广东省养老产业存在的问题及对策研究

赵小茹（广东外语外贸大学法学院，广东　广州　510000）

广东省养老产业存在的问题及对策研究

赵小茹
（广东外语外贸大学法学院，广东广州510000）

通过对广东省养老产业发展现状进行梳理分析，发现其机构养老转变了传统单一的运作模式，养老地产在摸索中不断前进，旅游养老也初见端倪。但与此同时，存在着机构养老公办民营两极分化、养老地产营销乏力与旅游养老市场发展迟滞等亟待解决的问题。只有以法律形式确保养老服务市场公平有序，做好养老地产发展前期的调研与规划，并积极健全养老服务市场监管与第三方评估机制，才能保障广东省养老产业健康有序发展。

养老产业；机构养老；养老地产；旅游养老

中国正在向老龄化经济体转变，将成为全球养老产业发展潜力最大的国家。2016年《政府工作报告》提出“支持发展养老、健康、家政、教育培训、文化体育等服务消费”，显然，如何让“夕阳红”变成“朝阳红”已备受关注。截至2014年底，广东省60周岁以上老年人口1194万，占全省户籍总人口的13.44%。如此庞大的基数，加之城市老年人已有相当的财富积累，这就意味着广东省养老产业发展前景之广阔。

一 养老产业的概念和特征

（一）养老产业的概念

养老产业有很长的产业链，但凡围绕老年人的衣食住行、精神文化等方面的需求均属于养老产业，主要分为两大类：养老服务业与老年用品用具业。由于后者较之于传统第二、第三产业并无二致，因此本文所研究的养老产业仅指狭义上的养老产业，即养老服务业。

（二）养老产业的特征

首先，养老产业具有风险性［1］。因其针对的对象是在生理与心理上都比较脆弱的老年群体，风险来源于服务对象本身。以政府购买养老服务为例，其在制度设计上，也即养老服务这一公共产品的购买必须在充分考虑该风险的前提下谨慎选择供应商，选择适当的购买项目，以求最大限度地防范风险发生［2］。

再次，养老产业具有专业性。以养老地产为例，其核心在于适老化设计，在当下没有特别明晰的盈利模式的情况下，更需要专业的理论支撑与大量典型案例的指导。同样，旅游养老在消费群体评估、旅游项目选择及异地旅游安保方面需比普通旅游倾注更为专业的人力、物力保障。

最后，养老产业具有保守性。中国传统“百善孝为先”、“养儿防老”的观念根深蒂固，导致了子女将老人送往专门的养老机构或社区福利院会被视为“不孝”，这势必影响养老产业的长足发展［3］。因此，改变人们传统观念里的误区是摆在养老产业面前的一大难题。

二 广东省养老产业发展现状

2015年2月省政府出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》，以响应中央关于加快发展养老服务业的号召，各地纷纷加快养老服务业的发展步伐。

（一）机构养老转变传统单一运作模式

近年来，随着政府购买养老服务在全国范围内的广泛推行，广东省亦在政府购买养老服务方面取得不小的进展。主要表现为养老服务的提供主体不再局限于传统福利机构，而转为通过政府购买的形式，由取得相应资质、具备一定条件的社会组织提供优质、高效的服务。

以广州市番禺区正阳社会工作服务中心为例，该中心是经区民政局批准设立的社工机构，经投标邀请、报价、评审后作为供应商提供养老服务。多样化养老机构的兴起是广东省养老产业蓬勃发展的表现，通过市场化运作机制的引入倒逼单纯依靠政府补贴，缺乏竞争意识的传统机构养老改变经营模式、提高服务质量，积极参与养老服务市场竞争，为广东省养老产业发展的开局之势奠定基础。

（二）养老地产在摸索中前进

养老地产是以特定的地点、住所或设施为载体，在为老年人提供适老化居住环境的同时，提供与老年需求相适应的日常生活服务、护理乃至医疗服务［4］。广东省2014年试水养老地产，8月，省房协赴日本考察养老地产项目，直到2015年2月，养老地产专业委员会授予颐和家园“广东省养老地产示范项目”，第一家正式运营的养老地产项目落成［5］。2015年4月，广东养老地产交流会就养老地产的开发、设计、服务、运营等环节展开研讨和交流；随后，行业内基本明确混合型社区是最适宜的养老地产发展模式；12月，省房协赴台湾参加了两岸养老地产发展论坛，深入探究了台湾养老地产的全面情况。

越来越多的地产商纷纷将目光投向养老地产这一蕴含巨大商机的领域，但鉴于养老地产目前尚无特别明晰的盈利模式或盈利模式不可复制，很多项目盈利是靠地产增值后溢价盈利的，并非运营管理盈利。虽然现状是摸着石头过河，但不可否认，广东省养老地产的发展前景不可估量。

