社会保险经办机构法律定位析论

孙淑云　郎杰燕

〔摘要〕 社会保险制度是国家立法保证、政府主导、永续性、体制性的国家给付制度。社会保险制度成熟的国家均制定社会保险法律，确立社会保险行政管理体制，并独立于政府设置社会保险经办服务机构，确定其为职权与职责相统一的社会保险法人，同时建立连接社会保险相关各方主体责、权、利的治理机制。直面我国社会保险经办机构法人地位不独立、治理不完善，职能错位缺位、服务能力脆弱之实践困局，需要朝着独立社会保险人的方向，对未完成“政事分离”的“半成品”的社会保险经办体制进行改革，应注意同步推进政府职能转变和社会保险经办机构的法人制度建设。

〔关键词〕 社会保险经办机构，社会保险组织法，社会保险人，法人治理机制

〔中图分类号〕D922.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）02-0110-06

社会保险经办机构处于我国社会保险事业运行的核心地位，是国家立法确定的专门运营、经办社会保险基金、提供社会保险服务的机构，其性质、职能和治理的法律定位，直接关系到社会保险制度价值的实现程度。然而，立法上，我国社会保险经办机构的概念不明晰、性质不确定、治理结构模糊、职能罗列不详尽① 。立法的粗疏是实务中社会保险经办机构法人地位不独立、治理不完善、职能错位缺位、服务能力脆弱的主要原因，这已成为我国提升社会保障治理能力的薄弱环节。近年来，学术界对社会保险经办机构法律定位进行了初步研究，但是，多从立法变迁、法律性质、行政隶属、机构设置、组织模式、职能职责等角度辨析② 。社会保险经办机构的法人组成、法人治理机制的实质性定位研究却付之阙如，这是确定其法律定位之要害。有鉴于此，笔者从社会保险经办机构的法人组成、法人治理机制等组织法的核心视角剖析社会保险经办机构之法律定位，并期望以此完善我国《社会保险法》，破解社会保险运行难题。

一、应然本质：社会保险经办机构是独立的社会保险法人

社会保险制度就是以保险形式、保险原则构建起来的社会互助和风险分担制度，国家以强制加入保险对社会成员的“私有财产权”进行干预来征收社会保险基金，当个别成员遭遇危及生存的老年、疾病、伤害、生育、失业等较大风险时，可以从保险基金里获取最基本的保险金待遇。正因为社会保险基金的筹集、管理与分配涉及庞大资源分配，涉及世代之间风险转移之承担，“人民常年将保险费投注在政府所主导的强制保险上，国家不能不对社会保险之连续性、体系性负担一定的责任” 〔1 〕59。为此，社会保险制度成为国家立法保证、政府主导、永续性、体制性的国家给付制度。从抽象宪法角度观察，社会保险制度围绕公民社会权利展开，国家是公民社会权利的义务主体；但是，国家作为抽象概念不能成为具体的社会保险法律关系的主体，各国为此制定社会保险法律，确立了社会保险行政管理体制，强调国家统一管理的责任和能力；同时，成立独立于政府行政管理机构的社会保险经办服务体系，将社会保险给付义务委托社会保险经办机构，使其成为职权与职责相统一的公法主体，进而代表国家保障公民的社会保险权利，成为社会保险法律关系的具体权利义务主体。因而，社会保险经办机构的组织法律关系中，主要包含两个层面的法律关系：一是社会保险经办机构与国家及其行政主管机构之间的组织法律关系，二是社会保险经办机构与社会保险其他利益主体之间的组织法律关系。

