官民互治与官民共治比较研究

赵肖肖++李宪军

摘 要： 官民互治是指政府官员与社会公民在法律前提下，依据宪法和法律等社会契约，通过行使或履行权利义务所进行的相互交往、相互制约、相互管理的活动；官民共治是政府官员与公民对社会政治事务的合作管理，其实质是国家与社会的协同治理。官民互治与官民共治的主客体存在差别，重心也有所不同。但两者从理论上来看是共通的，相互作用的。只有在官民互治的价值引导下进行官民共治，才能切实推进社会主义法治进程。

关键词： 官民互治； 官民共治； 公民与政府； 治理； 法治

中图分类号： D922.16 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.014

在学术界，已有许多学者对官民互治与官民共治进行了大量研究，尤其是随着对共治理论研究的深入，官民共治得到了更多学者的青睐。但是笔者发现，在这些学术著作中并未涉及官民互治与官民共治的关系，甚至存在混合运用的现象。理清两者之间的关系，对于深化改革具有重大的理论指导意义。

一、官民关系及其历史演进

“官”和“民”均是作为集合概念来使用的。官是指由社会少数人员组成的，直接行使国家权力，管理社会公共事务的人群；与相对应的民就是指由社会多数人员组成的，不直接行使国家权力，在国家治理中处于被管理地位的人群。官与民之间的存在千丝万缕的关系，官民关系是官与民之间的政治关系，是官与民之间最为本质的关系，是以阶级划分为基础的一种历史性关系。官民关系是政治的基本问题，是政治过程中的主客体关系。政治过程中的主客体间存在大量的矛盾，可以说官和民不是社会的产物，而是国家产物，国家是产生于社会而又独立于社会之上的力量。国家的出现伴随着权力的生成与分配问题，社会成员正是因国家权力的拥有与否或分配不同而形成官和民。矛盾是政治发展的动力和源泉，只有处理好矛盾的两个主要方面——官与民，才能更好地保证政治发展。

在战国之前的夏、商、周时期，我国与11世纪神权统治下的西欧一样实行的是分封采邑制，那时只有被任命的土地管理者，还不能称为官员。到战国时期，尤其是秦统一中原后，官僚制开始萌芽。韦伯曾对此做过论证，他认为官僚制“从一开始就控制着战国时代的封建性质，并将士人阶层的思维一再纳入管理技术与功利主义的科层官僚制的轨道”。[1] 隋唐时期科举制的确立使得官僚制成为我国封建时期的一种正式的体制。我国两千多年的封建社会都是在“人治”或“官治”下缓慢发展的，法律沦为了统治的手段，官与民相互对立或对抗，官统治民。西方由“人治”到“法治”也经历了很长的一段历史时期。直到19世纪后期英国文官制度的出现，才标志着现代官僚制的真正形成。

在以私有制为基础、剥削阶级占统治地位的社会形态中，官民关系的本质是阶级统治与阶级压迫的关系，是对立或对抗的关系。虽然西方在打破专制统治的过程中，借助了民主政治的分权制衡、政党政治、议会制、选举制等民主元素，但是其私有制的经济基础并没有改变，所以官民关系依然是对抗性的，其法治的“治民性”没有根本改变。而当前我国的官民关系吧不仅是非对抗性的，而且是双向性的。社会主义法治的“民治性”得以彰显，力求使民主制度化、法制化。这种双向互动的官民关系体现了我国体制与制度的优越性，根植于中国特色社会主义的土壤。

二、官民互治与官民共治的比较分析

官民互治与官民共治既相互区别又密切联系。

（一）官民互治与官民共治的概念界定

官民互治是指政府官员与社会公民在法律前提下，依据宪法和法律等社会契约，通过履行或行使权利义务所进行的相互交往、相互制约、相互管理的活动；官民共治是政府与公民对社会政治事务的合作管理，其实质是国家与社会的协同治理。官民互治与官民共治都是特定的官民关系，但其主客体及侧重点是有区别的。“互治”是一个客观描述的中性词，如果仅从字面上来理解，那么官民互治既包含官与民之间的合作与监督，亦包含官民之间的摩擦与冲突。在中国特色社会主义背景下，官民互治被赋予了特定的中国内涵，变成了一种带着美好愿景的价值观。官民互治强调各参与主体互为治理的主客体，各参与主体往往是平等的，也就是说官民互治包含了“依法治官吏”与“依法官吏治”两种状况，是对“人”的治理，并且官民互治的两种状况并不是依次发生的，而是同时作用的，政府官员与社会公民对法律的认同和遵守是官民互治的前提。官民共治的主体是政府官员与社会公民，客体是社会政治事务，各参与主体是不对称的，是对“事”的治理。概括来说，官民互治侧重的是价值导向，官民共治则偏重于现实策略。