（三）旅游养老初见端倪

旅游养老是指“老人们像候鸟一样在不同地方之间迁徙，根据季节的变化选择适合自己的地方养老，并以住地为据点开展一些旅游活动”［6］，是养老产业与旅游业融合发展的产物。2009年《关于试行广东省国民旅游休闲计划的若干意见》提到“对年满60周岁的老年群体参与国民旅游休闲计划给予特别优惠”，加之国家对养老服务业的高度重视，广东省作为经济大省与老龄化大省，老年群体有一定的财富积累。据旅游局统计，近年来广东省老年人出游率逐年增高。

以广东金龙湖旅游度假养老基地为例，其涵盖旅游、度假、养老等功能于一体，满足了老年人候鸟式旅游度假养老的迫切需求。

三 广东省养老产业发展问题分析

（一）机构养老公办民营两极分化

目前，广东省规模以上养老机构共计1116家，公办机构达1040家，占全省养老机构93%；民营机构75家，仅占全省养老机构6.7%。由于公办民营待遇不一，导致不公平竞争关系产生，民办机构经营困难。有的为维持成本相对公办机构价位过高，导致床位闲置，难以实现企业效益；有的乱收费，以赞助费、购置费等形式试图增加机构收益；还有的甚至为了机构存续违规经营，导致服务质量低下、养老机构事故频发。而公办机构则由于享受政府的优惠政策、高额补贴，收费相对合理，出现“一床难求”的现象。以广州市2013年9月开建的第二养老院为例，轮候人数已过千人。

公办民营养老机构利用率的两极分化，使得养老服务市场难以形成有效的竞争机制，进而影响养老产业的社会效益。待遇不统一首先表现在公办机构可直接获得划拨地，而民办机构很难获取划拨地或优惠供地；其次，公办机构享受政府基础设施建设资金，后期享受各类补贴及税收优惠与水、电费减免等政策，而民办机构由于信用度不足，很难通过银行等金融机构融资实现资金流的运作；最后，政府对民办养老机构的扶持政策难以落实，民办机构依然经营困难。

（二）养老地产营销乏力

效益是衡量产业发展的重要指标，就养老地产而言，其社会效益在于产出养老服务所需产品；而其企业效益在于售出其所产出的产品以实现盈利目的，只有当社会效益与企业效益均得以实现，才有利于一个产业的可持续发展。由于地块本就是稀缺资源，开发商拿地成本高，而用作养老地产的地块位置往往不是最佳的，且通常为非商业性用地，不允许作为独立产权销售，但因为有国家政策的倾斜，开发商依旧在并没有想好要做什么的情况下“扎堆”养老地产以迎合当前大趋势。圈地成功后，又由于我国目前成熟的养老地产盈利模式尚未形成，导致众多养老地产项目搁置，浪费了社会资源，亦不利于养老地产的长足发展。

以惠州大亚湾、巽寮湾沿岸养老地产为例，大面积高档住宅区空置，很难吸引预期消费群体的购房兴趣，究其根源在于养老地产的市场定位还不明晰。因此，脱离社区单纯考虑拿地成本，一味追求养老地产与休闲旅游的结合未必适合广东省养老地产的发展方向。

（三）旅游养老市场发展迟滞

旅游养老不同于一般产业。以广东省为例，其消费者更多来源于外省，因为旅游养老的本质是老人们像候鸟一样根据季节的变化选择适合自己的地方养老［7］，而省内客源又有相当一部分流向省外。因此，广东省旅游养老产业的发展很大程度上取决于国内旅游养老市场。

由于各地经济发展水平不同，政府对养老产业的投入不同，全国各地在旅游养老机构的硬件设施和服务水平上均有很大差异。包含养老、医疗等在内的全国社保统筹尚未实现［8］，异地旅游养老的消费者不能在所在地自由享受社会福利。加之统一的旅游养老信息平台尚未形成，缺乏选择旅游养老产品前的大数据统计与信息筛选。最后，全国范围内尚未形成统一的养老产业监管机制与健全的第三方评估机制，多地侵害老年人权益，违反旅游养老服务合同的现象屡见不鲜。以上情况增加了旅游养老潜在消费群体的顾虑，不利于广东省旅游养老产业的发展。

四 完善广东省养老产业发展的对策

（一）以法律形式确保养老服务市场公平有序

根据当下广东省养老产业的发展现状及存在问题，亟待形成有效的竞争机制，只有市场上有充足且有实力的服务提供者，并在竞争环境下不断发展壮大，机构养老、旅游养老才能有声有色地展开，养老产业才得以稳健发展。

首先，就民办养老机构自身而言，要改变其管理粗放、服务不规范的现状。民政部《养老机构设立许可办法》第六条规定了设立养老机构应当符合的具体条件，因此，广东省必须严格落实《办法》规定，肃清不合格养老机构，做到防患于未然，提高民办机构自身的服务水平。其次，积极推进“公办民营、民办公助”的改革步伐。通过政府购买的方式，将原本属于公办机构的经营管理权以承包方式转交给具有一定资质的企业、社会组织或个人运营，政府作为采购人扮演监督、评估的角色，通过这种方式，逐渐消除公办机构长期以来存在的依赖政府、高耗资低产出的弊端。最后，对民办机构的建设补助、运营补助、保费补助及专业护理人员培训补助等，只有通过省人大及省政府以立法的形式予以固定，并由财政部门监督地市落实情况，才能真正保障统一、公平的养老服务市场的形成。

