社区志愿者团队参与社区治理的实践逻辑

○ 尹广文



社区志愿者团队参与社区治理的实践逻辑

○ 尹广文

进入21世纪以来，随着众多志愿者群体介入汶川地震、玉树地震、舟曲山洪泥石流等社会危机事件，以及上百万志愿者参与北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大社会活动，志愿服务活动已成为当前诸多普通民众参与我国经济社会建设的主要方式。党的十八大报告就指出：加强社会建设，推进社会管理创新，将志愿者力量创新性引入社区建设。这是党的最高政策文件中首次将“志愿者”单项列出，也表征着志愿者群体作为一支重要的力量已经融入到了中国特色主义事业建设体系中。据不完全统计，全国常年开展活动的志愿者已近5000万人，到2015年全国志愿者数量将有望达到1亿多。面对志愿服务组织大量涌现，志愿者队伍不断壮大的事实，如何在具体的社会建设中，尤其是日常的社区生活中，积极引导志愿者组织及其个体的参与，并在此过程中发挥其参与价值和治理功能，将成为当前乃至今后一段时期，相关理论和实践界统筹安排、认真研讨、精心谋划的重要议题。

考察当前的志愿者服务议题，社会实践层面已取得了诸多建设性成就，除了十八大报告等党和国家最高层面的政策文本倡导之外，民政部等具体政府职能部门也先后出台了诸如“社区志愿者注册制度”“全国志愿者队伍建设信息系统”等一系列政策法规和建设举措。而在各地的志愿者具体实践中，也形成了诸如“西部志愿者计划”、广州“志愿者之城”等志愿者服务建设性成就。相比较实践领域志愿者的发展壮大，理论界关于志愿者服务及其队伍建设等相关议题的研究要滞后很多，仅有的一些研究成果也是集中于大学生志愿服务、各类社会组织的志愿者管理与实践以及志愿者的社会服务与组织化研究等方面。而关于如何将志愿者力量创新性引入社区建设，以及在此过程中培育并发展壮大社区志愿者团队等问题，学界还鲜有涉及。因此，本文将基于对三个典型社区志愿者团队参与社区治理的实践考察，发现并提炼总结出社区志愿者团队参与社区治理的实践逻辑，进而探求将志愿者力量创新性引入社区建设的路径，以真正推动实现志愿者团队参与下的社区治理创新。

一、社区志愿者服务发展概述

社区志愿者服务即以社区为范围，通过一定的身份确认和规范化程序，相关组织化个体或自由之个人，利用自身的技能或资源，在特定的时间和场景中，投身于社区公益事业或为有需求之居民提供帮助或服务的群体或个体性的社会行为。社区作为社会的微观场域，它既是社会的基本子系统，也是一个浓缩的社会，因此社区志愿者服务既具有一般志愿者服务的“自由自愿”等公益性特征，也具有社区服务的时空限定和特指群体，体现出社区志愿者服务总体上所具有的公益性、自愿性、场域性和对象化等特征。

最早的社区志愿者服务源于19世纪后期英美的慈善组织会社和睦邻组织运动，其所提出的“友好访问员”策略和“邻里互助”思想深刻地影响了后来的社区志愿服务事业。一战后到二十世纪五十年代，大量的职业人员和志愿者组织开始介入社区志愿服务，既推动了社区建设，又客观上促进了政府对公益志愿事业政策法规的制定。20世纪六七十年代以后，伴随着一股“重回社区”的社会思潮，社区志愿者服务逐渐趋于制度化和专业化，欧美诸国已形成较为完备的社区志愿者服务的管理制度和体系，正如美国霍普金斯大学非营利组织研究专家莱斯特・M・萨拉蒙在其所主持的国际性比较项目“第三部门与社区志愿服务”中所指出的：从欧洲、北美洲和亚洲的发达国家到非洲、拉丁美洲的发展中国家，作为“第三部门”的社区志愿者服务，已成为公民社会不可或缺的部分，为推动人类发展、社会公平和社会福利事业做出了积极的贡献。中国社区志愿者服务的最早实践是1988年天津市和平区新兴街道朝阳里居委会的社区照料实践，之后经历了1988年到1994年的普及推广阶段、1995年至今的巩固提高阶段，这其中既有民政部、共青团中央等政府职能部门和社群组织的大力推介，也有天津、广州等地方性基层社区的实践，更有诸如“社区服务志愿者协会”“中国青年志愿者协会”等社会组织的具体社区志愿服务参与，共同形塑了当前社区志愿者服务在基层社区如火如荼的实践展开，并成为推动社区建设与发展的重要力量。

