财税法视角下湖南土地财政问题研究

喻 雷（长沙大学政法系，湖南　长沙410022）

财税法视角下湖南土地财政问题研究

喻 雷
（长沙大学政法系，湖南长沙410022）

分税制改革在带来中央财力增强的同时也导致了“事权层层下解，财权层层上移”，地方政府在事权未作变动的情况下税收收益相对减少，使得地方政府需另觅其他财政收入以提供公共产品和满足自身发展需要。加之我国城市化进程的加快和土地使用制度的逐步变革，地方政府为在“晋升锦标赛”中获胜，开始将聚集财力的目光投向土地，将土地出让收入和土地相关产业的税费收入作为主要财源。湖南省也不例外。但随着城市化进程的深入和社会发展的多元化需要，土地财政引发的问题日渐凸显，如影响财政的可持续性、带来经济风险、影响民生、导致权力寻租等。依据地租理论、公共财政和经营城市的相关理论，要化解土地财政的弊端和进一步推动和深化改革，可以财税法角度为切入点，从进一步深化分税制改革方面入手，以化解土地财政带来的种种弊端。

财税法；土地财政；地方政府

土地财政是指地方政府高度依靠土地所带来的相关租税收入及融资平台的收入来维持地方财政支出，地方政府通过招、拍、挂等方式出让土地，以地租形式收取土地出让金，并在土地的相关产业上，主要是房地产行业，收取税费，最终依靠土地的租、税、费收入来满足地方政府财政支出的需要。

20世纪90年代我国和湖南省土地财政的框架和制度基本构建完成，土地财政规模也呈直线上升趋势。土地财政带来的巨额收益对我省工业化和城市化进程确实起着非常大的推动作用，但是随着时间的推移和我省经济的持续发展，土地财政的弊端也随之显现出来，如其本身隐藏的不可持续性、带来的经济风险、对民生成本的推高、引起权力寻租等都逐渐浮出水面。要解决土地财政的弊端，必须要对我省的土地财政现象进行深入分析，并从多方面着手，在理论上和实践上深化财税制度的改革，并以此为契机，实现经济发展和法制健全的双赢。

一 土地财政已成为湖南省地方政府的主力财源

一是从湖南各地方政府的财力构成数据来看，土地财政占整体财政收入的比重极大。根据2013年网易财经的调查，2013年上半年湖南长沙卖地收入即土地出让金收入高达207.73亿元，居全国主要城市第10位。岳阳土地出让金收入为13.97亿元，常德为2.97亿元，分别排名全国主要城市第60位和第69位。长沙土地出让金收入占公共财政预算收入（即各城市财政总收入中的一般预算收入，不包括含土地出让金的政府性基金预算收入）的67%，超过地方政府财源的一半以上。岳阳的土地出让金收入也占到当地公共财政预算收入23%以上［1］。这些数据说明土地出让金的收入已成为地方政府可支配财力的主要来源。二是从房地产和建筑业税收在整体税收中所占比重来看。据财政厅统计，2013年，湖南省房地产税收收入545.73亿元，同比增长26. 9%，高于全省财政总收入（12.6%）和税收总收入（13.9%）的增速。房地产业税收占财政总收入比重16.5%，占地方财政收入比重27.0%，占税收总收入比重21.2%，占地方税收收入比重42.1%。2011至2013年，湖南省房地产业税收占地方税收收入比重逐年走高，由2011年的37.8%上升至2013年的42.1%，成为地税系统支柱税源之一［2］。由此可见，土地财政带来的相关税费收入已成为我省地方财政的主要来源。

二 我省土地财政的负效应

（一）土地财政导致地方产生依赖并带来各种风险

一是土地财政本身的不可持续性。根据我国《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，我国土地使用权出让年限分别为40年、50年和70年，这就意味着，在我国现行的土地批租制度下，地方政府每出让一块土地，都将一次性的收取40、50或70年的土地收益，这种短期的巨大收益必然激发地方政府的卖地冲动，这种卖地冲动又驱使地方政府将数十年后的公共财政提前透支，一旦出现大规模的城市化进程结束、房地产市场周期性变动、可供开发土地无以为继时，土地这种稀缺资源将由供不应求转化为供过于求，土地财政规模将大为缩减，未来的公共财政状况也将面临严峻考验［3］。

二是土地财政可能引发经济风险。首先是房地产业过热可能引发经济泡沫的风险。由于地方政府对土地财政的依赖，必然使地方政府乐意于推动本地房地产业的发展，而我国许多城市也确实存在经济增长点高度依赖房地产业发展的现状，在某种程度上可以说已经出现了对房地产业的不可替代危机，这种危机将可能导致房地产产品过剩，而我国现在许多城市面临的问题是这种过剩以何种方式、在何种时段到来，这种过剩到来时，可能最后将以极端的方式加以解决。

