大同区推进城乡一体化发展调查与思考

张建军

（大庆市食品药品监督管理局，黑龙江 大庆 163515）

·多元综合经济·

大同区推进城乡一体化发展调查与思考

张建军

（大庆市食品药品监督管理局，黑龙江 大庆 163515）

着眼缩小城乡差距，促进全市城乡统筹发展，就城乡一体化发展及面临的挑战、困难和机遇、优势进行分析，提出了相关指标体系、工作思路、目标任务、推进措施等。

城市乡村；一体化；统筹发展

一、大庆市大同区城乡一体化发展现状

（一）区域综合实力明显增强，为推进城乡一体化发展夯实了基础

一是经济发展质量效益较好。2014年实现地区生产总值129.4亿元、同比增长6.9%；地方财政收入11.3亿元、增长10.8%，占GDP的比重处于8%到12%合理区间；固定资产投资完成49亿元，其中，产业投资占固定资产投资的比重为50.7%，发展后劲大。二是社会发展实力和潜力充分释放。2014年，全区农民人均纯收入15，660元、增长8%，居民收入和消费水平不断提升；全年可用财力的83.7%投在了保障和改善民生领域，住房医疗、教育文化、社会保障等方面水平全面提升；社会安定和谐，以人为本的发展思路和执政理念逐渐深入人心。三是城乡建设取得长足进步。新老城区融合发展、梯次进步，三十五中学、中西医结合医院、城市大型热源、客运枢纽、文化中心等民生项目建设完成，城乡物质资源充足丰富，公共服务系统较为完善。

（二）特色优势产业迅速发展，为推进城乡一体化发展提供有力支撑

一是以棚室经济为主的现代农业实现规模、质量、效益同步提升。全区棚室总量达到8.1万栋（大棚5.9万栋、温室2.2万栋），是龙江西部最大的棚室生产区；板蓝根种植面积每年保持在8万亩，种植面积全国最大；以无籽西瓜、提子为主的高效品业15万亩，一批特色农产品品牌拉动市场、释放活力。二是以农牧产品加工、新能源、油气化工为主的工业经济实现提档升级。大同工业园区成功晋升为省级工业园区，大庆博润公司2010年在美国纽交所上市；华能30万千瓦风电、大唐10万千瓦风电等项目进展顺利，全区发电能力突破40万千瓦；7000万立方米天然气处理、80万吨复合肥生产等项目建成投产，规上企业发展到22家，2014年实现规上工业增加值17.3亿元。三是以乡村旅游、商贸物流为主的第三产业全面盘活。商贸、物流、旅游业规模不断壮大，建成阳光购物广场等2处核心商圈，形成南北呼应的商贸增长极；立志综合物流园建设起步，区域粮食、建材、农产品等专业市场功能得到提升；建设西干线采摘园、红旗林场度假村、新华湖等景区景点40个，年接待游客9万人次，创收2亿元。

（三）城乡建设成效显著，为推进城乡一体化发展搭建良好平台

按照新型城镇化方向，统筹推进中心城区和新型村镇建设，加速一体化进程。一是基础设施建设。萨大路、安民路、大广高速路建成通车，农村巷道建设正在推进，城乡路网硬化率在80%以上；自来水管网建成投用，安全饮用水普及率达98.5%；燃气入户率及生活污水集中处理率分别达到12.5%、84%。二是城区建设。主城区建成区面积扩大到8.3平方公里，紫玉花园、尚城、学府公元、和谐嘉园、文化中心等重点项目竣工投用，住房、教育、文化、卫生等一批支撑城市发展的功能项目建设完成，城市生活环境更加宜居。三是村镇建设。实施高台子示范镇工程，推进八井子民强示范新村工程，完成商服楼、中心小学、城镇路网施工，小城镇建设提档升级，建设中心村广场16个3.2万平方米，改造泥草房1100户，镇、村、屯建设得到均衡协调发展。四是生态环境建设。完成植树造林48.7万亩，全区森林覆盖率提高到15.7%；持续开展“四城”联创和“十项综合整治”，万元GDP能耗下降36%，建成区绿化覆盖率达到42.9%；深入实施生态区建设，强化区域生态环境，2014年被评为省级生态示范区。