社区志愿者服务作为现代公民参与社会公共事务的一种主要形式，以其自愿性、利他主义等的公益精神和价值诉求为取向，以服务不同人群（尤其是弱势群体）的各式活动为手段，在社区这一构成社会的基本单元中发挥着越来越重要的作用。对个体而言，“志愿服务的经历完全是一个让参与者不断获得人生感悟的极有价值的实践” ，在研究者的实地访谈中，围绕参与志愿服务活动的动机的答案，排在前几位的分别是“奉献爱心，服务社会”“帮助他人、充实自己”“增长阅历、提升自我”“体验社会、感悟人生”“扶危解困、助人自助”等。对社区而言，通过志愿者服务活动的介入，有助于缓解或解决部分特定人群和家庭的困难或需求，促使其能够融入社区，过正常的社区生活；同时，社区志愿者服务也往往会以社区为平台，整合诸多社会资源，共同进入社区场域，进而培育社区社会资本以推动社区建设与发展。而对整个社会而言，志愿组织的社会服务更被看作是驱动现代国家的四轮之一 ，志愿服务被认为是未来社会发展的方向，也是人类社会文明发展的重要标志。因此，面对当前“新常态”下的社会治理议题，如何引入志愿组织的社会服务，尤其是在广大的城市基层社区治理实践中，如何培育社区志愿者团队，发挥志愿者组织的服务功能，对多元分化下社区治理结构转型有重要的理论意义和实践价值。

二、社区志愿者团队参与社区治理的实践逻辑——基于三个典型社区志愿者团队的考察

近年来，我国社区志愿者组织和社区志愿者数量持续增长。按照中国社会工作协会志愿者工作委员会的不完全统计，截至2010年底，全国社区志愿者组织已经达到28.9万个，社区志愿者人数达2900多万人，其中注册社区志愿者达到599.3万人，参与社区志愿服务活动超过5000多万人次，服务小时数达1500万小时。但相比较发达国家30%—40%的志愿者参与率，我国的城市人口参与率只有8%左右。那么，如何以城市基层社区为实践场域，发挥志愿者力量，培育志愿者团队呢？笔者通过对三个典型社区志愿者服务的考察，总结出了三类理想类型化下的社区志愿者团队参与社区治理的实践逻辑。

1.外援介入型社区志愿者团队参与社区治理的实践逻辑

外援介入型社区志愿者团队组织即依托各级政府机构、社群组织和各类社会组织，以机构驻派或项目制运作的方式，直接或间接进入社区并参与到社区的日常生活实践中，开展一系列个别化或群体性活动的志愿性服务，以促进社区建设与发展的公益性团体。在这种志愿性团队中，服务的主体为具有不同志愿公益取向的社会人士，大家基于某种共同的价值取向和公益诉求而被组织化进特定团队中；服务过程则较为专注服务或活动过程本身，往往只关注特定服务内容或服务活动的完成情况，活动的目的性和实效性都比较强；服务对象和内容相对较为特定而具体，且往往是事件导向性的；服务的评估则具有即时性和任务倾向，反应的是当下的活动成效和项目实施。因此，外援介入型社区志愿者团队参与社区治理实践就其本质而言更多表现的是一种多元主体以活动为导向的、具有较强目的性和即时性的社区志愿性公益服务。

