权力清单制度研究

吕霖

摘 要：权力清单制度作为推行简政放权最直接有效的制度之一，具有控制和监督行政权力的作用。教育部通过清权厘权制定权力清单，使权力边界更为清晰，但清单的设定主体、依据、范围存有问题，监督与问责机制无法充分发挥作用。完善立法、健全监督和责任体制可有效解决以上问题，使教育部权力清单制度更好地发挥其效力。

关键词：教育部；权力清单；问题；完善设想

1 权力清单制度的提出与发展

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，公开权力运行流程”，这是在党的文件中上第一次提出权力清单制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调 “推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。在这一背景下，权力清单制度的推行是实现全面履行政府职能的重要措施，也是加快建设法治政府的重要内容。

从2005 年国内首份权力清单出台——河北邯郸市市长权力清单，[1]到后来郑州市、洛阳市、石家庄市、成都市等均晒出清单，据统计，至今为止晒出权力清单的不仅有地市级政府，更有多个省级政府先后晒出权力清单。

以国务院为例，目前其25个组成部门已有16个晒出权力清单，各清单所含项目数量。

2 权力清单制度的不同理解

由于权力清单制度的诞生时间不长，尚未形成统一完善的体系，目前学者们对于该制度的具体含义有着各自不同的看法：

有的学者认为，权力清单制度是指政府及其职能部门把所掌握的各项公共权力进行全面统计，对每项权能进行细化后制成“清单”，并详细说明每项行政权的职能定位、管理权限、操作流程等。

有的学者认为，权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是政府权力的合法行使范围，清单以外就是政府权力不能随意进入的范围。

有的学者认为，权力清单即按照一定分类标准，对政府及其部门行使的行政职权名称，依据，实施主体，流程等重要信息进行梳理，逐项列举形成的清单[2]。

从以上定义可看出，目前学界普遍认可，权力清单制度是以清单的形式来显示各级政府及其各个部门所享有的权力，并具体规定权力的数量，种类，运行程序等，但这些定义几乎都未提及该制度的产生原因及其应配套产生的责任制度和监督制度。

笔者认为，权力清单制度应是依法产生，由法定主体以清单形式规定各级政府及其各个部门的权力，并具体释明权力的类别、设定依据、行使对象、行使程序等，对政府施权行为予以监督，并对越权行为进行问责的制度。

3 教育部权力清单制度的现状及存在的问题

（一）实施现状

根据《国务院办公厅关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》，教育部于2014年2月17日首次公开权力清单。该份清单共24项，前11项为行政许可，后13项为非行政许可审批。每一项目对应其编码、名称、设定依据、审批部门、所属的审批类别、对应的审批对象，必要时还有子项、备注、共同审批部门。

国务院为进一步深入推进简政放权，对该清单进行了一系列的调整：分别于2014年08月12日和2015年05月14日决定取消该份清单中的5项非行政许可审批，即02015项至02018项和02022项。2015年05月14日发布的《决定》将该清单中的02012项至02014项调整为政府内部审批的事项目录。2015年10月15日，针对02001项，国务院决定教育部提供的设立民办本科学校资产审计的中介服务，不再要求申请人提供资产审计报告。

（二）存在的问题

1.教育部不能自行制定权力清单

当国务院决定向社会公开各部门权力清单时，我们要解决的首要问题就是这种制定清单的权力究竟该归谁所有？

权力清单的制定是一项权力创制活动，根据依法创制的原则和法律保留原则。权力清单应当依法设定，这里的法应当是狭义的法律。考虑到目前《国务院组织法》没有具体列举国务院组成部门的具体权力清单，国务院的组成部门也没有独立的部门组织法。因此，各部门都是自行确定权力清单。这和我国组织法的不健全有关，这一问题亟需进一步解决。

2.清单上部分权力的设定依据不符合法律规定

根据《行政许可法》的规定，设定行政许可的依据只可为法律、行政法规、地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，在必要时，国务院可采用发布决定的方式设定行政许可。将以上法律规定与该清单相联系，可发现部分权力的设定依据存在的问题如下：