（四）扎实推进民生工程，为推进城乡一体化发展提供了公共保障

一是教育规模、质量不断巩固。整合教育资源，城乡中小学由206所整合到62所，城乡教育资源实现共享，享受优质教育。适龄儿童入学率100%，高中阶段入学率89%，义务教育普及率达到99.5%。二是医疗卫生提档升级。组建第六医院集团，实现对乡镇卫生院、村级卫生所的逐级托管；新农合参合率保持在99%以上；加强食品卫生，强化疾病预防控制，人口素质不断提高。三是社会保障提标扩面。“五险”政策惠及10万人，6万群众有了养老保障，严重精神障碍患者等“十类特殊人群”得到更好呵护；城乡“十位一体”综合救助不断加强，社会保障体系逐步完善，基本社会保障覆盖率达到100%。四是就业形势整体稳定。城乡社会就业率达到70%以上，每年新增就业岗位约4300个，城镇登记失业率控制在4%以内。

（五）社会和谐稳定，为推进城乡一体化发展提供坚实保障

一是社会管理水平明显提升。下放信访维稳、安全监管、城市管理职能，实现社会扁平化管理，有效提高社会管理水平。扎实推进社区管理体制改革，建成8个社区党工委，建设2处社区综合体、18个日间照料室，城市功能品质得到加强。二是社会服务更加完善。在全省率先构建起以区行政服务中心为龙头，8个乡镇（社区）便民服务中心为骨干，58个村级便民服务室为基础，上下贯通、三级联动、全面覆盖的“三级便民服务网络”，社会服务体系更趋完善。几年来，累计办理各类行政许可（审批）及社会化服务事项近45万件（次），得到广大群众一致赞誉。三是社会安定和谐。推行“六调联动”机制，妥善处理征地拆迁、劳资矛盾等十方面重点问题；加大社会管理综合治理力度，社会保持和谐稳定；全面加强安全监管，强化应急体系建设，无重特大安全事故发生。

二、面临的挑战、困难和机遇、优势

（一）三大挑战

1．各地竞相发展的挑战。与其他县区相比，大同区经济总量、工业增加值、财政收入均显落后。一是与全国同等县区比较。以山东寿光为例，2014年，寿光市地区生产总值762亿元，经济总量为我区的5.9倍；实现财政总收入79.2亿元，是我区的7倍；完成进出口总额33亿美元，固定资产投资498.3亿元，小城镇建设投入30亿元，工业增加值359.1亿元，农业增加值91.7亿元，各项经济指标均远远高于我区。二是同省内肇东、安达比较。以肇东为例，2014年地区生产总值505亿元，在中国中小城市百强实力排行榜位列第37位；完成全社会固定资产投资119亿元，工业增加值136亿元，社会消费品零售总额106亿元，均是大同区的3—4倍。三是与市内让胡路区、肇州县、杜尔伯特县比较。以让胡路区为例，让胡路区2014年地区生产总值269.4亿元，是大同区的两倍多，实现社会消费品零售总额362.9亿元，完成固定资产投资62亿元，本级财政收入9.5亿元，经济基础优于大同区。

2．幸福大同建设任务的挑战。一是产业发展差距。农业在经济结构上占有绝对比重，2014年农业增加值占生产总值的比重达20.4%，解决了吃饭温饱问题但没有解决综合实力问题。工业发展速度虽快，但规模不大，高新技术产业十分弱小。拼资源、拼消耗的传统生产方式仍然没有改变。二是文明素质差距。城乡居民特别是农村群众受教育程度仍然较低，观念守旧，满足现状，生产生活中一些劣习根深蒂固，恩格尔系数（衣食住行、日用必需品等支出占家庭总收入的比重）高达49.2%。三是社会和谐差距。公共服务设施还不够完善，居民人均拥有休闲场所面积为2.5平方米，每千人拥有公共图书馆藏书量为138本，每万人拥有医生数为22.2人，人们享有的公共服务与经济社会发展水平还不适应。四是宜居宜业差距。城乡之间、老城区与新城区之间发展不平衡，农村基础设施还不完善，交通、饮水、取暖、物业、住房、网络等方面差距较大。现代化新城区与棚户区，宽广整洁的主干路与临街路、广场、背街小巷脏乱差形成反差。适宜创业与人居的优良环境尚未形成，人流、物流、资金流不够壮大。五是幸福指数差距。按照“幸福大同”指标体系衡量，幸福指数实现程度仅为84.67%，其中经济状况67.1%、健康状况87.5%、家庭状况94.4%、职业状况97.4%、社会状况79.1%、环境条件94%。城乡收入差距较大，社会保障水平较低，仍有一批鳏寡孤独病贫困人口，其中包括1143名严重精神障碍患者、863名高龄老人。