（一）与国家及其行政机构之间的组织法律关系：社会保险经办机构独立于国家行政体系

“社会保险是对大的生活风险（疾病、老年等）给予保护的带有强制性质的共同承担责任的（社会）联盟” 〔2 〕6-7。社会保险这一本质说明，尽管社会保险是政府主导、承担积极责任的国家给付制度，但是，社会保险是一定范围或者全体社会成员根据社会化原则 ③ 和社会团结原则成立的社会互助共济基金，社会保险筹资责任社会分担，资金来源具有多元性，包括国家、雇主和个人的筹资。“共同体所筹集的资金不得用于共同体成立目的以外的领域，在社会保险领域则尤其表现为，缴费资金不得用于其他普通国家任务的开支。” 〔3 〕82因此，社会保险基金具有独立性，国家不得将其国有化，这在各国已达成共识。这也是社会保险有别于以政府财政为财务保障的社会救助之处，社会救助是“政府给付”，社会救助的“资金来源、基金管理和待遇支付具有政府承担直接责任的一元性，政府责任包括基金筹集、基金管理、提供待遇和服务” 〔4 〕69。相对而言，社会保险则是“国家给付”，是国家组织并建立治理机制的“社会给付”，社会保险筹资责任的社会分担和筹资主体多元决定了政府在社会保险筹资上的相对责任④，也决定了社会保险基金管理和待遇支付上政府同样承担的是相对责任，即在有限政府的有限社会保障能力、财政能力、服务能力的条件下，将社会保险视为准公共物品建立行政分权的间接供应机制，将社会保险经办机构独立于政府设置，力图将社会保险经办服务事务与政府一般事务隔离。为此，在保证政府对社会保险的规范、行政管理以及完善治理机制等行政管理权责不外移的前提下，政府将社会保险经办的公共服务功能依法授权各种非政府法人提供，或以购买服务的方式提供，政府则以间接方式⑤承担社会保险待遇支付责任。

比较法视野中，政府管理之下的社会保险给付、社会保险经办机制大致有三种模式。其一，以私法属性的社会团体法人定位社会保险经办机构，以德国为代表的西欧、南欧以及这些国家的前殖民地，政府依据社会合作主义原则与雇主、雇员建立合作伙伴关系，依法授权非政府属性的、分散自治的、雇主与雇员为成员的、以公益为目的的社会团体法人作为社会保险经办机构，经办社会保险费的征缴、基金管理和待遇支付。其二，以半自治的公法人⑥定位社会保险经办服务机构，以英美为代表的北欧国家、北美国家以及日本的年金管理机构、韩国的国民年金公团等，基于行政分权，将社会保险经办事务赋予公法人承担，这些公法人具有独立的法律人格，有权依法或依特许状在全国或特定的区域内经办社会保险公共事务，与行政机关保持相对独立，但受行政机关监督。其三，以特许的、民营自治的养老个人账户基金的公司定位养老保险经办机构，这种模式是以智利为代表的拉美地区和中东欧国家，“其基本特征是在职工养老保险制度中引入和建立个人账户，账户资金由特许的专业养老基金管理公司进行投资管理，各个特许的养老基金管理公司之间存在竞争关系” 〔5 〕。三种模式中，社会保险经办服务机构虽然法律属性不同，但是，具有共同特征，即社会保险经办机构建立在行政官僚体系之外，行政成本列入社会保险基金支出，都是具有独立法人能力的社会保险人。社会保险经办机构“相对于国家独立，不隶属于行政系统，是独立的法人实体。它们依据社会保障组织法而成立，并依法就社会保障具体事务提供管理和服务” 〔6 〕117。

（二）与社会保险其他主体之间的组织法律关系：社会保险经办机构具有独立治理机制

社会保险经办机构作为独立的法人实体，它不是一种单纯的法律虚构，为投保人和被保险人提供专业服务是其存在的目的，其法人意志如何产生，如何保证法人意思形成的真实性和有效性，如何保证法人意思得到执行，需要建立适合的内部组织机关和内部治理机制。与各种法人治理一样，社会保险经办机构组织机关和治理的核心是权利的向度和责任的归属问题，即社会保险经办权“从谁而来，如何运行，受谁监督”的问题。