3.清单上权力的范围不够明确

在该份清单中只规定了行政审批权，但教育部在实现其作为行政管理机构和国立院校的经营者等职能的过程中，绝不会也不能仅限于行政审批权，其他各类行政权力如行政处罚权、行政奖励权、行政检查权等均为不可缺少的权力，均需列入其中。杜绝出现该列入的未列入，不该列入的却列入的现象，才是以权力清单的形式来界定权力边界，防止权力滥用。

除未能完全列入应有的各类行政权力外，联系《行政许可法》第11条中所规定的“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性”，第02008项名为高等学校教授评审权审批似乎与该规定相违背，不符合政府行使行政权力的基本原则和宗旨。引用一位在北京工作的大学教授提出的意见“职称评定应当是学校办学自主权的一部分，教授评审应当由高校自主，因为不同的学校对教授的评定标准不同”[3]。

4.现行监督和问责机制无法充分发挥作用

有权必有责，用权须监督，这是任何一个法律制度应有的内在逻辑，权力清单制度也不例外。

教育部现行监督体制包括系统内部的监督和系统外部的监督，前者按监督主体划分主要有党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督，其中政府专门机关监督主要指纪检监察部门的监督，后者即指社会监督。虽然监督的方式多样，但仍存在以下问题：一是社会公众监督渠道不畅，公众的监督权主要由人大代表行使，但由于二者之间缺乏有效的沟通途径、程序和制度，人大代表难以真正了解公众的意见与诉求，同时人大监督本身也存在制度障碍和法律障碍，所以目前社会公众没有良好的渠道来监督教育部权力清单的实施情况；二是现行监督体制存在滞后性，系统内部的监督主要通过举报、检举和定期检查的方式实现，这往往就会导致在问题发生之后才启动调查，处罚相关人员，这样就不能达到监督所能起到的预防作用。

4 健全和完善教育部权力清单制度的设想

针对上文中教育部权力清单制度所存在的问题，提出以下设想：

一是完善《国务院组织法》，制定《国务院部门组织法》：现行《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”，这没能明确国务院的具体职权。完善《国务院组织法》，规定制定清单的权力归属于国务院，可解决教育部权力清单的制定主体不规范的问题。同时，在国务院各组成部门中，除了对中国人民银行和审计署的组织和职权，在《中国人民银行法》和《审计法》中作了规定外，其他部门的性质、职能、权限均未从立法层面上规定。通过制定《国务院部门组织法》，规定教育部的各类权力，再结合《行政许可法》，即可从法律层面明确其清单的权力范围。

二是严格依照《行政许可法》制定清单，废除不符合规定的设定依据。列入清单中的行政权力，并非行政机关目前实际享有的权力，而是有法律根据的权力，因而必须为行政权力寻找法律上的依据，即寻找行政权力的合法性和正当性。以《行政许可法》为依据，对教育部公布的权力清单中项目的设定依据进行全面筛选，将不符合规定的一律废除，这样方能坚持“自己不能做自己法官”原则[4]。

三是进一步健全教育部的监督和问责机制。针对监督机制，可借助于现代科学技术手段，实施电子政务，实现政府监督机制的公开性、自律性和即时性，这样可将清单实施过程中产生的各项数据，在产生的同时即通过计算机上传至网络，展现教育部各项政务活动的全过程，使社会公众通过该渠道对清单的实施状况进行同步监督，同时能有效地解决监督的滞后性问题。强化立法机关的问责效力，应确立专门的机构进行问责。

5 结语

本文通过对权力清单制度进行概述，引出教育部权力清单的现状，进而较全面的揭露其各方面存在的问题，并提出了笔者认为可行的完善举措。笔者相信，通过我们所有人的努力，在不远的将来，教育部的权力清单能够很好地解决“权为民所授，权为民所用，如何为民所用，如何让民满意”的问题，权力清单制度会成为一项完美有效的制度，为创建中国特色社会主义法治社会发挥其应有的作用。

参考文献

[1]徐彬.国内首份市长“权力清单”[N].南方周末，2005-08-25（A04）

[2]孙柏瑛，杨新沐.地方政府权力清单制度：权力监督制约的新探索[J].行政科学论坛，2014，1（6）：29-33

[3]佚名.中央政府“晒”出权力清单——专家解读国务院各部门公开行政审批事项目录[J].当代贵州，2014：9-10

[4]陈向芳，邓薇.行政权力清单制度评析及完善——以制度价值为研究视角[J].广东行政学院学报，2015，27（3）：9-15