（二）官民互治与官民共治的理论共通

俞可平先生在实行官民共治的原因中指出：“人类社会至今已经有过三种基本形式，在国家和政府产生以前，人类实行的是原始自治。在国家产生后的很长时间中，人类实行的是独裁专制，即官制。进入现代后，官治逐渐让位于共治。” [2] 可见官民共治是与我国当前处于社会主义初级阶段且改革进入深水区的国情相契合的。但是笔者所不认同之处在于，文中提出“共治有多种形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治。” [2] 如果说官民共治是多种共治形式中的最高形式尚可令人信服，那么“官民共治就是民主政治”显然就有点不够严谨了。在达尔的《论民主》一书中，民主被分为了理想民主与现实民主；在俞可平先生的《民主与陀螺》一书中，民主亦被分为了实质民主与程序民主。一如达尔所言：“与其说民主是一种有赖于人们去采纳和实行的现实政治制度，还不如说民主是一种有赖于哲学家们去理论化的主题。” [3] 官民共治是民主的一个分子。《民主与陀螺》一书中指出：“民主既是一种实体，也是一种程序。民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。从程序的意义上说，所谓民主政治，也就是全体公民广泛分享参与决策的机会，就是对政府权力的制约和对政府决策过程的控制。” [4] 从程序民主的视角上看，俞可平先生所强调的公民政治参与及对政府的监督正是笔者上文中所提到的官民互治的价值在现实治理中的彰显。故此，官民共治与官民互治是相通的，官民共治是通向马克思所谓的无国家、无民主的必经之路，而官民互治则是这条道路上的指南针。从民主治理的角度看，自由、公正、尊严、和谐，是我们应当努力弘扬的核心政治价值，也是官民共治的价值目标。[2] 从核心政治价值这一视角来看，可以说官民共治的价值目标就是官民互治。当前我国的官民共治是以政府为主导的。随着中国特色社会主义现代化建设的不断推进以及改革开放的不断深入，中国发展到文明自觉的阶段，国家将法治理念提升到“宪法指导”的高度，法治中国建设的关键在于治理的主体。但是从历史角度来看，未来的官民共治需要政府权威的领域不断缩小。官民互治所依据的公法本身就是民主、平等及尊严的体现。

（三）官民共治与治理的内在联结

“官民共治是国家还权于社会的实现形式”，官民共治是与“治理”的内涵相一致的。“治理”概念的出现并不是横空出世的，治理是相对于统治而言的，从权力运行的向度上来看，统治的权力运行向度是自上而下的，治理则是一个上下互动的、持续的过程，不仅包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，还包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。“治理”就其本意而言既可以理解为一个过程，也可以看作是一个结果，还可以是达成这一结果的一系列手段。治理是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”，一些学者将其统称为治理理论。治理理论所涉及的核心内容主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等关键词，但单从这些方面理解治理的内涵显然是不够充分和系统的，治理一词的出现不但是嵌入相应的制度背景中的，而且从学理分析治理又有其自身的范式创新。[5] 俞可平先生认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种行为，以最大限度地增进公共利益。

就治理及其相关内容的变迁而言，西方治理理论的发展可以从三方面加以归纳：一是对凯恩斯主义的质疑，从而重新审慎政府与市场的边界问题；二是制度主义的兴起，为更接近于现实的经济模型提供了新的解释；三是传统政治学范式的革新，将政府、市场、社会纳入到政治学分析框架，也可以说是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程。[5] 理论的变迁反映出来的是实践的需求，现代意义上的治理在一定程度上弥补了社会资源的配置中市场与政府的双向失灵，实质就是创造一种环境（条件），这一环境是为良好秩序和集体行动提供条件。[5] 建构一个基于政府、市场、社会的动态分析框架，并以此重新对待政治学中的民主、公共物品、公共选择等问题是政治学的一个新的发展方向。[5] 西方学者使用治理一词指涉很狭隘的政府内部的治理，即可理解为治理政府内部的方式，而国内学者通常是在政府治理这一关键词下研究治理问题的。[5] 国内学者所谓的政府治理强调政府与非政府组织的合作、强制与自愿的协调，是一个与我国国情相适应的概念。