“中国青年志愿者社区发展计划”是团中央、中国青年志愿者协会在社区领域实施的长期重点项目。它以社区群众的服务需求为导向，以“共建、互助、共享”为主题，以“一助一”长期结对服务计划为基本形式，通过多种模式普遍创建社区青年志愿者服务站，建立健全青年志愿服务基层组织网络，推动青年志愿者成为参与社区服务、促进社区建设的重要力量。其主要的社区工作模式为：（1）“一对一”的个案服务。即以青年志愿者组织为介质，委托一名志愿者或志愿团队为社区中的特定居民或一户困难家庭提供经常性志愿服务，以从个体到整体、从点到线推动社区建设和发展；（2）大中学生志愿者社区援助工作。即引导大中专院校在校学生利用周末或假期深入社区展开志愿性服务，以一系列精心设计的公益性服务活动形式，引导社区居民积极的社区参与，推动社区居民在教育、科技、文化等方面的能力提升；（3）社区青年志愿者服务站创建工作。即在青年服务中心下设立社区服务站，建立志愿者服务团队和日常居民生活服务小组等，以较为规范性组织化的方式，实现持续、长效性的社区志愿性服务介入。

以“中国青年志愿者社区发展计划”为代表的外援介入型社区志愿者团队，在参与社区治理的实践中往往遵循着以下的逻辑进路：首先，志愿者须经相关组织或机构注册登记，并基于相关活动或项目的社区引介，以派驻或项目运作等方式进入社区，协同社区其他主体开展具体公益性服务活动；其次，社区志愿者的管理工作具有双重属性，既受登记注册组织或机构的管理约束，又需接受社区居民自组织的指导，以共同促进社区志愿服务的有序开展确保志愿服务活动的成效性；再次，志愿服务的对象、内容和过程往往事前已明确规定，具有一系列特定的程序性要求和规范化限定，志愿者只需按照既定的服务活动方案执行之，至于服务过程中出现的其他事宜均不在其本次服务范围之内；最后，志愿者服务评估更多是“对上”，即主要针对其所服务的组织或机构，而“对下”的具体服务对象如何评估其志愿性服务的成效，则不成为其主要考虑的问题。因此，外援介入型社区志愿者团队参与社区治理实践，普遍是在相关组织或机构之下的一种协作式参与社区公益性服务，且是一种任务导向的辅助性志愿活动。

2.内生培育型社区志愿者团队参与社区治理的实践逻辑

内生培育型社区志愿者团队组织即以社区及其居民为主体，以社区公共性事务或具有普遍化的居民的特定需求为导向，通过自发性或组织化方式成立并受一定规范指导的自助性服务组织。在这种志愿性团队中，服务的主体为具有共同需求的居民，且参与者大多具有热衷于社区公益事业或具有献身精神之情怀；服务过程则往往源于某些亟待事务的合力解决后的活动续延，多为诸多一揽子事务中的协商和沟通；服务对象和内容相对涉及不同群体的不同事务，尤以个体问题解决或社区整体发展为主；服务的评估则视具体的活动和服务而定，且往往具有长效性和持续跟进之取向。因此，内生培育型社区志愿者团队参与社区治理实践本质上是基于社区内部特定人群需求或公共性事务而起的、居民之间互帮互助性的、具有一定服务范围和特定指向的公益慈善性质的自助化团体性社区服务。

“社区道德银行”是一种源于社区内部居民自发的志愿性服务活动过程中的“记录—反馈”制度，它将社区居民公益性服务登记记录，并以道德储蓄/支付的方式实现无偿的爱心回馈。“道德银行”首创于2002年初湖南省长沙市岳麓区望月湖社区，此后，全国各地大、中、小城市不断有新的“道德银行”陆续开张。其主要的社区工作模式为：（1）社区联网经营，统一化管理。即以社区服务中心为平台，建立统一的社区道德银行，并在总行下设若干分行和储蓄所，方便居民就近随时随地的“道德储存”；（2）储蓄志愿服务。即社区居民通过诸多途径和方式为他人提供无偿帮助后，储户持“道德储蓄银行卡”得到被帮助者认证，并到道德银行确认和储蓄；（3）收获无偿志愿服务支付。即当居民的志愿性服务达到服务时数要求时，在自己遇到困难或需要得到帮助时，将获得不限时的经常性回报，同时也可享受地方政府或社区的某些优惠政策支持；（4）互帮互助的社区社会资本建构。即通过储蓄/支付的道德“记录—反馈”制度，促使社区实现一种“人人为我、我为人人”的良性互动式人际关系，以最终提升社区的社会资本。

