坚持法治思维和法治方式构建反腐倡廉长效机制

周艳艳

坚持法治思维和法治方式构建反腐倡廉长效机制

周艳艳

反腐倡廉一直是我国的艰巨任务，也是人民的根本要求。实践证明，根除腐败这颗恶性毒瘤最好的工具是法律，随着我国法治社会建设的全面推进，以法治思维和法治方式反腐是当下反腐倡廉最明显的特点，也是目前构建反腐倡廉长效机制的最佳模式。目前我国反腐倡廉的长效机制存在诸多缺陷，本文立于法治思维和法治方式的角度，从预防机制、监督机制、惩戒机制以及问责机制四个方面分析反腐倡廉长效机制目前存在的问题并提出对策建议。

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随着法治社会建设的全面推进，法治反腐已逐渐成为共识，在十八届中央纪委第二次全会上，习近平总书记强调：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”在今后的反腐工作中，“以法治思维和法治方式反腐”将成为一种新常态。

亚里士多德认为：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律”?1，这个思想构成了当代法治思想的精髓。“法治思维”是指将法治理念运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为准绳的理性思考方式。“法治方式”则是法治思维的外在行为表现，与法治思维是外在和内在的关系。各国的反腐实践证明，根治腐败这个恶性毒瘤最好的工具是法律。法治反腐模式作为一种规范性、程序性、强制性的模式，是目前构建反腐倡廉长效机制的最佳模式。

一、法治反腐是构建反腐倡廉长效机制的最佳模式

新中国成立后，我国传统反腐模式经历了政治运动反腐、组织反腐以及制度反腐。这些反腐模式在当时特定的社会背景下发挥了一定的积极作用，但均属于阶段性产物，其时效性与长效性存在矛盾与冲突，权力的存在决定反腐是一个长期的过程。与传统反腐模式相比，法治反腐模式对构建反腐倡廉长效机制具有明显优势。

1.实现人治反腐向法治反腐转变

“政治运动型反腐”是指发动广大人民群众以运动的形式检举、揭发和参与惩处腐败的反腐方式?2，如“三反”“五反”等典型政治运动反腐，其反腐主体主要依靠领导和政府的指示。“组织反腐”是从腐败主体角度进行监督和控制?3，如1982-1983年打击经济领域中腐败犯罪的斗争。该模式的反腐主体主要依靠领导或组织集体意志，更多体现的是组织内领导者或者少数人意志。“制度反腐”的主体范围则十分广泛，上至国务院，下至基层各级政府，凡具备管理职能的机构几乎都可以成为制度反腐的主体，均可在职权范围内制定相应反腐制度。制度反腐设定的制度除法律制度之外，还包含基于其他主体意志所制定的政策、指示、命令及单个单位规定等。

综上所述，这三种反腐模式的主体最终都落在少部分领导或组织上，体现人的意志高于法律意志，充满着人治色彩。与人治呈根本对立，法治反腐是指通过制定和实施法律，规范和限制公权力行使的范围、方式和程序，为公权力的执掌者创造一个公正、透明的运作机制，使公权力的执掌者“不想腐败、不敢腐败、不能腐败”，从而达到降低和消除腐败的目标。法治下的反腐更具备“有法可依，有章可循”的特点，不会随领导人的更换而随意更换，更具持续长效性。

2.实现治标反腐向标本兼治转变

“治标”是对腐败行为发生后的处罚，是一种补救腐败后果的治理方式。“标本兼治”是预防和惩罚结合的治理方式。我国传统三种反腐模式主要侧重于对腐败行为的惩处，体现为治标反腐。“依法治国”的理念与标本兼治反腐是互相契合的。第一，法治反腐模式为标本兼治提供制度依据。法治反腐以法律至上为理念，而法律是构建预防腐败和惩罚腐败的制度要件，能将“治标”与“治本”有效衔接起来。第二，法治反腐模式为标本兼治提供强制保障。实践表明，仅仅通过提高思想道德进行自觉反腐是不现实的，没有权威的强制力作为坚强后盾，即使制定科学合理的反腐措施都难以实现或者长久保持良好状态，犹如“牛栏关猫”，使反腐措施受到权力压制而得不到实现。法律权威所具备的强制力是其他政策、规章、制度所欠缺的，故法治反腐模式下的强制力正是“关猫”最后有效的“栅栏”。