其次是土地财政可能引发金融风险。我国地方政府目前土地财政循环模式为“征地—卖地—收税收费—融资平台抵押土地—再征地”，这使得地方政府和银行与房地产业的利益紧密捆绑，呈现一荣俱荣，一损俱损的态势。目前，我国银行业贷款中抵押贷款比例较高，而大多数抵押物又是土地或房产，但房地产市场的发展是波动的，具有阶段性，不可能持续地高速增长［4］，如果房价大幅下跌，抵押物价值骤降，银行的总资产将大幅缩水，系统性风险将浮出水面。

（二）土地财政带动地价和民生成本上涨

由于土地财政与地方政府的财政利益紧密相连，客观上使得地方政府的公权力角色具有了“经济人”的色彩，而逐利是“经济人”的本质特征之一，地方政府为了谋取利益最大化，必然通过对土地供应量的控制和城市规划，实现对土地的批租和商品房供给总量的控制。这种“饥渴供给”策略将导致地价和房价的持续性上涨。地方政府先是土地供给偏紧，造成房价持续上扬，然后再大规模放量供地，以实现卖地收益的最大化。近年来，在土地财政的影响下，湖南省有些城市的房价增长速度极快，脱离了居民收入增长和社会可承受度，安居才能乐业，房价飞涨对和谐社会的构建和社会稳定极为不利。

（三）土地财政易导致权力寻租

权力寻租是指公权力拥有者权力寻租则是以权力为资本，参与市场竞争和商品交换，以谋取金钱和物质利益，是公共权力异化的结果。土地财政刺激了大量工程项目的上马建设，由于许多工程项目的规划、设计甚至投资都是由地方政府主导的，政府官员也由此获得了巨大的资源支配权，且由于监督体制的不甚健全，使得现阶段这种支配资源的权力难以受到有效监督，因此极易产生权力寻租。而地方政府官员将调配土地这种稀缺资源的权力商品化以牟取个人或小集团利益的权力寻租行为是一场负和博弈，将加大土地资源的稀缺，同时造成社会成本的巨大浪费。

三 我省土地财政问题的成因

（一）分税制改革导致事权与财权不匹配

1994年的分税制改革没有对中央和地方的事权进行相应的调整和重新划分，因而地方政府所要承担的事权并没有相应减少，地方政府需用较少的财力承担较重事责，这直接导致了分税制改革后地方政府事权与财权不匹配，出现地方政府“事权过大、财权过小”的现状。

此外，由于分税制改革没有对省级以下的市、县、乡三级政府适用分税制改革，中央和地方共享税和划归地方所有的其他税种，怎么在省、市、县、乡四个层级划分，并没有做出明确要求，地方各级政府的财权、事权划分不明，因此，在“一级政府、一级事权、一级财权”和“财权上移、事权下移”规则的推动下，地方政府作为理性“经济人”，必然具有追求自身利益最大化的偏好以及扩张财政收入的明确动机，并通过各种手段追求本级政府的财力最大化，以满足所承担事权的要求。

（二）财政转移支付制度不尽合理

尽管1994年的分税制改革初步规范了财政转移支付制度，其通过在不同地区和各级地方政府之间进行资源再分配，对调解地区之间和各级政府间的财力差距发挥了一定作用，但是其实际效果并非尽如人意。因为1994年的分税制改革以尽量不损害地方既得利益为原则，因此，财政转移支付制度沿袭了原体制补助和存量保留的税收返还补助。这种在以原有税收收入为基数的返还补助制度能促进经济发达地区发展经济的积极性，但同时使经济落后地区所得到的税收返还愈来愈少，造成了地区间财力差异加剧，落后地区的财政压力更加明显［5］。

（三）土地收益分配机制存在问题

1994年的分税制改革明确了土地出让金收入归地方政府，列为预算外收入。土地出让收益归地方政府的机制不但可以使地方政府直接获得巨额的预算外收入，而且能带动预算内收入的增长，更为土地财政的形成和规模扩大提供了充分的理由。由于预算外收入具有自行收支、自行管理等特点，不仅可以弥补地方预算内财政资金不足造成的地方财政收支不平衡，还可以按照地方政府的意图挪作他用，地方政府普遍积极谋求预算外收入［6］，地方政府在城市化的大背景和经营城市理论的支持下，通过征收、拆迁、改造等手段大量的开发土地，获得了大量的预算外资金，同时又推动了房地产业的繁荣，拉动了GDP增长，又可以反向拉动预算内营业税收入的增长，实现了预算内收入和预算外收入同时增长，经济发展和财政丰收的双赢局面。

