土地利用总体规划中期调整完善思路

朱 村（福建省尤溪县国土资源局）

土地利用总体规划中期调整完善思路

朱 村（福建省尤溪县国土资源局）

本文就尤溪县土地利用总体规划（2006～2020年）新常态下存在的问题进行分析，探讨中期规划调整完善的方向与对策，旨在完善县乡两级土地利用总体规划编制，加强规划宏观管制土地的功能，优化土地利用结构与布局，引导土地供给侧改革，落实“十三五”期间土地利用新要求、新定位，为经济发展提供坚实的国土资源保障。

土地利用；总体规划；调整完善；思路

“十三五”时期是我国全面建设成小康社会的决胜阶段，也是我国经济发展进入新常态后积极推进新型城镇化和生态文明建设的一个“五年时期”。新常态下经济发展的新理念、新趋势，对国土资源工作提出新的挑战，对如何发挥土地宏观调控的作用，实现土地供给侧改革，增强有效供给能力提出了新要求。

1 经济发展新常态下规划存在的问题

（1）从耕地保护目标上看，规划对耕地质量保护与提升重视不够：①优质耕地没有应保尽保。本轮规划为满足城市发展建设用地需求，减少建设与耕地保护的矛盾，在城市周边、交通沿线预留了相当的优质耕地未划入基本农田予以保护。尤溪县城市规划区内基本农田面积仅占城市规划区内耕地面积的6.22%，仍有相当耕地具备划入基本农田的条件。②没有土壤防治的措施。当前耕地土壤因化肥不合理使用、生活废水、工业废水引起的污染日益严重、不断恶化，影响农产品的产量和品质，以及国际竞争能力。规划没有针对当前土壤污染的突出问题提出修复治理、改善土壤环境、提高耕地综合生产能力的措施。因此，本轮规划对城市周边、交通沿线的优质耕地未予全力保护，没有对耕地的质的改善与提高提出相应的防治措施，规划不能起到引领推动农业实现绿色发展的作用。

（2）从战略目标上看，规划对自然生态保护体现不够。尤溪县地貌属丘陵山地，自然资源丰富，但本轮规划仅将少数的自然保护核心区纳入禁止建设区，没有将自然生态保护区、江河湖泊生态区、水源涵养区、饮用水保护地以及自然文化遗产地等划入禁止建设区，全县生态环境安全控制区面积仅占国土面积的0.5%，基本忽略了生态保护对土地利用的影响。规划缺乏构建生态空间开发利用保护的格局，没有解决土地利用与生态保护的矛盾，引导促进人与自然和谐共生。[1]

（3）从土地供应上看，土地利用结构不能适应新常态下的经济发展要求。从“十二五”期间尤溪县土地供应统计数据分析，全县土地供应量中间年份稍大、两头小，其中2013年土地供应量占“十二五”期间的29.26%，2015年回落到8.69%。可见随着我国经济增速放缓，建设用地整体需求量也在下降，用地与经济发展呈正相关关系。从用地结构上看，工业用地供应占全县用地供应总量的40.56%，其中2012年为工业用地高峰期，占工业用地供应总量的36.89%，其后逐年下降，2015年回落到8.99%。住宅和公共管理与公共服务用地，稳定在13.13～17.84%之间。可见随着经济增速换挡与结构转型，用地结构也相应发生变化，工业用地下降幅度较大，住宅和公共管理与公共服务等用地需求量比较平稳。而本轮规划新增建设用地指标侧重安排用于工业用地，全县工业园区、集中区新增建设用地指标占全县新增指标的2/3以上，工业用地的比例偏高，与经济发展现状不相符。规划需要进一步优化建设用地结构和空间形态，以适应“十三五”期间经济发展的趋势和结构变化的特点。

2 原因分析

（1）规划偏重于耕地数量保护和量的占补平衡。为推进城镇化和工业化进程，满足城市建设需求，规划编制时将城市周边、交通沿线的相当的耕地作为城市远期发展用地而不划入基本农田，同时为满足基本农田划保指标要求，将部分偏远山垅田划入基本农田，影响基本农田保护质量。在占补平衡方面，对占用耕地仅要求补充耕地数量相等，没有强制要求补充耕地质量相当。因此土地利用主要调控指标仅建立数量保护指标体系，设置耕地保有量、基本农田面积、整理复垦开发补充耕地义务量等数量方面的约束性指标，没有质量方面的指标。

（2）规划的自然生态安全理念不足。规划虽然将“生态保育，维护良好的生态本底，促进人地协调”写进土地利用战略重点，但规划主导思想仍是保发展用地，因此没有很好与林业、水利等部门规划衔接到位，象征性划定少量生态保护区。规划没有树立绿色发展、循环发展、低碳发展的理念，与中央提出的加快推进生态文明建设的理念不相适应。[2]

（3）建设用地指标配置过于集中。规划编制时，国家实行扩大内需，以基础设施拉动经济增长，以房地产建设进一步推进城镇化工业化进程。因此新增城乡建设用地指标，主要满足工业、商住用地需求，重点布局到城市规划区内，尤其安排布局到工业园区内。基础设施指标优先满足交通、能源、水利等重点工程。新村建设等其他用地指标偏少，造成生产、生活、生态用地结构失衡。[3]