3.实现单一治理向联动治理转变

“单一治理”是指通过一种方式对腐败进行治理。“联动治理”是相对于单一治理而言的，是指多种反腐方式相互配合、相互协调、相互补充而构成的一个有序的、动态的、程序化的治理系统。单一治理方式在我国传统反腐模式中运用比较明显，如在政治运动反腐模式下，我国当时治理腐败的重点方式是通过发动群众运动实现惩治腐败，方式单一，缺乏多样化。法治反腐模式的确立则打破了传统反腐的这一格局，法治反腐模式是强调以法治理念为前提，多种反腐主体在自己的职权范围内实施的反腐行为。我国法治反腐下的联动治理表现为党委领导，纪委、监察、司法、行政分工负责而又相互配合的反腐机制，同时有效结合网络、媒体、社会组织的反腐积极作用。可见，相对于传统反腐模式的单一治理而言，现行法治模式下的联动治理机制具有明显的优势。

4.实现分散治理向统一治理转变

基于社会网络分析视角的我国医药制造业城市关联分析…………………………………………………… 李树祥等（7）：865

“分散治理”主要表现为在同样腐败行为和结果的情形下，由于身份、背景、职位不同而获得不同处罚的现象。“同事不同罚”的分散治理在我国传统反腐实践中比较常见，这既是传统反腐模式突出的缺陷，也是我国反腐实践不能得到社会信任的主要原因。造成分散治理的一个重要原因就是我国缺乏统一的反腐模式，即缺乏严格、规范、统一的法律系统。自我国确立法治原则以来，反腐倡廉逐渐走向统一治理。在法治反腐模式下，处理国家公务人员的腐败行为要做到处罚标准一致、判决与执行一致、此当事人与彼当事人一致等。我国法治建设的重大成果之一是法制的统一，不仅仅包含国家立法统一，也包含行政行为和司法行为的统一。法治反腐模式就是法制统一性的外在具体表现，直接体现出反腐败的统一性，包含反腐形式与实质的统一。

二、我国反腐倡廉长效机制存在的缺陷

1.预防腐败机制缺乏可操作性

我国的反腐廉政建设重事后惩戒轻事前预防，侧重治标反腐，实际上，完善预防腐败机制能从源头上有效抵制腐败，其与惩戒腐败机制配合运行才能达到标本兼治。

目前我国预防腐败机制存在很多不足。第一，廉政教育效果不理想。由于我国传统专制文化的长期影响，加之受市场经济的利益驱使以及西方腐朽思想的侵蚀，党员干部的廉政教育面临诸多考验。然而实践开展的廉政教育往往仅停留在口头上宣扬自觉抵御各种腐败，而没有切实可操作的具体操作细则，缺乏实质效果。第二，廉政教育的对象不全面。在市场经济体制下，腐败形式呈现多样化，利益驱使让受贿已成为腐败案之最，而商业行贿恰恰是政府干部受贿的主要源头，行贿者多为私人商业部门的从业者，而我国廉洁教育的对象主要集中于党员领导干部，没有把重点腐败领域的工作人员纳入廉洁教育的范畴，致使一些党员干部抵制不住经济诱惑由“好同志”转成“阶下囚”。

2.监督腐败机制缺乏权力制衡

目前我国建立了庞大的政治监督体系，其触角遍布社会各个领域，然而腐败现象仍然相当严重，主要是因为我国的政治监督体系缺乏有效的权力制衡，个人把权力凌驾于法律之上。“无权的监督则是无效的监督，监督主体必须具有更大的权力，至少也要与他要去限制的权力一样大，并且具备独立性，才能有效制约监督客体。”4

我国监督权存在严重失衡的问题。第一，各级纪检委缺乏独立性。同级纪委在行使监督权时受制于同级党委，其调查的对象、时间、方式要向同级党委汇报，出现监督主体受制于监督客体的尴尬现象。纪委书记的职权与话语权不如同级党委的主要领导，这种“下级监督上级”的局面阻碍了纪委监督作用的发挥常态化。第二，纪委监督只有纪律监督，缺乏决策监督。这种体制在运行过程中会存在巨大缺陷，腐败者可以利用自身拥有的特定决策权，直接干预纪检委查办案件。同时，腐败者拥有的决策权以及庞大的关系网能够左右反腐工作人员的职业前景与仕途命运，使监督权的实施面临强大的阻力。