3．资源、环境、生态等制约因素的挑战。一是从资源储量看，目前，大同区探明石油储量4.4亿吨，天然气储量1.2万亿立方米，随着资源储量不断减少、采收成本日趋加大、以及“量价双降”带来的负面影响，对主要财源可持续增长构成严重挑战。二是从环境质量看。全区可利用耕地占比36.6%，土壤沙化及盐碱化程度较为严重；全区森林绿化覆盖率不超过16%，远远低于全省45.7%的水平，植树、复草任务繁重；农村地区卫生环境仍然较差，生活污水集中处理率仅为84%，生活垃圾无害化处理率91.2%，污水、垃圾处理设施设备有待完善。三是从城乡差距看。大同区属于传统农业区，农村人口占总人口的比重高达75%，农村地区在产业发展、基础设施、人均收入、生活质量等方面还存在巨大差距，信访、安全、治安矛盾依然较为突出。

（二）三大困难

1．人口红利逐渐丧失，人才短缺、劳动力素质较低等矛盾十分突出。一是人口城市化率低。目前，大同区人口城市化率仅为27.5%，随着时间的推移、城市化进程放缓等影响城市化进程的因素越来越复杂，城乡一体化发展遭遇瓶颈。二是人口红利骤减。大同区人口自然增长率为-0.09%，人口减少和老龄化加速，城乡人力资源面临转型挑战；青壮劳力约8.5万人，农忙时期部分青壮年外出，关键农时缺人手、城镇化建设缺人力情况较为突出。三是技能型和高层次人才缺乏。劳动力文化程度以小学、初中为主，素质偏低，城镇化建设所需的现代信息技术、经济金融等专业人才严重不足。种植、养殖方面的农业技术人才非常紧缺，至少需要2000名这方面的技术人才。

2．刚性支出增长迅速，财源建设日益迫切，资金需求矛盾突出。一方面，民生投入逐年增加。2014年民生领域投入已达到全区可用财力的83.7%，未来几年，教育、卫生、养老等一系列与百姓密切相关的民生项目支出加大，区财政每年能“挤出”用于城乡发展的资金十分有限。另一方面，财源建设日渐困难。受到经济增速放缓、成品油价降低等大环境因素影响，区税收收入进一步缩减，非税收收入结构单一，预计年底地方财政收入将下降5—10个百分点；受原材料价格、工人工资上涨等因素影响，部分企业利润有所下滑；一些带动性强、附加值高的大企业数量偏少，中小企业融资困难，资金周转不畅。

3．体制机制、政策配套制约严重，发展软硬环境亟待优化。一是体制机制制约。现阶段农村改革，尽管好改和容易改的领域和环节已基本到位，但关系复杂、利益冲突多、协调难度大的方面依然存在，特别在农村土地流转、用地审批等实际操作中矛盾纠纷时有发生，一定程度上延缓了城乡一体化进程。二是政策制约。部分行政审批事项下放到区，但在棚户区改造、项目审批、城乡建设等方面手续办理耗时仍然较长；全民创业万众创新、小微企业扶持、微商发展等项目正在践行和完善，短期内对城乡一体化建设难以产生明显的促进作用。三是发展环境制约。冬季严寒时间长，影响了项目施工进度和企业正常生产，是制约城乡发展的天然瓶颈；公共基础设施仍然相对落后，互联网等高科技设施落后、产业缺乏科技支撑，是城乡一体化建设的掣肘。在软环境方面，政务、市场、法治、社会环境还不够优良，对人流、物流、资金流的吸引力、凝聚力还不强。

（三）三大机遇

1．中央、省、市等大力支持的机遇。国家出台两大平原综合改革实验区、振兴东北老工业基地新十年政策，在哈大齐经济走廊和对俄贸易中可以搭上顺风车；省赋予大同区按建制县政策管理待遇，在项目审批、财源建设方面可单独列示；市里在产业布局、设施农业政策、基础设施建设等方面给予有力支持，在资金、技术、人才等方面可以提供一定保障。

2．重点产业稳步发展、稍纵即逝的机遇。新能源、油气化工等现代企业逐步壮大，在提供税收的同时，有效带动了地区发展；地企合作继续深化，可以组织社会资本为城乡一体化发展提供直接助力；国家扶持边远地区发展，鼓励大型企业向土地、劳工成本较低的中西部地区转移，在争取项目、助推发展上提供了前所未有的机遇。

3．现代设施农业规模化发展的机遇。目前，我区棚室产业步入质效同步、规模化发展阶段，“大同果蔬”“双榆小米”“高台子板蓝根”等一批特色品牌抢占市场，成为农民增收、农业增产的重要支撑产业。2014年全区果蔬总产30万吨，种植中药材、芝麻等高效作物40万亩，年实现增产增收5000万元，如果能进一步拓宽农产品销路、延伸产业链条，可以实现农村地区跨越发展，有效加速城乡一体化进程。

