛进的同时，因为缺乏缴费能力而无法纳入城镇职工医保的儿童、老人、学生、残疾人等城镇居民的医疗保障问题亦日益凸显。

春华∕ 摄

2006年3月15日，国务院召开常务会议，要求劳动保障部会同有关部门就城镇居民医疗保障问题进行研究。同年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要“完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险”。2007年4月4日，国务院召开常务会议，决定启动城镇居民基本医疗保险试点工作。7月，《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点工作的指导意见》颁行，试点工作正式启动。2009年《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出全面推进城镇居民医保。截至2010年底，城镇居民医保参保人数达1.95亿人。作为全程参与和组织城镇居民医保工作的见证者，人社部社保中心原副主任吴光指出，城镇居民医保的快速覆盖与中央对民生问题的重视密切相关，反映了中央为人民谋福祉的坚定决心。

根据《中国社会保险发展年度报告2015年》，截至2015年底，职工基本医疗保险参保人数超过2.8亿人，基金收入9084亿元，人均筹资3144元，基金支出7532亿元；城镇（城乡）居民医保参保人数超过3.7亿人，基金收入2109亿元，人均筹资559元，基金支出1781亿元。《2015年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》显示，截至2015年底，全国参加新型农村合作医疗人口数达6.7亿人，2015年度新农合筹资总额达3286.6亿元，人均筹资490.3元，全国新农合基金支出2993.5亿元。

不断加大对社会保障的投入可以直观地显示政府对推进我国社会保障全覆盖的政治决心。人社部社保所所长金维刚介绍，2015年，在全国财政支出中，社会保障以及就业支出达1.9万亿元，占财政总支出的10.8%，其中用于各项社会保险的补贴达7656亿元，包括对基本养老保险的补贴4716亿元，对基本医疗保险补助超过2000亿元，财政对城乡居民医保人均补助380元，2016年为420元。

中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在接受采访时表示，中国近年在社会保障领域所取得的成就，取决于中国共产党与中国政府对社会保障改革与制度建设的高度重视，“十八大以来，习近平总书记发出的‘人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标’庄严承诺正在不断内化为相关制度安排，社会保障制度无论是覆盖面还是保障水平、管理创新均上了新的台阶。国际社会保障协会将‘社会保障杰出成就奖’授予中国政府，不仅是对中国社会保障发展的高度认可，还将进一步鼓励各国关注并学习中国经验，通过发展社会保障制度造福本国人民”。

制度创新与管理创新国际社会保障协会认为中国社保全覆盖的成就还得益于创新以及连续性地采用不同类型的社会保障计划和分阶段按部就班的推进举措，对此，刘从龙深表赞同，“就拿城乡居民基本养老保险的覆盖来说，根据中国国情实现制度创新、管理创新，是必不可少的”。

不同于职工基本养老保险，新农保的基本模式是：筹资由个人缴费、集体补助、政府补贴构成；个人缴费基本标准为每人每年100—500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次；地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户；政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，中央确定的起始基础养老金标准为每人每月55元。该制度的基本特征是低门槛和财政引导性。对于从未享受过养老金、也没有缴纳过养老保险费的广大农民来说，低门槛意味着极强的可承受性，特别是对于中西部地区来说，可以极大地减少农民参保的阻力；缴费100元实际可得130元，这个账人人能算明白，加上基础养老金的“白得”，财政引导性意味着该制度对广大农民具有较强的“诱惑力”，能吸引农民参保。