在宏观层面上，治理是一个分析框架，这个分析框架研究的是政府、市场、社会的相互关系及其演化的路径以及在此关系中的权力分配与偏好选择的理论问题；在微观层面上，治理要研究的是与宏观治理构架相符合的微观政府结构，也就是需要怎样的政府组织模式来与宏观的治理框架相匹配的问题以及如何匹配的具体问题。[5] 从历史唯物主义的角度来看，由社会治理到主要依靠国家治理、政府治理再到依靠社会治理的转变是符合社会运行及发展规律的；从横向截面的角度来理解，尤其是面对我国社会主义初级阶段的国情，国家治理、政府治理与社会治理同等的重要。政府治理是各种相关主体的互动过程，其工具的选择具有多元倾向，而国家、社会作为政府的宏观生态，必须与政府通力合作，只有这样才能实现政府和谐、政治和谐，继而实现社会和谐。韦伯在《经济与社会》一书中提出：“官僚制的合理性前提是现代经济”，“自由选择是官僚体制的本质。” [6] 社会主义市场经济的发展不断对政治伦理提出挑战，政府作为人们公正诉求的体制依赖，无法将其本身的价值推向社会。在急剧转型的改革进程中，利益分化严重，政府面临着一些公共领域的治理困境，出现了“零和博弈”现象，亟待新的治理秩序的建立。官民共治成为官僚制的创新形式，用以整合政治社会秩序。治理的源起是市场失灵及政府失效，库伊曼指出：“治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。” [7] 研究治理理论的权威格里·斯托克（Gerry Stoker）指出：“治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者，意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。” [8] 从治理的内涵上讲，官民共治是治理的内在要求。与此同时，据微观观察，官民共治亦是村镇有效治理的现实路径，比如根据《村民委员会组织法》的规定，村委会组织的领导人需要经过村民选举产生，而无需村党组织或乡镇政府任命。这时要做到对村镇的有效治理，政府只能通过推荐或提名村委会候选人，间接地参与进来。因此，官民共治体制与治理理念的发展都是社会分化的要求，具有异曲同工之妙，对于推进政治民主进程具有重要意义。

（四）官民互治与善治的内在联结

官民互治则与“善治”密不可分，它更多指涉一种政治夙愿或最佳状态。善治是现代法治的必然要求，它将社会资本引入了治理理论的分析，强调公民自治与非政府权威，认为社会资本是公民社会的粘合剂，公民社会中社会资本的强大可以提高政府绩效。俞可平先生对善治做过系统的分析：“善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。” [9] 善治，在俞先生看来，包含了十个基本要素，其中“合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；回应指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。”善治更多关注官民互动，它彰显了我国以德治国的基本方略，但是这种以德治国不是要以德行政，仍然是依法行政，是“依法治官吏”与“依法官吏治”的结合，是人们包括政府官员与社会公民，对法律及契约的自觉遵守与拥护。乔耀章先生在《从治民到官民互治》一文中提出：“治权可以分解为民治权与官治权，如果这样的分解能够成立，并且能够逐步进入官民互治的良性运作状态，那么，亚里士多德关于统治者和被统治者‘互治品德的理想，就会在社会主义的中国逐步变为现实。在这个历史过程中，要求官和民都能用自己的理性与知识真正理解和认同法治精神和原则。” [9] 这里强调了法治精神与法治文化的重要性，强调通过官民互动去除附着在公共事务上的私意。

这种由官治到官民互治的转化并不是以否定官僚制的创新形式即官民共治为前提的，而恰恰需要新公共行政形式即官民共治的有机性氧化。官民互治保全了被物化所排挤的多样化的价值，体现并发展了社会主义核心价值观，增强且弘扬了中华民族法治精神与现代民主。当下，从我国管理体制的整体上来看，由于我国的公民社会还不成熟，政治社会转型期的问题多发，我国仍然是政府主导下的官民共治体制，民对官的制约正在不断深入完善。官民共治是实现善治的途径，由共治走向善治，在官民互治的价值指导下将官民共治切实落实好是政治发展的趋势。