（四）三大优势

1．自然资源丰富。一是现有耕地120万亩，草原44万亩，水面36万亩，林地48万亩，人均土地、耕地、草原占有量较高。二是探明石油储量4.4亿吨，天然气储量1.2万亿立方米，人均石油、天然气等自然资源比较丰富，开发潜力较大。三是地处敖古拉风口，风能蕴藏量144万千瓦/年，居全市五区之首；太阳能蕴藏量700万千瓦/年，其他资源全市及人口比重相对较大。

2．产业基础坚实。一是现代农业不断壮大，2014年全区粮食总产10.19亿斤，果蔬产量30万吨，以板蓝根、防风为主的中药材种植面积8.5万亩，“大埠同”“航天果蔬”等农产品品牌具有较高市场知名度。二是工业以农牧产品加工、油气化工和新能源为主导产业，发展规上企业22家，华能30万千瓦、大唐10万千瓦风电项目进展顺利，华能一期已并网发电8.5亿千瓦时，7000万立方米天然气处理、80万吨复合肥生产等项目建成投产，“大庆老窖”百年品牌重新进入市场。三是第三产业重点发展休闲观光旅游业和现代物流业，初步形成区域性粮食、果蔬、油气产品集散地。

3．区位优势凸显。随着全省交通体系日臻完善，区位优势有了明显提升，成为我省西部南下北上的重要通道。一是铁路交通较为发达。辖区现有哈尔滨、沈阳铁路局7个火车客运货运停靠站，32条铁路专用线。让通铁路横贯南北，连通吉林12站、内古蒙9站，途经林源、立志、太阳升等地。二是公路交通条件便利。地处萨尔图机场、哈尔滨太平国际机场一小时到两小时经济圈；大广高速全线通车，南、北接通红岗、肇州、肇源等地；萨大路、安民路、西干线等公路贯穿境内，成为我省南部南上北下重要交通干道。三是通乡通村通屯路比较完善。现已实现100%“村村通”、99%“屯屯通”，3年内实现屯内巷道全硬化，境内交通四通八达。

三、目标任务

（一）总体发展思路

1．坚持城镇建设与产业发展、工业化与农业现代化结合，实现“双轮驱动”、良性互动。坚持主城区建设与村镇建设并举，同步规划建设相应的基础设施和公共服务设施；坚持工业化与农业现代化“两手抓”，把发展城市经济与培育新兴产业、改造传统产业结合起来，走工业化、城镇化、农业现代化协调发展路子；坚持市场与政府“两只手”并重，用市场的办法经营城市，以城养城，滚动发展。

2．坚持工业化、城镇化和农业现代化同步发展。农业现代化是重要基础，是发展的根基，可以产生大量的农村剩余劳动力，促进基础设施的建设和城镇功能完善；工业化处于主导地位，是发展的基本动力和加速器，可以提供强大的资金、物质和人才保障；城镇化具有不可替代的融合作用，有利于促进工农和城乡协调发展，有效提高农业劳动生产率和城乡居民收入。

3．坚持“政府主导、市场运作、农民主体、产业支撑”，实施“一二三四”战略。“一张图”，做好城乡规划这张图；“两置换”，在农民自愿基础上以农村住宅置换城镇住房，以农民土地承包经营权置换城镇社会保障；“三集中”，大力推进工业向园区集中、农业向规模集中、农民向城镇集中；“四对接”，城乡公共基础设施对接、城乡劳动就业对接、城乡社保对接、城乡公共服务对接。

（二）发展目标和任务

1．城乡规划一体化。按照“近郊城市化、远郊城镇化、中心村社区化”思路，依法修编《大同区分区性总体规划》，调整各乡镇发展规划及居民点空间布局规划，构建“总规详规相结合、当前长远相协调”规划体系。按照“生态、自然、宜居”发展理念，统筹推进新区开发和老城改造。至2020年年底，主城区面积扩大到11平方公里，人口规模达到8万人，城市化率达到60%。突出田园风格，高质量规划建设大同镇、高台子镇、林源镇、太阳升镇等4个重点镇，逐步撤并小型村、迁移空心屯，带动农村人口向城镇集聚，3年内行政村和自然屯分别减少12个、100个。