而在制度的实施过程中，地方的进一步创新使得该制度的吸引力进一步增强。例如，宁夏回族自治区在全国率先创建了“一制十二档”统筹城乡的居民养老保险制度，比国家新农保、城居保分别增设7个和2个档次，由城乡居民依据自身经济条件和养老需求，在100元—2000元12个档次中自主选择参保缴费，各级政府对应给予30—200元的缴费补贴，实行多缴多得机制，增强了制度对于经济条件较好的家庭的吸引力。健全完善了长缴多得机制，缴费15年以上每满一年增加奖励性养老金2—4元；统一了山区、川区村干部缴费补贴标准，建立了乡村医生基础养老金补贴制度；将重残、低保等缴费困难人员缴费补贴政策扩大到城镇居民，在为重残、低保人员按照100元的最低缴费档次给予全额或部分代缴养老保险费的同时，对应100元缴费档次再给予其30元的缴费补贴，激励作用更为突出。为体现对参保人员的人文关怀，规定参保人员在领取养老金期间死亡的，按上年度自治区城乡居民月平均养老金标准向其法定继承人或指定受益人一次性支付12个月的丧葬补贴。这些制度创新为宁夏城乡居民养老保险制度的全覆盖奠定了坚实的基础。截至2016年9月底，宁夏城乡居民养老保险参保人数达到183.6万人，其中38.5万人享受基础养老金，发放率100%，基金累计结余19.6亿元。

山东省潍坊市城乡居民医保筹资额与报销比例表

城镇居民医保在启动之初，实行与个人缴费1∶1的财政补助，也与城镇职工基本医疗保险存在根本差别。吴光亦认为，针对该制度的参保对象主要是没有或甚少就业收入的儿童、老人、学生、残疾人，强调财政积极投入既是保证制度对居民参保吸引力的必要，也是保障相对弱势群体共享社会发展成果的必要，没有这样的特殊制度安排，很难保证居民的参保积极性。

山东省潍坊市将新农合与城镇居民医保合并为城乡居民基本医疗保险之后，针对原新农合筹资水平（个人缴费）和待遇较低而城镇居民医保的筹资水平和待遇相对较高的现实，细化为两档缴费待遇模式（见上表）。其2016年低档和高档个人缴费额分别为130元和240元。宁夏固原市在统筹实施城乡居民医保时，通过实行“一制三档”实现城乡居民医保的公平性和可及性。潍坊市社保中心副主任张树枫告诉记者，通过不同缴费档次与报销比例挂钩的制度设计，既照顾了原新农合参合人员较低的缴费需求，又照顾了原城镇居民较高的缴费与待遇需求，既实现了制度整合的平稳过渡，又保障了参保人员的不同需求，使得制度具有较强的吸引力。潍坊市2015年参加城乡居民医保人数达651万余人，实现了应保尽保。

除了这两项社会保险之外，工伤、失业、生育保险都存在程度不同的制度创新。

工伤保险方面，针对农民工集中、人员流动性强的建筑等高危行业，传统的按用人单位工资总额缴费的模式难以适用，出台《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》，实行“按项目参保”方式，根据工程造价等一次性缴纳工伤保险费，在项目工作的劳动者均纳入工伤统筹范围，不仅扩大了工伤保险保障范围，对劳动者工伤权益保护、分散用人单位风险也发挥了重要作用。截至目前，工伤保险参保人数达2.16亿人。截至2015年底，农民工参保人数为7489万人。

失业保险方面，在保障失业人员基本生活的基础上，扩大了失业保险基金支出范围，用于支持和稳定就业，增强了用人单位和劳动者参保缴费的积极性。截至目前，失业保险参保人数达到1.78亿人。

生育保险方面，2010年《社会保险法》颁布，规定已参保职工的未就业配偶的生育医疗费用可以纳入生育保险基金中支付，增强了生育保险的保障功能和制度吸引力。截至目前，生育保险参保人数达到1.82亿人。

制度创新使制度具有较好的适应性，但是“良法不足以自行”，好的制度还需要好的方法才能从纸面变为现实。管理创新是推动社保实现全覆盖的重要保证。

宁夏社保局局长李明在推进社保全覆盖工作中深刻体会到，领导重视、部门配合联动才能事半功倍。在推进城乡居民基本医疗保险、养老保险制度的过程中，自治区党委、政府主要领导和分管领导不仅听取汇报、研究方案，还多次到市县调研督导，及时协调研究解决有关问题。同时，成立由自治区党委常委、政府分管副主席任组长，相关部门负责人为成员的自治区试点工作领导小组及办公室，明确主要职责和具体任务。各市、县也相应成立试点工作机构，以强有力的组织领导，采取上下、部门间联动，确保了实施工作的有序推进。这也是宁夏于2010年、2011年就率先在全国整体上建立实施城乡居民基本医疗保险、养老保险制度的主要原因。