以“社区道德银行”为代表的内生培育型社区志愿者团队，在参与社区治理的实践中往往展现出来的是以下的志愿图景：首先，志愿服务的选择性和自发性，即社区居民基于自我的特定需求和共同的“生活共同体”情怀，自发组成一种互惠性的关系网络，以某种象征性符号为介质进行邻里互助活动；其次，志愿服务活动的维系和规范化，通过居民的相互影响，造成邻里之间一种互帮互助的社区整体性氛围，以产生出维系志愿服务活动持续发展的道德维系力和制度化规范，保证志愿服务的经常性；再者，志愿服务对象、内容和过程的广泛性和多样化，作为社区内部的一种组织化形式，志愿者及其团队往往最为知晓居民的需求和对彼此的期望，且能够尽快地建立信任的伙伴关系，以共同解决当前的困难，并最终指向社区整体性发展；最后，志愿服务的长效性和持续跟进，在一种互惠的服务理念之下，社区居民之间的道德供给和服务支持有了支撑和基础，易于形成居民之间一种互帮互助的良好邻里关系，进而培育社区社会资本，促进社区可持续性自主发展。总之，内生培育型社区志愿者团队参与社区治理的实践更多基于社区自助下的互惠性邻里之间的社会资本建构能力养成。

3.混合生长型社区志愿者团队参与社区治理的实践逻辑

混合生长型社区志愿者团队组织即基于社区某种特定的需求或整体型发展趋向，志愿者团队的组织化形式既有社区外部的力量介入，也有社区内部的团体参与，以共同完成社区公共性服务。在这种志愿性团队中，服务的主体既有外部爱心人士的介入，又有内部居民的志愿性参与；服务过程往往是基于内部需求和外部介入倡导之下的合力推进，更为注重共同参与中的事务解决和公共精神培育；服务对象和内容往往涉及较为广泛，且多数事务或活动都较为复杂且多样化；服务的评估相对较为复杂，会涉及不同的方面和受益人群，往往是即时和长效的结合。因此，混合生长型社区志愿者团队参与社区治理实践糅合了外援和内生两种不同的志愿者参与社区服务方式，本质上是一种内外合力解决社区问题或满足社区需求的公益力量实践。

“社区青年汇”是北京团市委在北京市委大力支持下所力推的一项重点工程。作为团结青年人的基层社会组织，它是按照青年居住、工作聚集区域建设，以青年城市融入、交友联谊、文体娱乐、教育培训、法律心理服务以及青年自组织发育等为主要服务内容。从2010年试点建设开始，到2014年底已经建设完成各种规模和类型的社区青年汇达到465家，其主要类型分为青年汇旗舰店、重点地区青年汇、普通青年汇和新建青年汇四种。社区青年汇的工作模式为：（1）依托公共空间建立。主要依托街道社区服务中心、社区居委会活动空间、公共文化活动设施和社区周边广场、学校等场地资源；（2）配备骨干工作队伍。社区青年汇配备由“总干事+专职青年社工+志愿者”组成的骨干工作团队；（3）政府社会共同支持。市、区县、街道乡镇三级财政把青年汇工作经费列入同级预算、共同保障，各部委办局把青年汇作为在基层社区开展工作的重要载体和窗口注入资源；（4）活动个案组织联系。每家社区青年汇每年开展活动的次数不少于48次，每次活动参与人数不少于20人，活动类型主要有全市性统一活动、全市性可选活动、区县层面活动、青年汇特色活动等四类。