2．基础设施一体化。加快城乡道路改造升级，实施安民路、大老路至大肇路改造等项目，完善乡村公路网络，优化城乡公交线路，3年内中心镇以上道路全部硬化，所有自然屯、经济示范小区接通硬化路面，客运线路覆盖到村屯。加快实施主城区自来水厂升级、小城镇集中供水和农村安全饮水工程，安全饮水受益率达到100%。进一步提升城区供热能力，强化主城区大型热源项目科学管理，完善中心镇集中供热系统。扎实推进燃气入户工程，完成主城区天然气入户，在中心镇建设天然气入户项目，使城镇居民全部用上天然气。配套完善排污、排水、休闲广场等基础设施，提升城镇美化、亮化水平，增强综合承载能力。

3.产业发展一体化。按照“提升一产、壮大二产、快上三产”要求，推动产业战略升级。全力提升工业经济，以园区建设为载体，紧紧围绕农牧产品深加工、新能源和油气化工三大产业，培育引进核心项目，5年内引进项目100个、规模以上企业发展到40家、上市企业3家。全面提升农业经济，以棚室经济为重心，建好沿萨大路、安民路等果蔬产业带，打造提子、香瓜等优势品业基地和精品棚室园区，果蔬生产能力达到100万吨；注重发展现代农业示范区、培植高效作物；进一步加大畜禽规模场区建设力度，提升规模养殖比重。快速发展第三产业，高起点建设农产品综合物流园，完善粮食、中药材等市场功能，打造中国北方果蔬物流集散中心；引进战略投资经营者，规划建设新区高档商业中心，带动繁荣老城街区经济，形成南、北两大功能区交相呼应的商贸新格局；加快旅游景区景点开发建设，围绕田园采摘、红色文化、生态及民俗等方面，建设特色旅游景点50个以上，打造全省乡村旅游名区。

4.人居环境一体化。抓住省市扶持政策，推进棚户区改造工程，力争利用两年时间，完成同阳路以南棚户区改造任务，统筹安排经济适用房、普通商品房建设。加快新型城镇化建设，推进宅基地确权等工作，鼓励引导农民到小城镇建房，改善居住条件。坚持以农民为主体，推进农村环境综合整治，加快城市垃圾处理厂、镇村垃圾集中处理、污水处理建设，配套成立乡镇保洁公司、村级保洁队，城乡生活垃圾、污水处理率达到90%以上。突出建管并重，统筹推进水源工程、管网工程和入户工程建设，提高农村饮水安全工程质量。巩固“四城”联创成果，健全网格化管理模式，整合公安、城管、物业等资源，配齐配强道路管护、清雪排水、环卫保洁等市政装备，提高城市管理水平。

5.生态建设一体化。以建设生态宜居城市为目标，全面实施植树、复草、治水、净气、降噪等五大工程。大力推进城乡绿化工程，到2020年城市人均公共绿地面积达到17.5平方米，全区森林面积达到58.7万亩、森林覆盖率达到16.9%。深入开展治沙、治碱和天然草场保护工作，大规模恢复油田草原植被，有效遏制草原破坏与退化。加强工业污水处理，抓好水污染防治和饮用水源保护行动，工业废水处理率达到100%。加强工业污染源监控，让市民享受清新空气。强化城市噪音监测和执法，区域道路交通噪声达标率达到100%。

6.公共服务一体化。优先发展教育事业，五年内农村中小学减少到40所，每个乡镇建设一所标准化学校，农村初中全部进入城镇，加快推进城乡教育一体化建设。统筹发展卫生事业，继续与省内外名院合作，打造10个特色专科，提档升级肿瘤治疗水平，建成庆南地区最大的综合医疗服务中心。加快社区医疗服务中心、乡镇卫生院和村卫生所标准化建设，构建覆盖城乡的公共卫生服务体系。统筹推动人口和计生工作，扎实开展生殖保健、优生优育等服务，全区人口出生率、自然增长率保持在6‰和7‰以内，人均预期寿命提高到75岁。大力发展文化体育事业，发挥区文化中心载体优势，打造区域文化展示与交流平台；加强乡镇文化站、社区活动中心、村文化大院、农家书屋建设，营造城乡共融的文化氛围。

7.社会保障一体化。全面推行新农保政策，扩大城镇“五险”覆盖面，城乡居民养老保险参保率分别达到85%和90%，医疗保险参合率达到98% 和100%，逐步实现城乡社会保障制度接轨。进一步提高城市“三无”对象、农村优抚对象、五保户供养标准，健全社会救助、助残工作体系，城乡弱势群体和贫困家庭实现应保尽保，五保户全部实现集中供养。加强职业技能培训和科技推广，多渠道开发就业岗位，城镇登记失业率控制在4.5%以内，科技对经济增长贡献率达到48%。

