浅析矿山地质环境保护与恢复治理方案中的经费预算

■刘海涛 张炜 苑小鹏 米亚欣

（河北省保定地质工程勘查院河北保定071051）

浅析矿山地质环境保护与恢复治理方案中的经费预算

■刘海涛 张炜 苑小鹏 米亚欣

（河北省保定地质工程勘查院河北保定071051）

开展矿山地质环境保护与恢复治理方案的编制工作已经有几年了，但对于方案中恢复治理工程的预算编制一直处于起步摸索阶段，还存在不少的问题，本文针对编制恢复治理方案保证金预算中存在的一些问题，从预算编制的实际应用出发，阐述了问题的种类，分析了预算构成的内容，对某市保证金预算费用编制问题开展了综合分析研究，并提出了有针对性的改进措施建议。

矿山地质环境保证金预算编制问题分析研究改进措施

0 引言

国土资源部2009年5月修订颁布了《矿山地质环境保护规定》，2013年3月国土资源部与财政部联合颁布《矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法》，标志着我国矿山地质环境治理恢复保证金制度正式建立。实行矿山地质环境治理恢复保证金制度、加强对矿山地质环境恢复治理的管理，对于完善矿产资源管理、保护矿业权人及公众的合法利益，对于维护国家对矿产资源的所有权，使矿产资源更好的为国家经济社会发展服务，更好的使资源优势转化为经济优势，具有重要意义。

1 编制保证金经费预算存在的主要问题

1.1 治理工程设计工程量计算过粗

目前规范上对矿山地质环境恢复治理的设计精度没有明确的规定，防治工程措施仅对监测工程提出按照《崩塌、滑坡、泥石流监测规范》执行外，其余防治措施均未提及防治工程的设计精度问题，工作人员把工作性质定位为规划方案级别，这就给方案编制人员提供了一个很大的弹性空间，受基础图件比例尺偏小影响，工程布设精度不利于工程量的精细化计算，计算时通常不按照工程量计算规则和组织措施进行，从而造成工程量计算简易化，工程措施计算内容不全面，工程量统计不完整，缺项落项严重，形成治理工程设计工程量计算过粗的现实。

1.2 缺乏统一预算标准，造成多标准并存；

矿山恢复治理方案编制工作开展已经多年，但仍然属于开拓摸索的时期，在尚未形成较为统一的预算标准体系前，因各地对规范的执行千差万别，应用的预算标准在相当长的一段时间里鱼龙混杂，多种多样，即使是在同一个地区，各单位之间应用的预算标准也不尽相同，相比较而言，应用水利水电和水土保持定额的相对较多，同时土地整理、市政、建筑、园林以及自己原创的版本比比皆是；受预算体系不完整影响，即使是在同一个报告预算里面，也经常是这一项取市政预算的，那一项取土地整理预算的，拿不同时期版本的预算标准来拼凑预算，全然不顾预算单价费用构成的差异，形成了东拼西凑、多标准并存的局面。

1.3 预算费用构成不完整

受应用标准不一致，尚未形成统一体系的影响，在相当长的一段时期内，很多预算仅是计取主要工程的直接费用，间接费用在很多预算中并没有单独计取，一般是已经包含在直接费的综合单价里面；而对于其他费用，在很多报告中往往没有计取，即便是后来有所规范，很多地方也仅是将勘查、设计和监理费用等几个主要项目纳入预算，其他费用取费明显不足，致使预算费用的构成相当不完整。

1.4 个别项目预算单价不合理

与上述问题如出一辙，为规范工程造价市场的行业管理，每个月或者季度，各地造价管理部门就会出台一些建筑材料的市场指导价格，供各单位工程计价参考，但我们编制恢复治理方案预算在这方面执行和应用的相对较差，虽然预算里写着当预算里没有计费标准时，采用当地市场指导价格为预算依据，但往往这个依据并非出自市场指导价格，也不是市场的真实价格，而是编写者自己拍脑门，比如说恢复治理用某种乔木，市场实际价格仅0.5～0.7元/株，但有的预算标准却是35～50元/株，爬山虎市场实际价格0.8～1.2元/株，但预算时却是7元/株，远远超过市场的真实价格，对预算编制执行的随意性非常大，个别项目预算单价严重不合理，造成预算结果有很大的偏差。