江苏省与金融机构合作创造的“四个不出村”即“参保登记”“缴费”“待遇发放”“权益查询”均可在本村完成。在居民点设置便民服务点提供POS机等简便服务，在大居民点设置金融服务站，打通“最后一公里”，为农村居民提供均等化公共服务，大大提高了经办效率和安全性，使扩面工作如虎添翼。这一管理创新已经在全国得到广泛推广。 春华∕摄

尹蔚民指出，借助互联网、大数据等信息技术，不断提高社会保障领域公共服务能力建设，强化电子社保应用，优化、简化经办服务流程，提高服务效率和质量，将公共服务链条延伸到街道、乡镇、社区、村。便捷可及、覆盖城乡的社会保障公共服务体系的基本建成，为我国人人享有优质高效的社会保障服务提供了强有力的支撑。通过化解农村公共服务能力不足的难题推动城乡居民养老保险发展。

为进一步扩大社会保障覆盖面，人社部组织实施了“全民参保计划”，力争到2020年各项保险法定人群基本覆盖，实现人人享有基本社会保障的目标。“全民参保计划”以社会保险全覆盖为目标，通过信息比对、入户调查、数据集中管理和动态更新等措施，对各类群体参加社会保险情况进行记录、核查和规范管理，从而推进职工和城乡居民全面、持续参保。宁夏通过明确各部门职责、实行各部门资源共享，全自治区整体推进，通过统一的“省集中”信息平台，筛查登记人员五险参保情况，打通了参保信息“纵横”共享的通道（纵向：自治区、市、县、乡、村五级共用网络操作平台；横向：每个人各险种之间信息互通互联），为五险同步开展参保登记提供信息支撑。李明表示，在掌握准确登记信息的基础上，积极动员参保缴费，及时将登记成果转化为扩面成果，逐步将游离于制度之外的应保未保人员纳入参保范围。潍坊市根据登记信息，在常规动员参保和强制参保的同时，针对不同群体提供不同服务，如对老弱病残人员由入户调查人员携带便携式设备进行登记和缴费，在群众的炕头上便能一站式完成参保登记、确认、上传和缴费、打印缴费凭证等。张树枫说：“不能为登记而登记，在做好参保登记的同时，抓住便利条件促进扩面，从而实现登记和参保扩面的有机融合。”

保障水平的深度与适度

郑功成认为，衡量社会保障发展的指标主要有两个：一是覆盖人口，表明社会保障制度发展的广度；二是保障水平，表明社会保障制度发展的深度。“中国不仅已经建立了普遍性的基本养老保险、基本医疗保险制度，而且持续多年不断提升养老金水平和医保水平。中国不仅创造了当今世界国民经济持续高速增长的奇迹，也正在创造社会保障快速发展的奇迹。”

尹蔚民指出，中国在坚持保基本、兜底线的前提下，根据经济社会发展水平等因素，稳步提高各项社会保障待遇水平。从2005年起，连续12年大幅提高企业退休人员基本养老金水平。城镇职工和城乡居民医疗保险住院费用报销比例分别达到80%和70%，医保基金最高支付限额分别达职工年平均工资和居民年人均可支配收入的6倍。同时，失业、工伤、生育保险的待遇水平都随经济增长有了相应提高。城乡居民基础养老金目前全国最低标准为每月70元，大部分省份在此基础上均有所增加。