8.社会管理一体化。加强和创新社会管理，进一步完善三级便民服务、乡镇社会工作中心、村社会工作站功能，为群众提供便捷服务。坚持“两保四大”工作格局，完善“六调联动”机制，继续实行领导包案、信访责任追究、“开门接访”等制度，妥善处理各类信访案件，保持社会和谐稳定。突出法治思维，深入开展平安大同创建活动，健全治安防控体系，保持对犯罪的严打高压态势，维护社会安定团结。加强信访稳定工作，构建覆盖城乡的调处网络，将矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态。加强食品、建筑、校园等领域安全监管，严防重特大安全事故发生，创造良好的社会环境。深入开展党风廉政建设和精神文明建设，以良好的党风促政风、正行风、带民风，打造优良政治生态。

四、推进措施

（一）统筹城乡规划建设，提高综合承载能力

一是总体规划、控详规划和修详规划同步推进。统筹推进各项工作，做到一张图、一支笔、一抓到底。

1.按照全市总体规划和对大同区的定位，通过招标形式聘请专业院所对城市发展建设进行系统规划设计，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为规划法定程序，确保规划程序正当、过程公开、科学民主。通过市场化运作方式筹集改造建设资金，保障建设顺利进行。

2.明确主城区和东南西北区域及各个乡镇的规划定位。充分依托各乡镇的特点，重点形成“五心、五区”的区域骨架系统，即：以大同镇、高台子镇、八井子乡为中心的中片经济区，以祝三乡为中心的东片经济区，以老山头、太阳升为中心的南片经济区，以新华、双榆树为中心的西片经济区，以林源镇、红旗林场为中心的北片经济区。

3.制定修编基础设施、功能项目、老区改造、新区建设专项规划。扎实推进城乡基础设施建设，统一规划、统筹安排、协调推进。逐步推进城乡功能项目建设，配套完善体育馆、文化广场等功能设施。加快推进老城区维修改造，升级供水、供热管网，维修巷路、街路，提升城市形象和功能品位。坚持推进“北移战略”项目，抓好学府公元等商住小区建设，扩大新区面积，提升城市承载能力。

4.加强规划的制约和监督机制。严格落实执行规划，未经法定程序不得随意调整改变，认真完成规划建设任务，有序推进城乡空间布局一体化、产业发展一体化、功能设施一体化、公共服务一体化，最终做到一张蓝图抓到底。

二是推进基础设施和功能项目建设。坚持以人为本原则，抓好城乡基础设施规范化建设，提升群众幸福指数。

1.明确原则。本着规划在前、急用在先、量力而行、质量第一的原则，高起点站位，高标准建设，把好民生工程大关。对群众所求所需的功能设施建设，提前做好前期规划，快速办结所需手续，不能拖、不能等、不能靠。基础设施建设要保证质量，坚决杜绝“用一年修一年”现象。

2.明确重点。由于区域经济总量小，财政投入不能支撑较多基础设施共建，要以全区生产生活急需为重点，着力搞好道路、饮水、卫生、绿化、供热、供气、供电等基础设施建设，优先做好人民群众生产生活最急需的吃、住、娱、购项目，同步推进高端传统项目和现代服务项目。

3.明确思路。坚持以规划为导向，按部就班、循序渐进，有序推进城乡建设，兢兢业业把好质量关。坚持城乡建设“两手硬”，在教育、医疗、养老等社会公共服务方面统筹推进。坚持基础设施和功能设施“两手抓”，着力推进农村地区水、电、气、路、讯等民生项目建设，促进城乡硬、软环境建设齐头并进。

三是撤屯、并村、建镇。在搞好示范镇和示范新村建设的同时，着手整体推进撤、并、建相关工作。

1.立足规划，分步实施，稳步推进。坚持以人为本原则，开展“撤屯、并村建设”问卷调查，对支持率不足60%的不予实施，对60%—80%的仔细研讨决定，对80%以上的按照规划一步一步来，先易后难，先小后大，保证工程按时保质完成。

2.撤屯在先，并村在后，建镇量力。从经济、人口、镇村分布和资源环境容量等实际出发，撤并百个弱小村屯，集中打造区域中心镇。整合资源，优化布局，切实推进城乡基础设施、产业布局、公共服务、民生保障一体化发展。