3.惩戒腐败机制缺乏处罚力度

目前我国惩戒腐败机制的运行缺乏力度。第一，腐败成本低于腐败收益。我国刑法侧重自由刑，忽视财产刑，对腐败者的经济打击严重缺乏力度。如在受贿罪中，个人受贿数额只有在5万元以上，可以并处没收财产，但仍没有罚金刑。在行贿罪中，只在“情节特别严重”时（行贿数额在50万以上不满100万并出现‘情节严重’时），可以并处没收财产。第二，对行贿的追究过于宽容。我国司法实践重受贿轻行贿，个人行贿数额在1万以上，单位行贿数额在20万以上为立案标准，远远超过受贿“起刑点”。此外，我国《刑法》对行贿人有自首的特别规定：“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以减轻处罚或者免除处罚。”换言之，行贿是一种低风险高回报的利益行为，一旦东窗事发，可以通过检举揭发受贿人戴罪立功规避法律制裁，行贿的泛滥直接导致受贿的泛滥。

4.问责腐败机制缺乏持续常态

世界银行专家组研究指出：“腐败、特殊利益团体和对政府的俘获是发展中国家良政治理和法制建设之路上的三只拦路虎。目前形成的共识是，解决以上问题和保护公众利益的最佳方法是加强对政府的‘问责’。”5问责制是指问责主体对其职权范围内各级组织和成员承担职责与义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。“问责文化”为反腐倡廉提供了“软件支撑”。

我国的问责制于2003年“非典”疫情之后在实践中展开，由于发展的时间短，目前我国问责制的实施缺乏常态化。第一，问责范围过窄。问责的焦点往往集中在通过举报、工作事故、媒体曝光的重大事故上，对存在隐患但未曝光的小事件常被忽视，还没有实现由“风暴式”“个案式”问责向“治本”“常态式”问责的转换。第二，“终身责任制度”缺乏可操作性。十八届四中全会提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，但是，对哪些行政事项纳入重大行政决策范畴还未制定出统一的依据。第三，“同体单一问责制”对高层领导缺乏权力制约。我国政府内部的问责以自上而下的同体单一问责为主，在这种自上而下的问责体制下，上级往往需要承担连带责任以及夹杂主观感情，在问责实践中极易倾向于暗箱操作或避重就轻，弱化问责力度，难以保证问责效果。

三、坚持以法治思维和法治方式构建反腐倡廉长效机制的路径

1.加强预防机制的法治教育

思想支配行为，人的腐败首先是思想道德的腐败。只有从思想上遏制腐败动机，才能有效预防腐败行为。法治思维是法治方式的“精神内核”，培育反腐倡廉法治思维是构建预防腐败长效机制的前提。第一，健全领导干部学法用法的制度。要把学法用法的能力和业绩纳入领导干部选拔任用的考评要素。完善领导干部学法用法的相关规定和制度，将依法办事、依法管理、依法决策等作为考评项目列入领导干部选拔任用的基本条件，促使领导干部“真学、善用、坚守”。第二，普及法治教育，创新“参与型培育”。在传统讲解式培育的基础之上，组织公职人员以及社会成员代表参与行政复议、旁听案件审理、加入实地调研、举办“法治人物”评选等生动的法治教学实践活动，使广大社会成员切实体会到法治就在身边，提高对法治的价值认同、自觉性与自信心，提升整个社会对法治思维的认知层次和运用法治方式处理问题的能力。