社会保险事务经办权来源于公民社会权利的委托，社会保险所保护的社会权利是公民之间在社会连带、社会团结基础上结成的独立于国家利益、独立于公权的权利结构，社会权利本质上是由社会风险密切相关的利益人之间结成并且提升而成，国家与社会保险经办机构只是公民社会权利、社会利益的代理人。“人性的首要法则是要维护自身的生存，人性的首要关怀是对其自身的应有关怀。” 〔7 〕9当社会成员遭遇生老病死伤等大的风险，基本经济生活安全遭遇威胁时，理论上作为公民利益代表的国家不能坐视不管，因此，“社会契约理论也被认为是国家公权干预建立社会保险制度的理论基础，而契约从其产生之初，作为一种法的现象，就不以扬善为皈依，只是衡平善与恶的守恒关系，使利益主体不致在无情的利益冲突中一无所得或被毁灭” 〔6 〕117。公民社会权利赋予社会保险经办机构经办社会保险事务的权力，公民还得靠“投票箱”来防止其权力随意扩张。社会保险制度创制鼻祖之德国，颁布社会法将本属于雇主与劳工互助共济的保险机制转化为社会保险的国家给付制度，赋予社会保险经办机构社会团体法人的主体地位，同时，社会保险的投保人即雇主与劳工双方选举同数代表组成代表大会或行政管理委员会，为社会保险经办机构的最高权力机关，并通过社会保险经办机构的章程选举理事会，作为对外代表社会保险法人的机关。以公法人定性的日本社会保险经办机构，在学理上被认为是雇主与劳工投保人的公共组合，具有作为人的结合体的社团法人的性格 〔8 〕40，在保险人内部均设置组合会、运营委员会、运营审议会等作为组合的权力机关，并同时设置董事、理事、监事作为执行机关和监督机关；其中，权力机关的成员通常由雇主、被保险人、专家学者代表共同组成⑦。以行政机关定性的台湾全民医保经办机构的“中央健康保险局”，与之并行设置的是“监理委员会”和“费用协定委员会”，前者由保险缴费者、医疗服务提供者、专家学者及政府代表组成，并采取合议制，负责监理保险业务并提供保险政策、法规之研究及咨询事宜，后者则负责协定及分配总额预付制下的医疗给付费用，并承担着健保财务支出的监督⑧。在智利，养老基金管理公司是特许的私人公司，公司本身即为市场主体的独立法人，以公司治理机制运行，并接受国家监管。可见，尽管各国社会保险人的法律性质不同，法人治理结构形式上也存在差异，但是，社会保险经办机构法人治理的规范架构相近，均是一组规范社会保险经办机构的决策、执行、监督的规则和程序，是连接社会保险相关各方主体责、权、利的制衡机制，是调整社会保险经办机构内外各相关利益主体法律关系的法律规范。通过治理机制的约束和规范，社会保险制度的目的以及实现这些目标的手段得以确定。社会保险经办机构作为独立的法人实体，依据保险基金自给自足之财务原则运作，社会保险基金的管理和运营的行政成本独立，社会保险收支尽力维持平衡相抵，保险费调整与保险金支出依法定的民主或者自治程序进行调整，与政府一般事务区隔，不受国家政治力干预，为投保人和被保险人的利益依法履行义务、主张权利，并成为各类法律权利义务的归属者。

二、实然局限：我国社会保险经办机构实为行政下属“经办”机构

改革开放以来，在“摸着石头过河”的渐进性经济体制改革背景下，我国社会保险制度的改革和建设在政府主导推动下进行。1993年《国务院批转国家体改委关于一九九三年经济体制改革要点的通知》（以下简称《改革要点通知》）指出：“社会保险实行政事分开，社会保险管理部门从宏观上进行政策、制度、标准管理；社会保险经办机构具体承办社会保险业务并承担基金保值、增值责任。” 由于社会保险制度改革的复杂性、艰巨性以及经济社会制度环境的未定型与不确定性，社会保险经办机构的设置与改革的总目标至今还无法全部实现，2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》也没有对社会保险经办机构的组织、治理进行法律定位。

（一）与国家及其行政机构之间的组织法律关系：社会保险经办机构的法人地位在体制上不独立

我国现行法律对社会保险经办机构与国家及其行政主管机构之间的组织法律关系没有作专门规定，只有一些零散规定，1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定：“劳动部门所属的社会保险管理机构，是非营利性的事业单位，经办基本养老保险和企业补充保险的具体业务，并受养老保险基金委员会的委托，管理养老保险基金。”2010年颁布的《社会保险法》第8条模糊规定社会保险经办机构为“提供社会保险服务的”机构。1993年原劳动部下设“社会保险事业管理中心”，是综合管理全国社会保险基金和社会保险经办业务工作的部直属事业单位，地方各级政府也在人力资源和社会保障主管机构下设事业单位属性的社会保险经办机构。