宁夏固原市原州区城乡居民基础养老金每月为125元。该区开城镇廿里堡村村民罗会明说，这个养老金对于贫困地区的老百姓来说是能解决不少生活困难的。城郊村村民王德勤家庭条件稍好，每年按照500元的档次缴费。他说，“你一分不缴却想拿很多钱，那怎么可能呢？人家职工一年缴好几千块，所以拿得多。你要想拿得多，就得力所能及地多缴点。”

宁夏中卫市沙坡头区财政状况稍好，城乡居民基础养老金达到每月145元；还规定缴费15年以上的，每增加1年，增发5元基础养老金。市社保局副局长杨琳认为，要特别注意城乡居民养老保险制度的可持续性问题，毕竟人口基数大、享受待遇人数多，缴费标准又非常低，必须结合国家财政和本地经济发展及各方面承受能力，合理确定待遇标准，“地方也不能有钱就任性，要考虑制度的公平性，要培养参保人员的缴费义务，尽可能地通过多缴费提高待遇标准。”

刘从龙表示，实践证明，“个人缴费、集体补助、政府补贴” 的城乡居民基本养老保险制度的筹资模式和待遇水平是适度的，是切合农村实际、符合城乡居民特点的养老保险制度。“未来，随着对基础养老金的逐渐调整和提高，随着民众保障意识的普遍增强、个人缴费基数的提高、个人账户积累额的增加，城乡居民待遇水平会持续攀升。”

宁夏固原市原州区彭堡镇河东村村民李会芳，今年3月刚到陕西西京医院做了双侧人工全膝关节置换术，总共花费医疗费用近13万元，其中统筹基金支付8万余元，大病医保支付近2万元，民政救助近2万元，个人实际仅花了1万元。作为低保户，她和老伴均享受城乡居民养老金和低保金，两人合计每月有600元收入。李会芳说：“现在有养老和医疗太好了，养老的钱够生活，医疗花费自己掏的也不多，以前想都不敢想。” 春华∕ 摄

随着城乡居民基本医疗保险制度的整合，参保人的医疗保障水平也有所提升。过去新农合的统筹层次为县（市、区），参合人员在统筹区外就医（如市级医疗机构）报销比例很低，整合后参保人员就医有了更多选择，可以享受更优质的医疗资源。潍坊呼吸病医院(潍坊市第二人民医院)虽然是二甲医院，但其呼吸病治疗在省内外享有较高声誉。正在该院呼吸病区治疗的76岁患者戴允吉告诉记者，自己患有重症肺炎、甲状腺癌术后复发、食管支架植入术、冠心病、糖尿病等。以前在新农合的时候，这个医院是市级医院，基本上不给报销，看病都去北京。现在可以“在家门口的医院看病了，医疗水平不错，服务又好”。

城乡居民医保实行直接结算，极大减轻了参保人员的支付压力。潍坊市对全市定点医疗机构均实行社保与医院的直接结算，在全省范围内有167家医疗机构通过省社保局异地就医结算平台实行直接计算；宁夏在全自治区通过区社保局信息系统实行直接结算，并与海南、广州、陕西、内蒙等地医疗机构签订了跨省异地就医结算协议。

城乡居民医保的实施在直接待遇方面的提升则更为明显，包括基金支付比例的提高，药品、诊疗范围等的扩大（如支架的费用新农合是完全不支付的），门诊大病范围扩大，支付比例上限提高并实行大病保险，医保基金支付范围扩大（如将各种伤害均纳入），参保人员的经济负担大幅度下降。针对宁夏居民医保运行状况，李明也指出，需要进一步考虑医疗需求增长、医保待遇水平提高、医药费用增长对居民医保基金的压力。到2014年底，宁夏有6个统筹区基金当期收不抵支，全区当期收不抵支0.26亿元。2015年通过提高筹资水平、完善支付方式降低医药费用增长速度，基本实现了当期收支平衡。“未来要思考筹资与待遇水平的关系，要发挥医保基金的控费功能，不能单纯考虑保障水平的高低，还要考虑保障水平的适度。”■