2.完善监督机制的法治依据

构建反腐倡廉监督制度，要以宪法与党章为根本法，确保监督有法可依、有章可循。在遵循权力配置运行规律的基础上，结合权力腐败的特征，完善监督腐败机制的法治依据。第一，完善并落实“双重领导体制”。不少地方纪委查办案件时要得到同级党委同意后方能进行初核或查处，严重影响腐败案件查办的独立性与及时性。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调：“深化党的纪律检查体制改革，加强制度创新，强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处。”在“双重领导体制”下，纪委发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件时，需要同时报告同级党委和上级纪委，通过上级纪委对同级党委的制约，确保同级纪委监督权的行使。第二，完善对决策监督的法治依据。一方面，坚持“大部门体制”改革方向，对“决策、执行、监督”“三权”进行厘清，以防机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于监督部门与决策部门各司其职，相互协调又相互制约。另一方面，为了确保决策的科学性、民主性以及最优化，需要设定科学论证程序、展开事前调查、提前预告以及介入专业监管，防止重大决策失误。

3.强化惩戒机制的法治力度

通过法律制度预防和打击腐败，是最普遍也是最有效的措施。严格惩戒，有利于提高反腐效能，构建党和政府工作人员“不能腐”的格局。第一，加大“财产刑”的处罚力度。我们可以借鉴“亚洲最廉洁国家”新加坡实行的中央公积金制度，即在在职公职人员每月工资中扣除一定比例的公积金，存在银行里等其退休后才能支取。照此计算，退休时会有一笔数目巨大的公积金可以支取，既是福利，又是一种廉洁保证金，若腐败者被法律判决后，他的公积金将全部上缴国库。同时，新加坡重视经济处罚，犯罪人职位越高，处罚越重，从而增加公务员腐败行为的成本预期，大大降低腐败几率。第二，受贿与行贿惩治并重。行贿和受贿在法律上是对合关系，因为有了行贿才有受贿。行贿与受贿的目的都是利益驱动，行贿人员获得的利益往往高于受贿人员利用职权所得的经济利益，加上我国重受贿轻行贿的法律制度，导致行贿泛滥，随之增加公职人员受贿的几率，所以必须加大对行贿自由刑和财产刑的处罚力度，减少腐败的发生。

4.提高问责机制的法治效率

大量实践证明，问责制能够对公共权力进行监督，遏制权力腐败。问责制在我国发展还不成熟，亟须提高问责机制的法治效率。第一，制定统一政府责任制度。权责清晰是问责效率的前提，对官员问责的对象、范围、方式以及“下马”官员重新启用的时间、条件与程序等，必须做出明确可操作的规定。建议制定统一政府责任制度，其内容不仅包括对政府责任从总体上的明示与失责的追惩，而且要对各级政府之间、政府部门之间以及部门首长与非首长领导之间的责任都做出具有可操作性的规定。第二，加快“重大行政决策程序”相关的立法。为了确保“终身责任制度”的有效实施，国家要尽早出台《重大行政决策程序条例》，在符合宪法基本精神和基本原则的前提下，科学量化“重大行政决策”的范围，避免弹性过大不可操作的情况。第三，完善“异体问责制度”。为了弥补“同体问责主体”制度的缺陷，需要充分发挥新闻媒体问责、社会公众问责的作用。同时，必须贯彻落实“两个责任”制度，即党委的主体责任和纪委的监督责任，提高对各级领导干部的问责效率。

引文注释

1［古希腊］亚里士多德.吴寿彭，译.政治学［M］.北京：商务印书馆，1965：167.

2宋广奇.当代中国反腐模式转换研究［D］.上海：华东师范大学，2011：81.

3林尚立.政治建设与国家成长［M］.北京：中国大百科全书出版社，2008：218.

4［德］康德.法的形而上学原理［M］.北京：商务印书馆，1991：147.

［1］宋广奇.当代中国反腐模式转换研究［D］.上海：华东师范大学，2011：185-195.

［2］刘守芬，李淳.新加坡廉政法律制度研究［M］.北京：北京大学出版社，2003：4-5.

［3］陈海英.新时期我国反腐倡廉机制的完善与创新研究［D］.保定：河北大学，2015：83-219.

［4］聂帅钧.构建重大行政决策终身责任追究制度的困境与路径选择［J］.行政与法，2015（4）.

［5］陈金钊.对法治思维和法治方式的诠释［J］.国家检察官学院学报，2013（02）.

［6］杨清华.试论问责制的核心理念及其与反腐倡廉的契合性［J］.成都理工大学学报（社会科学版），2015（02）.

（作者单位：中共衡阳市委党校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.023