3 对策建议

（1）增加耕地质量保护目标：①要划定城市周边的基本农田。在充分合理预留“十三五”期间城市新增建设用地空间的基础上，将城市周边、交通沿线的优质耕地、已建设的高标准农田优先划入永久基本农田，提升基本农田中优质耕地的比例，切实保障粮食安全。拟划入的基本农田面积必须达到城市规划区内一般耕地20%以上，质量要有所提高，形态优化。②丰富土地整治的内涵。土地整治要增加提高耕地质量的措施。要突出污染土壤修复与治理，加强农业面源污染防治，切实改善土壤环境；加强废弃土地生态和矿区环境恢复治理，以及重点流域水土综合整治，改善自然生态环境；加强农村环境整治，结合增减挂钩村庄整治，开展农村垃圾、污水等治理，防止土壤污染，改善农村人居环境。对建设占用耕地的耕作层进行剥离，用于中低产田和新开垦耕地培肥地力，提高耕地生产能力。对新增耕地要进行耕地质量等别评价。通过这些整治修复与耕地层再利用，以及质量等别评价，真正实现耕地的质的改善，提高耕地综合生产能力，保障农业绿色发展。

（2）将生态保护纳入规划。规划要与林业、水利、环保等部门的生态环境保护方面的相关规划进行充分衔接，在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动物植物自然栖息地等划入生态环境安全控制区，划定自然生态保护红线。加强江河湖泊湿地的保护，划定河岸生态保护蓝线。自然生态保护红线、河岸生态保护蓝线与耕地保护红线共同构成国土资源保护经脉与网络，管控农用地，保护山峦、水域、湿地等自然生态用地，构建新型国土空间规划体系。

（3）优化建设用地结构和空间形态

①城镇用地：a.要划定城镇开发边界。在与城市总体规划充分衔接的基础上划定城市开发边界，与永久基本农田和生态保护红线共同形成国土开发格局，严控城市新区无序扩张，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变，促进串联式、组团式、卫星城式发展。b.新增城乡建设用地指标适当向住宅、公共管理与公共服务用地倾斜。对于三四线城市而言，经营性房地产有库存没销量，因此应重点支持保障性住房用地，支持社会民生，以及国家扶持的健康和养老、文化、体育、旅游等产业用地，推进以人为本的新型城镇化建设，构建科学合理的城镇化宏观布局。

②乡村用地：a.划定乡村居民点管控边界。规划要与最新的乡村规划衔接，合理安排居民点用地，规范布局，保障乡村垃圾污水处理、道路供水建设等基础设施用地，以及学校、医卫等公共服务设施用地。尚未完成乡村规划编制的，其乡村用地布局要充分征询村民意见，经村民代表会或村民小组讨论通过，使用地布局更加合乎民意，以便实施。b.支持乡村旅游发展用地。发展乡村旅游是新农村建设的重要组成部分，要依托乡村生态、文脉资源，倡导休闲农业、自然生态、文化传承等形式的旅游开发，保护原有生态系统，保留乡村古风文韵。新增建设用地指标重点安排纳入《福建省“十三五”旅游业发展专项规划》的重点旅游项目用地，主要用于旅游接待服务及旅游厕所、停车场地、区间交通等配套设施建设。倡导利用空闲地，少占耕地。不破坏自然生态环境，保障自然资源可持续利用。[4]

③工业用地：实行“减量化”政策，提倡节约集约用地。“十三五”期间是经济增速换挡时期，要下调过高的工业用地比例，调整工业内部用地结构，完善指标配置。对以钢铁纺织化工业为代表的传统产业应以去产能为主，积极盘活闲置土地，解决低效利用问题，合理处置僵尸企业，化解过剩产能，促进结构转型。严禁为产能过剩项目提供用地。重点保障以高端制造业和现代服务业为代表的新兴产业用地。三四线城市要满足大众创业、万能创新等新产业、新业态用地需求，满足物流仓储等“互联网+”带动高技术产业的用地。

4 结束语

综上所述，本文分析了新常态状况之下土地利用之中存在的相关问题，并针对中期的规划方向以及对策进行了积极意义的探讨，以期促进国内土地利用在结构与布局上的优化。与此同时，本文由于篇幅有限，各相关问题研究上存在不足之处，需要进行更深入的研究和总结。

[1]夏春云.土地利用规划实施评价与实施保障研究[D].南京农业大学，2011（07）237：246.

[2]赵晓波.中国全要素土地利用效率计量分析[D].辽宁大学，2013（09）377：386.

[3]董祚继.中国现代土地利用规划研究[D].南京农业大学，2007（03）137：156.

[4]史国强，郭艳双.浅谈土地利用总体规划调整完善工作[J].商，2015（12）27：56.

F301.24

A

2095-2066（2016）22-0211-02

2016-7-10

朱 村（1966-），男，主要从事土地规划项目负责人工作。