社会保险经办机构设置实践中，其法人地位在体制上一直没有独立。一是经办机构没有独立的人事权，政府在具体设置社会保险经办机构时，为了使经办机构“顺利运转”，便于对经办机构人事进行管理，对社会保险经办机构的工作人员参照公务员法管理，据统计，截至2012年底，全国社会保险经办机构中“参公管理”的有4421个，占机构总数的52.6%〔5 〕。参公管理体制下，社会保险经办机构的人员被政府编制部门严格控制，无法进行独立的人事编制调整；而且，社会保险经办机构随行政级别而设，与社会保险统筹基金无关；与此同时，受限于我国政府“小政府”姿态的“瘦身”改革，社会保险经办机构的规模被限制，无以应对社会保险事业快速增长的需求。二是社会保险经办机构形式上被置于保险人地位，实质上对社会保险基金不具有独立产权人或占有人地位，仅仅以行政划拨的经费为责任财产⑨，社会保险基金的筹集、管理以及保险待遇支付采取公共财政的预决算方式，社会保险经办机构实际上是各级财政预决算的执行机关，并非社会保险基金“实质意义上的产权人，亦不对该基金独立承担运营责任” 〔9 〕。缺乏独立人事权和独立基金财产责任人的社会保险经办机构，其运营社会保险的重大事务决策权自然也无法独立作为，多受制于社会保险行政主管机构。总之，没有独立人事权、基金财产控制权和重大事务决策权的社会保险经办机构，事实上已成为各级政府以及政府编制部门、财政部门、社会保险行政主管等行政部门的附属，社会保险经办机构的权力配置结构表现为以政府为核心的内部循环，在此背景下，“政府及其各个部门作为一个整体担当本应该由保险人承担之职责” 〔10 〕153，社会保险经办机构只是政府之“经办”，是政府掌控和运营社会保险之一环，“将保险运行的各项职能交由不同的行政机构分别执行的做法，导致每个部门的执行行为都将对被保险人权利的实现产生实质影响，但每个部门又均不承担社会保险的运营责任” 〔10 〕153，因而，社会保险法律关系中，相对于被保险人权利义务的社会保险经办机构，其保险人的地位处于虚化和缺失状态，政府形式上居于社会保险人之地位，既是规则制定者也是执行者，既是裁判也是运动员。正是基于社会保险经办机构无独立法人地位的事实，《改革要点通知》以及《劳动法》第74条所明确的社会保险经办机构“承担基金保值、增值责任”的职能，《社会保险法》第65条对之不予规定或者叫不予承认：“县级以上人民政府在社会保险基金出现不足时，给予财政补贴”，承认了由政府财政作为社会保险基金的运营责任人。社会保险经办机构作为政府之“经办”，其职能实际上处于冲突、分散、缺位、错位状态，“经办”职能强于“保障”职能，基金“管理”职能强于“服务”职能，致使社会保险经办机构面临着严重的发展性难题。

（二）与社会保险其他主体之间的组织法律关系：社会保险经办机构法人治理在制度上不完整

综观相关社会保险经办机构法律定位的模糊规定，检讨社会保险经办机构保险人地位的虚化，法人地位不独立等实践困局，一再揭示，我国社会保险经办机构是在代表社会权利、社会利益的社会团体缺失情况下设置的，特别是虑及社会保险制度改革建设过程中的政治安定性，政府不得不代替社会团体的功能，建立行政部门隶属的事业单位，以明确国家已经承诺或默认的社会保险义务。正是因为社会保险经办机构设置与改革进退全系于政府行为，就形成了政府与社会保险经办机构之间的深刻矛盾，政府不仅有意无意忽略了社会保险经办机构的独立法人地位，还忽略了社会权利主体参与社会保险经办机构治理的利益，导致社会保险经办机构法人治理的自我控制、自我制衡的良性机制也不完整甚至异化。