以“社区青年汇”为代表的混合生长型社区志愿者团队，在参与社区治理的实践中则往往呈现着如下的实践逻辑：首先，志愿者团队虽由相关组织或机构发起成立，并主导着社区的志愿性服务活动，但因这些活动本身切合着社区中某些群体的兴趣爱好或需求满足，因而能够以活动或服务整合社区内外志愿者共同参与；其次，志愿服务对象和内容的社区契合性，通过特定项目制方式或精心设计后的活动计划，能够较好对接社区已在或潜在人群及其内在的需求，保证了项目或服务的执行力和最终效果实现；再者，志愿服务过程中的有效沟通和协商，在这种志愿性的社区服务实践中，相关组织或机构、志愿者团队、社区自组织和社区目标人群都能够通过有效地沟通、协商等方式管控分歧，实现志愿目标；最后，志愿服务的支持与保障方面，既能有效调动社区外部资源，又能够较快整合社区内部资源，以共同保障社区志愿服务活动的顺利展开和服务的成效。因此，混合生长型社区志愿者团队参与社区治理的实践相对综合了单一主体志愿服务的局限性，是一种“横贯上下、打通内外”的整合性的社区治理参与实践。

三、培育志愿者团队，促进社区志愿者参与社区治理实践

社区作为社会的基本单元，是社会治理最主要的实践载体。志愿者组织嵌入基层社区，尤其是在与社区其他治理主体的协作互动中，既形塑和散布着现代公民的志愿精神和公益情怀，又在切实解决社区公共事务中，型构着当代社会的公共空间和社会资本。“总的观点，通过社区志愿者服务，能有效地整合社区资源，改善社区生活环境和提升社会生活质量，塑造居民社区归属感和共同体意识，培养社区凝聚力，推动社区全面进步。”因此，基于当前社区治理结构转型和治理方式调整，各级政府职能部门、各类社会组织，尤其是广大的基层社区，应通过多种方式和途径，大力培育志愿者团队，促进社区志愿者组织参与社区治理实践，共造一种多元主体协同参与社区治理创新的新实践格局。

1.加大志愿服务宣传，培育社区志愿精神

志愿服务是当今社会发展文明程度的重要标志，是现代公民介入社会公共事务领域的主要途径，志愿精神即是凝结在这种具体的志愿性服务活动中，并通过志愿人群的一系列社会实践而得到形塑和散布的。作为一种“服务、团结的理想和共同使这个世界变得更加美好的信念” 的志愿精神，其所倡导的“奉献、友爱、互助、进步”核心价值诉求，代表着整个人类文明发展的方向和不同社会进步的永恒追求。而这一切实现的前提和基础，即在于最微观层面的社区志愿服务实践和志愿精神培育。首先，加大媒介宣传，营造社区志愿服务氛围。即利用社区宣传栏、板报、居民议事窗口、报纸、广播等传统媒介，并积极建设社区网站、交友互动平台等新媒体，大力宣传社区里的好人好事和志愿典型，培养先进，树立标杆，积极营造社区志愿服务氛围；其次，开展志愿活动，培育社区居民志愿精神。充分利用社区道德讲堂、节假日庆祝活动以及各类型的群众性聚会，引导居民对社区公益事业的积极参与，在具体实践和感受中培育其志愿之精神，并使这种精神在人们的日常活动和交往中传递下去；最后，打造志愿文化，共建社区志愿服务平台。各级政府职能部门、各类社会组织、社区自组织和社区居民应建立有效地沟通、协商和合作伙伴关系，共同打造社区的志愿文化，以吸引不同志愿群体和公益人士积极参与社区公共事务，围绕社区服务中心以共建一个志愿者相互学习、交流心得、开展活动之公共性志愿服务文化平台。