3.抓典型、抓亮点、抓突破。以点带面、以典型带动一般。促进八井子民强新村与城区融合发展，加速人口聚集。注重借鉴新型村镇建设过程中的典型经验，提炼建设成果，争取把好经验、好办法融入到具体工作中去，形成相互学习、互促互进的良好局面。

4.分期分步实施。第一步抓好高台子镇、大同镇、八井子乡等城区周边乡镇的村屯撤并工作，借助毗邻主城区地缘优势，全力以赴撤屯并村建镇；第二步抓好老山头乡、林源镇、双榆树乡等石油石化及大企业所在地，借助地区龙头企业带动，整合乡镇资源，推进撤屯并村建镇工作；第三步抓好祝三乡、太阳升镇等牵动力强、后发优势突出的乡镇，以大同工业园区和立志综合物流园为牵动，带动乡村经济发展，促进农村现代化。

5.坚持“三原则”不变更。一是坚持就近合并原则，从现有村落分布实际出发，就近合并，方便群众；二是坚持有利于统一开发原则，按照资源类同、产业类同、发展模式类同的思路进行整合，便于统一规划、规模化发展和农村社区建设；三是坚持大村并小村、强村并弱村原则，实行人口规模大的村兼并小村、经济实力强村兼并经济实力较弱的村，通过撤并带动发展。

四是推进教育、医疗、文化等资源的分步整合实施。把改善城乡公共服务水平为目的，倾力办好群众看得见、摸得着、实受益的具体实事。

1.推进教育资源整合。抓好2所省级标准化建设，提升新区九年一贯制学校管理水平。提升城乡标准化校车运营管理，实现校车覆盖率达到100%。确保全区适龄儿童入园率达85%以上，中小学由102所减少到68所。

2.搞好医疗卫生资源整合。力争做到小病不出村、一般病不出乡、大病不出区。完善社区卫生服务站、乡镇卫生服务中心、村级卫生所功能，并在房舍、医护人员素质、药品质量上加强监管，重心下移，打牢基础，确保基本的公共医疗全覆盖。

3.抓好文化设施建设。坚持量力而行、积极引导、健康向上的原则，提升8个乡镇文化站、8个社区文化活动室功能，开展“文明新风进万家”文化下乡活动，不断提高大众文化品位。

4.办好民生实事。抓好居民道路、饮水、卫生和绿化等工程，推进落实住房改造、社会保障扩面、就业扶持等惠民实事。

（二）突出产业发展，打牢发展基础

1.做大设施农业。继续以棚室和节水增粮为重点，突出农民主体、效益优先，新续建千栋以上精品示范园区20个，发展棚室5600栋，总量突破8.2万栋。建设节水灌溉示范区11.7万亩，发展高效品业45万亩，配套机电井、红砖路等基础设施和大型农机，确保农业持续增效。

2.做精农牧产品加工业。做好玉米、提子和畜禽产品深加工，增强博润、家良、金开元等企业带动力，推动初级农产品加工向下游延伸、多次转化增值。

3.做强新能源产业。完成华能二期10万千瓦、大唐10万千瓦风电并网发电，推进华能2万千瓦光伏电站、京能4.7万千瓦分布式风电项目建设，使全区总发电能力突破40万千瓦。

4.做深油气化工产业。推进160万吨甲醇制芳烃、300万立方米原油储备、8400万立方米天然气处理等重点项目建设，扶持久隆化工、庆然天然气等企业规模扩张。

5.做活现代物流业。按照“产城融合”思路，推进大庆农产品物流园果蔬、冻品、农资交易等功能区建设，打造全省较大的物流集散中心。推进立志综合物流园建设，发展为区域粮食、建材、油气产品物流基地。

（三）明确定位，发挥特色优势

以市场为导向，以产业为依托，实现“一镇一特色”。大同镇按照“向城区集中”的发展方向，借助城关镇地缘优势，完善基础设施建设，打造现代化中心镇。太阳升镇发挥“铁路、土地、水源”优势，做大主导产业，做优发展环境，把太阳升镇打造成工业重镇、物流大镇、旅游名镇。林源镇依托邻近市中心地理优势，以建设中心镇、中心村为突破口，实施工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。高台子镇依托萨大路等交通优势，以小城镇建设为主要任务，着力发展特色果蔬，以产业规模化、集群化带动人口集聚。老山头乡依托油田企业，借助七厂南门交通要道，以及中心村自然屯的小城镇建设整体规划，形成互促互动的城乡发展体系。八井子乡依托棚室采摘资源及民强新村示范优势，规划建设设施农业强镇、乡村旅游名镇。祝三、双榆树乡依托特色特产、土地资源等优势，规划建设特色农业名镇、农产品大镇。