法律对于社会保险相关利益人的社会保险事务管理权没有作规定。《社会保险法》仅在第80条规定了由政府组织成立社会保险监督委员会：“统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会。”仅仅赋予社会保险相关利益人的社会监督权利，而且是一般监督“权利”，不是监督“权力”，属于“外部监督、事后监督、社会监督的权利，不涉及内部监督、事中监督” 〔11 〕362。不过，有些地方在各项社会保险“先行先试”的政策制度建设中，规定统筹地区人民政府探索成立由用人单位代表、参保人员代表，以及专家组成“社会保险委员会”。但是，该组织却要么是半官方组织，要么是徒有虚名、流于形式的组织；也没有构建起社会保险委员会对社会保险经办机构的决策、执行、监督的规则和程序。因此，没有社会保险投保人和被保险人结社组成的社会保险参加者联合会，难以形成利益共同体，无以制约行政一元化主导的社会保险经办机构，社会保险各方利益当事人的利益诉求的形成、表达、保障机制容易缺失，社会保险经办机构的决策权、执行权、监督权被异化，由各级政府及其主管行政机构主导，社会保险经办机构的责任也被主管行政机构和各级政府所代替承担。

三、局限克服：制定社会保险经办机构组织法，重塑社会保险经办机构的社会保险法人人格

没有社会保险人的社会保险关系是难以想象的，是不完善的。完善的社会保险法人制度是社会保险公共事业稳定运行的保障。相反，社会保险经办机构的法人地位不独立、治理异化、责任缺失，不仅容易招致公众对社会保险公共事业的不信任，政府还容易陷入社会保险基金运营失败的财务责任困境中。为此，需要朝着独立社会保险人的方向，对未完成“政事分离”的“半成品”的社会保险经办机构进行改革，而且，有必要同步推进政府职能转变与社会保险经办机构法人制度改革，让政府的归政府，让社会保险人的归社会保险人。当下，应当尽快讨论制定“社会保险经办机构组织法”，借鉴德、日、英等成熟完备的社会保险法人制度，结合我国实际，重点从以下几方面引导和重塑社会保险经办机构的社会保险法人人格。

（一）以保险人职能为中心，重塑社会保险经办机构之法人人格

其一，社会保险经办机构是职能明确的保险人。法律应明确规定社会保险经办机构为国家立法设立的、享有特别权能的、社团属性的公法人，明确其为职权与职责相统一的法人主体，赋予其社会保险人地位，并明确社会保险经办机构的职能有三类，一是代行国家社会保险公共服务，执行社会保险法律法规和政策。二是依法经办社会保险费的征缴、基金管理和待遇支付，作为公民社会权利、社会利益的代理人，依法为投保人和被保险人的利益履行义务、主张权利，并成为各类法律权利义务的归属者，保障公民社会保险权利。三是依据保险基金自给自足之财务原则运作，依法定的民主或者自治程序对保险费和保险金支出进行调整，依法承担社会基金保值、增值责任。针对我国社会保险财务与国家财政责任混沌之现状，要重点将保险人财务责任与国家财政责任分离，国家并不是要放弃为社会保险承担最终责任，只是在保险制度运行中，“国家财政责任与保险人财务责任应当分别独立，国家财政对保险财务的补贴应当依法进行，其最后责任的承担方式应为于保险事业难以为继时进行接管，而非对经营赤字予以日常填补” 〔10 〕156。

其二，社会保险经办机构必须是独立法人的保险人。社会保险经办机构对于其内部的人事权、基金财务控制权、重大事务决策权有独立自主权，形成独立意思并自主执行、独立承担法律责任。针对我国社会保险经办机构各项自主权被分散在不同行政职能机构之现状，要实行政事分开和管办分离的改革，将分散于政府及其各主管部门的法人人事权、基金财务控制权、重大事务决策权整合、归集给社会保险经办机构，重塑社会保险经办机构的法人自主权。按照法人实体改革全国社会保险经办机构，将人力资源和社会保障部下属的社会保险事业管理中心升格为全国社会保险管理总局，作为法人总部，全国社会保险管理总局拥有公法人的独立自主权，对全国范围的社会保险经办系统实行垂直的法人治理；摆脱按地方政府级别设置社会保险经办机构的做法，依托社会保险基金统筹层次设置社会保险经办机构，还可以根据服务需求设立派出机构；在社会保险经办机构地方与总局关系中，强化上级管理功能，强化下级服务功能。

（二）以社会保险利益关系人民主参与为核心，形成民主自治的社会保险法人治理机制

独立的治理机制是社会保险经办机构之所以为法人的内在要求。直面我国社会保险经办机构内部治理机制虚置、不完整，以及代表社会权利的社会团体缺失、不成熟之现实，当务之急是社会保险经办机构治理的各个环节去行政化，积极探索、培育和促成社会权利、社会利益相关方共同治理的格局。