2 经费预算的依据

为适应专项资金管理需要，加强项目设计预算管理，科学合理预算项目经费，河北省率先规范建立健全地质项目预算管理制度，根据国家和省有关制度和规范要求，制定了《河北省地质灾害防治、矿山地质环境恢复治理、地质遗迹保护项目预算标准（暂用）》。适用于在省内开展地质灾害防治、矿山地质环境恢复治理、地质遗迹保护项目确定预算投资、工程造价，招标标底、编制地质项目设计预算。同时可作为项目投标报价、进行项目绩效评价的参考。因此在河北省境内开展恢复治理保证金预算工作应该依据以下三点:一是上文的《河北省地质灾害防治、矿山地质环境恢复治理、地质遗迹保护项目预算标准（暂用）》预算标准,二是专家审批核准的设计工作量,三是地方造价信息以及结合矿山实际需要的真实市场价格。

3 经费预算的构成

经费预算编制一般包括预算的编制依据、编制内容、编制顺序及工程量计算方法等内容。这里我们主要研究与编制内容相关的问题，以河北省矿山恢复治理预算费用构成为例进行分析，河北省矿山恢复治理预算费用构成由工程施工费、其他费用和不可预见费三部分组成。对于工程施工费一般比较好理解，包括直接费、间接费、计划利润、税金等内容，这里就不在赘述，下面主要阐述一下其他费用和不可预见费用。

其他费用包括前期工作费、工程监理费、竣工验收费、拆迁补偿费、工程管理费、绩效评价费。

前期工作费是指工程项目在施工前所发生的各项支出。包括项目可行性研究费、项目勘查费、项目设计与预算编制费、项目招标费。

工程监理费：指项目承担单位委托具有工程监理资质的单位，按国家有关规定对工程质量、进度和投资进行全过程监督与管理所发生的费用。

竣工验收费：指项目工程竣工后，因项目竣工验收、项目决算编制、项目审计以及成果管理等发生的费用。

拆迁补偿费：指项目实施过程中针对零星房屋拆迁、林木及青苗损毁等所发生的适当补偿费用。

工程管理费：指业主为项目的立项、筹建、建设等工作所发生的管理费用。

绩效评价费：指项目竣工验收后主管部门对其进行绩效评价工作所发生的费用。

这些费用除项目勘查费和拆迁补偿费按设计工作量预算和实际发生计取外，其余各项费用均以工程施工费为基数，采用分档定额计费方式计算，区间内采用内插法求取。

不可预见费是指在施工过程中因自然灾害、设计变更及其他不可预见因素的变化而增加的费用。该费用是以工程施工费和其他费用之和按照2%的费率计取。

在编制矿山恢复治理保证金预算时，因为不属于政府主导投资的项目，不需要开展立项论证，一般都是矿山企业自筹资金和在矿区范围内进行恢复治理建设的项目，因此不需要计取项目可行性研究和拆迁补偿费，但其他的各项费用均应统计计取，因为依据相关规定，采矿权人恢复治理未达到《矿山地质环境保护与恢复治理方案》要求的，由负责收取保证金的国土资源行政主管部门责令采矿权人限期进行治理恢复。过期不进行治理恢复或治理仍达不到要求的，由负责收取保证金的国土资源行政主管部门通过向社会公开招标等形式，组织有相应资质的单位进行治理。治理费用超过采矿权人所缴纳保证金（含利息）的部分由采矿权人承担。因此，预算费用构成的每一个子项都应该按规定的费率严格计取，不能随意变通和取舍。

4 某市矿山恢复治理保证金预算问题分析

某市2015年共计备案提交了36个矿山的恢复治理方案，其中有7个矿山为地下开采，29个矿山为露天开采矿，分别由7家技术支撑单位编写，其中事业单位2家，集体企业3家，私营企业2家，私营企业报告编写的数量占总数量的70%。笔者就这36个方案的预算编制进行了综合分析比较，这36个矿山恢复治理方案保证金的预算仅有4个报告是按照《河北省地质灾害防治、矿山地质环境恢复治理、地质遗迹保护项目预算标准（暂用）》编写的，占总项目的11.1%，均由事业单位完成，其余32个项目全部未按照河北省预算标准开展预算编制工作，占报告总数的88.9%，其中有四个报告，仅个别项取费选取了预算标准里面的值，但预算构成严重不完整，其余28个报告完全没有按照预算要求编制，预算采取的单价完全取决于编写者的自我认识，结构组成没有章法和依据，其他费用仅罗列了勘查、设计、监理等3-4个取费项，而且这3-4个取费项也不是按照预算标准计费的，有的是平均一项1万元，有的是平均一项5万元，编制预算取费差异巨大。