（二）制定《广东省养老地产发展规划》

广东省作为接收外来人口数量全国第一的大省，在发展养老地产时必须考虑其人口构成的特殊性，因为是否为常住人口直接影响老年消费群体的养老需求。以深圳市为例，外来人口基本占据全市人口70%左右，由于移民较多，在发展养老地产时更多地应侧重团聚需求。只有充分考虑本省人口结构特殊性，才能精准定位，有的放矢地选择适合本省养老地产发展的运营模式。因此，政府应破除养老地产市场定位的模糊性，明确开发商在养老地产中所扮演的角色——卖房子还是卖服务。

根据本省实际情况，充分考虑人口构成，借鉴国外发展养老地产先进经验，比如美国“倒按揭”养老地产运营模式即可作为广东省养老地产发展初期模式之一。将二手房市场与房产开发并轨，既盘活养老地产市场，又可以解决多数年轻人住房问题，使养老地产走出泛泛而谈的阶段，逐步探索出契合省情的养老地产盈利模式。唯有做好前期调研工作，制定统一的指导性《养老地产发展规划》，由各地市根据本地情况制定《实施细则》，才能分阶段、有步骤地推进养老地产的全面展开。

（三）健全养老服务市场监管与第三方评估

良性的监管不仅是有效的，还应是高效的。具体而言，广东省在机构养老发展初期，由于市场准入制度不健全，大量养老机构的存在已不符合其后国家层面法律法规的硬性规定，但由于新旧法实践中衔接不到位，这种机构依然大量存在，且疏于监管、问题多发。民政部于2015年12月公开征求健全社会组织退出机制的意见，其目的就是为了加大对名存实亡社会组织的清理力度。因此，广东省应积极贯彻落实中央“培育发展与监督管理并重”的精神，剔除不必要的监管对象，加强对社会组织的事中事后监管。转变监管方式，以全省共治促进养老服务市场净化。此处的“共治”指专门机构主导、养老机构自律、社会参与的监管模式。即摒弃以罚代管的陈旧、单一处罚模式，转为以激励性方式引导为主，辅之以多样化监管方式，适合社会需求、公众认同、被监管对象配合的监管模式。

保证评估结果的有效运用。2015年5月民政部《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》表明第三方评估已上升为国家层面的一种衡量工具，然而第三方评估不能仅是一种衡量工具，还应将其评估报告落到实处。因此，在今后的养老产业发展中，全省要高度重视第三方评估报告，于养老机构而言，将其与税收优惠、社会组织信用体系建设相结合。此外，还应对第三方评估信息及时公开，这样才有利于形成全民性的监督氛围，更好地保障第三方评估结果的有效运用。

［1］郑梓岑.旅游养老地产开发模式研究［D］.武汉：湖北大学硕士学位论文，2014.

［2］张云英，朱星蓉.政府在农村社会化养老服务体系建设中的作用——一个文献研究［J］.湖南财政经济学院学报，2013，（6）.

［3］申进国.广东养老地产市场地位及发展对策研究［D］.天津：天津大学硕士学位论文，2014.

［4］聂建明.公共政策视角下的中国养老地产研究［D］.北京：中国社会科学院研究生院博士学位论文，2014.

［5］李敏.广东房企共话广东养老产业新蓝海［N］.亚太经济时报，2015-06-25.

［6］李松柏.我国旅游养老的现状、问题及对策研究［J］.特区经济，2007，（7）.

［7］袁开国.国外关于异地旅游养老问题研究综述［J］.福建江夏学院学报，2013，（6）.

［8］黄璜.国外养老旅游研究进展与我国借鉴［J］.旅游科学，2013，（6）.

（责任编校：陈婷）

Probe into Issues and Regulation of Pension Industry in Guangdong Province

ZHAO Xiaoru
（Faculty of Law，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou Guangdong 510000，China）

With aging of the population，pension industry is a derivative，foundational and strategic industry，and a new engine of China's economic development in the future.As a province with large external and aging population，Guangdong has been making much valuable exploration.Through the analysis of current situation，pension industry in Guangdong has been found several phased objectives，namely，transformation of operation mode，developing senior housing real estate and appearance of tourism for the aged.Meanwhile，some problems also been revealed，such as polarization between public and private pension institutions，feeble marketing in senior housing real estate and slow-moving of tourism for the aged.Therefore，only by sound legislation，previous programming and perfection of both market supervision and third-party assessment can pension industry in Guangdong run smoothly.

pension industry；pension institutions；pension estate；tourism endowment

D669.6

A

1008-4681（2016）04-0036-03

2016-04-21

广东外语外贸大学研究生科研创新基金资助项目“广东省养老产业法治化探究”，编号：15GWCXXM-50。

赵小茹（1990—），女，陕西渭南人，广东外语外贸大学法学院硕士生。研究方向：行政法。