（四）创新体制机制，激发发展活力

1.深化行政管理体制改革，进一步简政放权。要坚持市场化改革方向，深化行政审批制度改革，减少政府审批事项，使市场机制能够有效的调节经济活动，用好用活市场这只手，促进经济活动和人口向产业基础好、承载能力强的城镇聚集。以强化街道管理、发展社区服务为主题，探索部分行政职能逐步下放，进一步创新机制，完善设施，拓宽服务领域，在中心镇、中心村实行街道管理模式。

2.推进土地制度改革，建立城乡统一用地市场。规范征地程序，实施政策性引导拆迁，通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农村的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权。完善保障机制，赋予农民更多财产权利，从就业、住房、社会保障等多方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。推进规模经营，鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。建立统一平台，大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、低价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。

3.改革户籍制度，推进农业转移人口市民化。认真落实省政府《关于进一步推进户籍制度改革工作的通知》的要求，打破城乡分隔壁垒，取消农业和非农户口划分，统一公民身份，让转移到城镇的农业人口享受国家统一的基本公共福利。全力增加农业转移人口的总收入，不断完善和落实最低工资标准的同时，加快推进以农村土地流转制度和农村土地征用制度为核心内容的农村土地制度改革，为农业转移人口转移固定资产提供科学合理的制度支撑。保障城镇居民享受同等待遇，稳步推进城镇基本公共服务全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，确保农业转移人口在子女教育、公共卫生等方面享受公平公正待遇。加强转移人口的培训力度，建立技能培训长效机制，提高就业能力，避免人口回流。引导带动农民转变生活习惯和方式，增强融入感、幸福感。

4.推进公共财政体制改革，拓宽融资渠道。当前公共财政体制难以满足区域经济发展和城乡建设的需求，必须提升财力使用效率，将重点项目和城乡基础设施建设相结合，将各级政策性资金打捆使用。探索推进农村金融制度改革，发展村镇银行、农村合作银行及农民资金互助组织，探索农村宅基地、林权、农业订单等抵押贷款办法，引导更多信贷资金投向农村。创新融资体制，改变城镇公共基础设施建设单一靠政府财政投入的老办法，鼓励企业、个人等社会资本进入，形成多元化投资主体参与城镇建设的局面。

5.主动把握政策动态，助推城镇建设健康有序发展。紧跟省政府批准我区享受建制县相关政策，在计划管理、专项资金分配、均衡性转移支付补助、财源建设等方面单独列示；国家发展两大平原示范区政策，开展现代化农业综合配套改革试验；大同工业园区成功晋升省级开发区，延伸了项目承载平台等等优惠政策福利，积极向上争取发展资金和政策，加大招商引资力度，为城乡一体化发展提供保障。

（五）改善民计民生，促进基本公共服务均等化

1.听民意。坚持问政于民、问计于民、问需于民，对重要决策、重点工作和民生问题，通过决策咨询论证、组织专家研讨等方式，广泛征求社会各界意见。采取主动下访、定期接访等方式，畅通社情民意反映渠道。开展“大下基层、服务基层”“城乡互助联建”等载体活动，深入基层一线，倾听百姓呼声。

2.解民忧。推进教育均衡发展，整合农村中小学，实施学校标准化建设，新建乡村幼儿园，保证适龄儿童入园率不低于85%。提高医疗服务水平，以第六医院集团建设为牵动，新建一批社区卫生服务站、标准化村级卫生所，构建起三级便民医疗体系。继续办好城乡道路、饮水、绿化等基础性设施建设，方便百姓生产生活。

3.保民生。加大创业就业扶持力度，实施棚室补贴、小额贷款贴息等创业政策，落实就业再就业政策，促进新增就业人口向二、三产业转移。探索社区养老、居家养老等模式，完善社会化救助体系，提高城乡低保户补助标准。

（六）强化社会管理与服务，优化城乡发展环境

一是进一步健全区、乡镇、村屯三级社会工作网络。

二是强化村级班子和社区机构建设。

三是完善社会就业和管理机制。

（课题组成员：张建军 刘小帅 刘宗生 张新军 陆一达 王笑荣 张杰元 刘亚森 袁登波）

〔责任编辑：卫宇坤〕

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1002-2341（2016）04-0032-08

2016－05－22

张建军（1962－），男，辽宁昌图人，市纪委正处级检查监察员、驻食药监局纪检组长，市专家委员会民生与社会建设组组长，主要从事民生与社会建设研究。