从保证金总费用而言，根据相关资料统计测算，目前河北省现有矿山恢复治理投资的参考标准是一般投资按照破坏面积每平米30元左右计算，就某市这36个矿山的实际保证金统计来看，不同报告之间编制的预算结果可谓差距巨大，最少的一个按照破坏面积计算每平米的恢复治理保证金金额仅为0.73元，最多的一个按照破坏面积计算每平米的恢复治理保证金金额为76.2元，两个项目的保证金按照破坏面积每平米的平均值比较相差104倍。在保持现有工程施工费用不变的基础上，笔者按照预算标准对每个报告的其他费用和不可预见费用重新进行了预算编制，单个矿山恢复治理保证金预算总金额的最大偏差为13.97%，如果仅考虑预算中其他费用一项进行预算前后对比，报告编制的其他费用金额与预算应该计取的实际费用金额的最大偏差为87.3%。

再从单价取费来看，栽植爬山虎的预算单价从2.5元/株～15元/株，相差6倍；栽植乔木的预算单价从16.5元/株～50元/株，相差3倍；撒播草籽的预算单价从0.56元/m2～2.5元/m2，相差4.5倍；覆土的预算单价从17.8元/m3～50元/m3，相差2.8倍；这仅是从不同报告的单价取费上进行比较，再比如说覆土这一单项工作，完成1m3土方的挖填需要15-20元人工费，每1m3土的原材料预算价格为25.63元，作为绿化用客土，不考虑运输、配肥和熟化以及搬运转场等因素，仅覆土单项直接费用就已经接近50元/m3，用上述报告预算中这样的预算单价是根本无法完成设计任务的。

从上述的对比分析可以看到，目前的矿山地质环境恢复治理保证金预算处处体现着工程量确定粗糙，执行标准随意化，费用构成不完整，取费标准不合理等问题，这些看似发展过程中不太起眼的问题，不太严谨的做法，在不远的将来，将会给我们的社会留下更多的隐忧，累积更深层次的社会问题。

5 预算编制管理的建议

对于问题，我们必须正视，必须遵循发展过程中逐步完善的客观规律，有条件和能力时就应该加以解决，下面我们就上面发现的问题谈一点解决的方法和途径：

①进一步发展和完善矿山恢复治理保证金预算体系的建设，建立一套与之相适应的管理办法和预算模式，有针对性的补充预算子项，建立与矿山恢复治理工程相配套的预算内容，使预算标准更实用、更准确，更便于矿山恢复治理工程预算套项和使用；

②进一步强化矿山恢复治理方案预算编制的审查管理，行政主管部门应加强方案审查的管理工作，尤其是要加强经审预算专家的认证和入选工作，只有专家审查把关严格，才能有效管控预算编制的规范性、科学性和合理性；

③建立预算编制人员和预算标准应用的动态长效培训机制，对于预算编制规范的应用应动态开展培训工作，使参与预算编制的人员熟悉标准的应用和实施的程序，只有做到具备专业水平，才能做出专业的成绩；

④促进和强化方案编写承担单位的管理工作，尤其是预算编制从业人员的管理，要提高预算编制专业化程度和水平，落实预算管理制度,由专业预算人员编制,由公司预算总监审核,做到专人负责,专业审查。使预算编制工作得到应有的重视。

6 结语

矿山地质环境保护与恢复治理保证金制度作为生态环境补偿机制的重要内容，是矿山地质环境管理的重要手段，是责、权、利有机统一的重要体现，是治理恢复财政专项保障长效机制的有益补充，是矿山地质环境治理恢复经费投入的重要保障。矿山恢复治理保证金预算编制是关系到矿山恢复治理保证金征收制度的落实和矿山恢复治理工程能否成功的关键,是恢复矿山生态环境建设的基础保障，因此加强预算管理体系的建设，强化预算编制的审查，提高预算编制的专业化水平显得尤为重要。

[1]《河北省地质灾害防治 矿山地质环境恢复治理地质遗迹保护项目预算标准（暂用）》.2013年1月.

P62[文献码]B

1000-405X（2016）-6-391-2

刘海涛（），男，工程师，研究方向为岩土工程勘查、地质灾害评估、矿山地质环境评估及治理、设计。