（四）土地税收制度存在缺陷

我国土地税收制定是建立在土地的有偿使用机制上的，与土地使用的相关税收制度本应承担缓解地方政府财政困难、保护耕地、抑制投机等目的，但是，由于土地税收制度设计的缺陷，使其未能遏制土地财政。如土地增值税的本意是为了对有偿转让国有土地使用权后的增值部分予以课税，以使地方政府获得可观税收。但是我国的普遍情况是房地产商通过种种手段规避土地增值税，如做高成本和贷款利息、延迟决算、开具虚假发票等，使本应可观的土地增值税一直呈现缴纳不足的怪现象。

四 化解土地财政弊端的财税法思考

1994年的分税制改革后，由于财权、事权、财力的匹配不甚恰当，地方政府缺乏从体制内获得正常社会事业发展与基础设施建设的资金来源渠道，导致土地财政成为地方政府的支柱性财源，带来一系列问题，因此，明确中央和地方政府、地方政府之间的事权范围，适当放权地方政府发行地方债券的权力、优化财政转移支付等成为化解土地财政负效应的关键之一。

（一）明确各级政府之间的事权范围

1994年的分税制改革对中央和地方政府的财权进行了较为详细的划分，但对事权的划分不尽完善。因此，要缓解土地财政带来的负效应，可以从以下几个方面着手。

一是要形成中央和地方政府事权的一个明细单，明确规定哪些事项归属地方，哪些事项由中央承担，哪些事项由中央和地方政府共同承担，将中央和地方政府所负责的不同事项以法律的形式固定下来，再依据中央和地方政府各自的事权，科学、合理、量力而行的界定支出范围、划分中央与地方政府支出责任。

二是要细分省、市、县、乡四级地方政府的事权和财权。如前所述，1994年的分税制改革主要划分了中央和省级的财权，但对市、县、乡一级的财权如何保障，事权如何划分并未细化，结果导致事权重心逐步下移，许多事项如公共事业保障、公共治安等，往往最后都落实到了政府基层，导致基层财政困难；而财权重心逐步上移，财政收入逐步上缴，最后财权集中到中央和省一级地方政府。因此，要明确和细化地方政府的事权和财权，使各级地方政府的财权与事权相匹配，防止财权下移、事权上移。

（二）尝试由省级或市级地方政府发行地方债券

可以尝试在现行的财税法框架内，由地方政府发行地方债券，筹集地方建设资金，减小财政压力，以缓解地方政府过度依赖土地财政的局面。由于我国现在正处于经济制度转型和以经济建设为中心的时代，政府主导型经济仍然是经济发展的主要模式，政府承担了许多经济建设和保障民生的责任，仅仅依靠体制内的预算既要保证区域经济的发展，又要保障和改善民生，资金使用常常显得捉襟见肘，因此许多地方政府都通过成立地方政府融资平台来变相获得银行贷款，且举债数额巨大。根据我国审计署2011年6月出具的审计报告：截止至2010年底，我国地方政府性债务余额为107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务为67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务的为23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%［7］。由此可见，我国已形成大规模的政府性债务，与其通过地方融资平台变相举债，不如学习西方发达国家的经验，在完善监督体系的前提下，赋予地方政府一定程度的发行地方债券的权力，可以为解决当前地方政府财政资金不足，更为科学、合法、透明地融资提供新的途径。

地方债券是地方政府为筹集财政收入而发行的公债，其收入列入政府预算，安排调度权在地方政府。但允许地方政府发行债券在我国是个新尝试，如何构建完善的地方政府举债机制，规范地方政府的权力行为模式，防止滥用举债权都要在法律框架内不断探索。可以通过对预算法的修订，先尝试赋予省级地方政府发行地方公债的权力，以后可以逐步发展到市政债，地方债券项目要经过中央政府的严格审批，同时一定要通过预算制度的健全来严格控制发债权，比如纳入年度预算，公开预算的审批、执行、决算情况，严格控制发债规模，实行绩效评估，使发债行为透明、有序和高效。

（三）改革现行的财政转移支付制度

一是强化一般性的转移支付，逐步弱化专项转移支付，并合并和优化专项转移支付结构，取消税收返还。一般性转移支付是促进政府间纵向和横向财力均衡的有效手段，其可以缩小地区间的财政收入差异，符合促使各地区间基本公共服务均等化的要求，因此要以一般性转移支付为主，并逐步扩大规模。专项转移支付目前项目过多，可以考虑清理整合某些重复交叉的项目，优化资金配置。

二是要规范转移支付的标准。目前转移支付的一些资金还采用基数法，可以考虑采用国际上较为通行的因素评估法，通过完善地方各级的统计体系，建立较为详细的数据库，分析影响地方收支能力的客观性因素，建立科学合理的动态支付标准［8］。