其一，以社会保险利益关系人民主参与为核心，探索建立民主自治的社会保险法人治理机制。掌握社会保险经办机构的决策权、执行权、监督权的内部治理机关，应当在法人内部依章程经民主程序选出，而不能由政府及其主管机构径行指定。当然，法律应当规定经办机构章程的法定必要内容，以及担当社会保险经办治理机构成员的资格并由行政机构监督。当下，可以先行在全国社会保险管理总局尝试确立管理委员会、理事会、监督委员会的内部治理机制。管理委员会权力机关应当为社会保险利益关系人民主参与自治提供通道，管理委员会的成员由雇主、被保险人、专家学者代表共同组成，先探索由雇主、被保险人、专家学者等各界人大代表组成，采取合议制，负责选举理事会和监督委员会，并提供社会保险政策、法规之研究以及咨询事宜。社会保险经办各分支机构可以根据各地实际情况，比照社会保险总局，循序渐进地建立健全内部治理机制。

其二，以专业化为主导，强化社会保险经办机构的服务能力。在社会保险经办机构法人制度之下，“经办机构能力强化的问题则能够真正转化为管理学上的技术问题而不再与该机构的法律定位问题纠缠在一起” 〔9 〕，社会保险经办机构必将有责任强化社会保险运营能力，专心打造专业化、信息化、透明化、科学化的社会保险服务体系。

注 释：

①1993年的《国务院批转国家体改委关于一九九三年经济体制改革要点的通知》、2001年的《社会保险行政争议处理办法》、2010年的《中华人民共和国社会保险法》，均从其职能角度对社会保险经办机构作了描述性定义，既没有明确其法律概念、法律性质，也没有规定其治理结构。例如，《社会保险行政争议处理办法》第2条第2款规定：“社会保险经办机构是指经法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。”

②娄宇在剖析社会保险经办机构类型归属困难的基础上，从规范法学的法律主体论将社会保险经办机构定位为具有独立法人地位的特殊类公益事业单位（参见娄宇：《论我国社会保险经办机构的法律地位》，载《北京行政学院学报》2014年第4期）。胡川宁从社会保险基本原则出发，从组织模式的角度将社会保险经办机构定位为公法上的社团法人，认为我国的社会保险经办机构可参照有限责任公司的组织模式予以改进（参见胡川宁：《社会保险经办机构法律规制的重构——基于团结原则和补充性原则的视角》，载《全面推进依法治国背景下社会法的发展》，中国社会法学研究会2015年年会论文汇编第1372页）。叶静漪、肖京从立法变迁、行政隶属、机构设置等视角，将我国社会保险经办机构定位为以服务为主但具有行政管理职能的事业单位（参见叶静漪、肖京《社会保险经办机构的法律定位》，载《法学杂志》2012年第5期）。

③社会保险的社会化原则要求将社会保险作为整个社会成员都来参与的事业，实现社会保险资金来源的社会化、社会保障管理的社会化、社会保险责任的社会化（参见董保华等著：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第114页）。

④政府财政能力有限，在社会保险筹资环节中，除了英国等一些福利国家有预算式补贴，大多数国家仅对政府雇员、符合一定条件的贫困社会成员缴纳社会保险费予以缴费性补贴。

⑤在社会保险基金管理和待遇支付环节，政府对社会保险基金安全承担担保责任，对社会保险基金当期赤字予以补贴。

⑥英国、日本称为公法人，法国称为公务法人。称呼不同，性质一样，是给付行政发展中行政分权的一种形式，依据公共事业应通过公共手段实现的设想而成立（详见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第64页）。

⑦参见日本《健康保险法》第7条之18款及第18条等。

⑧参见台湾地区《全民健康保险法》第4条、第48条；《全民健康保险监理委员会组织规程》第3条。

⑨《社会保险法》第72条规定：“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。”实务中，社会保险经办机构的“绝大多数经办费用由地方财政全额拨款，全国99.9%的经办机构实行全额拨款，只有5个实行差额拨款，5个实行自收自支，这10个经办机构均为县级以下机构”（参见郑秉文：《中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路》，载《中国人口科学》，2013年第6期）。

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责任编辑 杨在平