2.规范志愿者管理，提升志愿服务效能

志愿者服务团队实质是一个非政府、非营利性的社会组织，其具体的社区活动应该是一个基于自我管理、独立运行、自主活动的以社区需求和服务为导向的过程。传统的志愿管理往往被看作是政府的行为，导致志愿组织的“泛行政化”倾向，但如果完全市场化则又会产生明显的“市场失灵”，而完全的志愿组织化，则又会产生“首先是慈善不足；其次是慈善的特殊主义；再次是慈善的家长式作风；最后是慈善的业余主义”等萨拉蒙所谓的“志愿失灵”现象。因此，科学规范的社区志愿者团队管理应该是政府、市场和社会组织三方合力的行为。首先，政府及其职能部门要做好对社区志愿组织的监督和服务，尤其是对志愿服务过程和评估的监管，对志愿活动所需资源和物资的基础性保障工作应是政府主要关注的问题；其次，志愿者组织的内部治理可以参照现代市场化运作中公司企业式的现代管理制度，以培训志愿者，沟通志愿者与需求志愿服务者之间的联系，深入推进社区志愿服务；再者，关于志愿者的具体登记注册、活动安排、事务处理、奖惩激励、服务评估等都应交给具体的志愿服务组织自主完成，以发挥其自愿、自主性，更好地为社区公益性事业服务；最后，社区居委会以及社区内各居民自组织应为各类志愿者及其团队提供参与社区服务的平台和基础性条件，促使整个社区中具有不同利益诉求和目标指向的治理主体，共同参与到社区的公共事务和志愿性服务中去。

3.完善培训和激励机制，强化志愿队伍建设

社区志愿服务的有序开展和价值功能实现，不仅需要引导不同志愿团队和爱心人士的积极参与，更重要的是志愿组织的队伍建设，尤其是相应的志愿者培训和激励的制度机制建设。虽然志愿服务源于人们的奉献和爱心，但没有哪项服务仅仅依靠崇高和付出就能够长久地支撑下去的。因此，在社区志愿服务的具体实践中，应积极建立健全志愿者的培训激励机制，以激发其持续的志愿热情和升华了的人生体验。首先，革新观念，树立现代志愿服务理念。现代社区志愿服务既讲求“奉献和爱心”，更强调“体验和责任”，它是国家、社会和公民之间的一种义务和责任，体现的是三方的“共赢”；其次，建立健全志愿者的培训激励制度。要在志愿者需求调查的基础上，开展有针对性的培训活动，促使其真正通过培训以掌握某些生活或服务的技能，同时加大组织奖励和绩效评估，坚持精神鼓励和物质奖励相结合，形成自我评估、组织评估、服务对象评估和专家评估相对接的一体化平台；再者，以民主管理促进组织激励的整体效果。通过适度授权、全员参与和有效沟通等组织运作的机制建设，实现社区志愿服务工作激励的长效机制，并以制度化的形式进行明文性规范建设，以确保志愿组织的健康有序发展；最后，志愿者队伍的专业化建设。即通过设置专门的志愿者管理的组织机构，大力引介具有专业服务理念和服务技能的志愿人士，以更好地为社区公益事业提供帮助和服务，最终推动社区自我发展能力整体性提升。

4.健全服务保障体系，打造协同治理参与平台

一个组织运用社会资源的能力是这个组织综合实力和竞争强弱的标志，也是其生存和发展的基础。志愿服务是一项社会性事业，依赖各类社会性资源以帮助有需求人士和特定社会群体，需要各级政府及其职能部门、各类社会组织、社区各类组织以及社区广大居民共同参与，以保障社区志愿服务的有效实现。首先，各级政府及其职能部门应做好社区志愿服务工作，通过适当的政策优惠和充裕的专项资金支持，推动社区志愿服务活动的展开；其次，各类社会组织作为当前参与社区治理实践中最为积极的元素，应该为其志愿团队提供各种力所能及的支持和帮助，以促使志愿团队服务的长效性和服务的质量保证；再者，社区作为志愿活动具体开展的实践场域，应该从需求对接、活动场地、物质设施和人员辅助等方面提供最大可能性的帮助，以满足志愿团队社区公益服务活动的完成；最后，对于广大的社区居民而言，志愿服务的最终指向和受益人是社区及其居民，这里不论是个体还是特定的群体，长远来看或多或少对社区中的每一个体都将产生助益，因此更应该积极地投身到社区志愿服务的团队当中，在具体的社区公益实践中实现“我为人人，人人为我”之现代志愿之精神取向。总之，社区志愿服务应该是建立在一种“党政支持、社群组织主导、全社会广泛参与、社区平台支撑、多元协同互动”体系下的社区公共事业，需要多元参与、多方协同，以推动当前社区治理创新实践。

（作者单位：华北理工大学文法学院）

（责任编辑矫海霞）