三是完善转移支付资金的管理，并使其与预算制度衔接。目前大量的专项转移支付，都未在中央预算中详细列出，更没有进行地方政府预算，许多专项资金的分配管理办法和拨付的进度也未明文规定和公开。因此，在编制预算时要单独对专项转移支付进行预算，纳入所有专项转移支付项目以体现预算的完整性，同时要尽可能的细化预算并公开，在执行和决算时都要接受人大和民众的监督，对违法分配、拨付、使用财政转移支付资金的行为追求法律责任，保障转移支付目标的实现。

（四）改革土地税收和房产税收制度

一是完善土地增值税。可以尝试扩大土地增值税的课税客体。根据1993年国务院出台的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，土地增值税只针对“有偿转让”征收。可以尝试对土地增值税采取“普遍征收”的办法，覆盖引起土地增值的所有领域，包括集体所有土地的增值也可予以课税［9］。其次可以改进我国目前的土地增值税的税率，我国目前的土地增值税的税率计算采用四级累进计算，各级税率设置偏高，导致土地开发成本激增，可以考虑适当下调税率。在下调税率的基础上，以持有年限来区别对待以居住为目的和以投资为目的的房产占有，对以投资为目的的房产交易行为的税率应与以居住为目的的税率拉开级距，以抑制非正常投机。

二是改革现行的房产税收制度，我国目前的土地和房产税制是不卖不税，不租不税，但土地和房产一旦租售，即数税并科，如房屋买卖双方就要缴纳契税、印花税、营业税、城建税、个人所得税、教育费附加、土地增值税等税费，导致房地产保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重的不合理现象。因此，为有效化解土地财政一次性支取土地收益的行为，避免地方政府重费轻税，我国房产税收改革应从重流转环节转向重保有环节征收，保有环节的税收也应尽量向宽税基、低税率、少税种的国际通行做法靠拢。笔者认为征收房产税时应充分考虑土地出让金的存在，我国目前已在土地出让金中涵盖了土地和房产保有的收益，因此如果税基和税率不合理，将加大居民已经较为沉重的税负。此外，对于拥有多套房屋或居住面积较大的房屋，因其对土地资源的过度占用，税率应该采用累进原则，这样可以在一定程度上起到优化资源配置、调节贫富差距的作用。

［1］58城土地财政调查：5城市卖地收入超一般财政收入［EB/OL］. http://money.163.com/13/0910/07/98D4PM6400254VCV.html,2007-09-10.

［2］2013年湖南房地产市场发展形势与对策建议［EB/OL］.http://www.hntj.gov.cn/fxbg/2014fxbg/2014jczx/201402/t20140207_107288.htm,2014-02-07.

［3］林燕.土地财政的形成、危害及改革措施［J］.行政管理与法制建设，2010，（2）.

［4］殷冬明.土地财政是不可或缺的吗？［J］.观察，2010，（4）.

［5］李嘉，王鹏.我国财政转移支付存在的问题和改革设想［J］.科技和产业，2010，（4）.

［6］孙德超.中国的财政分权、政治集权与经济增长——以地方预算外资金的膨胀为例［J］.社会科学，2001，（4）.

［7］中华人民共和国审计署.全国地方政府性债务审计结果（2011年第35号）［EB/OL］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html,2011-06-27.

［8］李红霞.我国财政转移支付制度的理性思考［J］.现代财经，2008，（4）.

［9］邓宏乾.公共财政视角下的土地收益分配改革［J］.江海学刊，2007，（3）.

（作者本人校对）

On Land Finance in Hunan from the Perspective of Tax Law

YU Lei
（Department of Politics and Law，Changsha University，Changsha Hunan 410022，China）

Land finance of local governments dates back to the tax system reform in1994，which enhanced the financial resources of the central government.However，the reform also weakened the power of local governments and decreased their tax income.As a result，it became necessary for local governments to seek other financial revenues to provide public services and meet the demands of development.Together with city changes and the land use system change，local government is in the“tournament”victory，begin ning to gather money on land，the land revenue and land related industries as the main source of tax revenue.But with the development of city development and the diversification of social development need，land finance problems are increasingly prominent，such as the impact of fiscal sustainability，economic risk，affecting the people's livelihood，rent-seeking behaviors.Based on the theory of land rent，public finance and city management related theory，this paper tries to solve the land finance and deepen the reform，from the finance and taxation law perspective，such as deepening the reform of the tax system and other aspects，to resolve the land finance problems.

tax system；land finance；local government

D912.2

A

1008-4681（2016）04-0055-04

2016-05-06

湖南省教育厅科学研究项目一般项目，编号：15C0127。

喻雷（1981—），男，湖南浏阳人，长沙大学政法系讲师，湖南大学经济法学硕士。研究方向：经济法学、民商法学。