三、官民互治与官民共治相互作用

官民和谐是社会和谐的晴雨表，一个社会的官民关系是官和民相互塑造的结果，增强法治与公共权力的公共性，官与民之间相互监督与扶持才能走出行政的尴尬。

（一）官民互治与官民共治的现实与理论要求

当前我国正处在现代性与后现代性交织当中。“现代性孕育着稳定，而现代化的过程却滋生着动乱。” [10] 近年来，我国政府官员的高位腐败、“城管困境”和“决策两难”造成的官民隔阂，降低了人们与政府的相互信任，当然同时也阻碍了公民社会的成长。我国政府转型尚未完全实现，非政府组织（NG0）大多走的是体制内生成的路径，带有明显的“官方性”或扮演着政府助理的角色，受政治话语权的约束，这明显与官民互治中民应该处于主导地位的现象不符。但需要引起注意的是，我国的官民隔阂不是政治性的，而是由于民众的合理利益诉求没有得到解决而引起的。中国社会科学院的于建嵘先生就曾分析道：我国社会并未出现危及社会根本的动荡，也未动摇社会主义核心价值观。然而由于强调稳定而压制利益表达，反而造成了维稳的不稳定。

人民主权何以实现，是政治学者思考的重点也是困惑。古希腊时期小国寡民的城邦适宜直接民主制，而后直接选举的弊端及现实政治需要使代议制应运而生。代议制的代表人物有潘恩及功利主义者边沁、密尔。代议制政府有了自己的行动原则，人民主权也不再是一种制度原理，而是近一步成为政府权力产生与运行的合法依据。人民主权理论是政治发展的内在动力，曾经作为资产阶级革命的武器一度风靡，但之后随着政治保守化，人民主权理论渐趋式微。精英民主者们从人民主权实现的困境上提出了质疑，如莫斯卡、韦伯，波普甚至提出了“民主悖论”。① 哈贝马斯试图完善人民主权的合理内核，他将人们在交往行动中形成的共识视为每个人自由平等的参与过程，并称其为人民主权，开拓了对话式民主的新语境。马克思恩格斯也对卢梭的人民主权进行了唯物论的改造，指出了人民主权的阶级性，在将人民主权理论提升到无产阶级革命的高度的同时，提出了无产阶级要建立民主共和国以实现人民当家作主的观点。人民主权不是为了统治，而是为了保护个体权利，故人民主权与民主、法治、个体自由等价值目标是相一致的。民主政治是人类政治发展的价值目标。列宁曾把民主赞誉为一个伟大的名词。马克思主义认为：“民主是国家形式，是国家形态的一种。”作为国家形式或国家形态的民主包括两个方面。从形式上看，民主作为人类社会组织政权、实行统治和政治管理的一种特定方法，它坚持并奉行一个基本的价值原则，那就是“形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。” [11] 如果说民主在形式上具有某些共同的基本原则，因而区别于专制独裁，那么，其在特定的经济基础和阶级关系制约下所获得实质内容，则又使他们互相区别，并在历史发展中表现为不同的类型。

法治中国的形成基于人民的法治自觉，全民守法是法治中国建设的基础，这既要坚持宪法与法律的至上性，同时又要坚持法律适用上的平等性。法治的真正实现是守法者秉承着法治精神办事，这也是政治道德的要求，即法治的目的、规则与德性的统一。法治中国的主体是人民而非国家机构，维护人民的权利、促进人的全面自由发展是法治的终极目标。在整个法治链条中，法治自觉对立法、司法、执法和护法都无不至关重要。法治自觉需要人民的法治自信，法治自信包含着道路自信、理论自信及制度自信，法治自信是源于中国特色社会主义价值体系与价值观的。法治中国的客体在于对公共权力限制于监督，以保障全体公民能够平等参与及和平发展的权利。因此，法治中国的必由之路便是互信、和谐的权力与权利关系的建立，是在官民互治的价值指导下进行官民共治的实践。

（二）法治中国视域下官民互治与官民共治的统一

乔耀章先生在官民互治的文章中讲到要将人民性落到实处，就要在法律的价值层面、制度层面和具体运作层面实现“官僚法”向“民法”的转变，实现依法治官吏与依法官吏治的结合。法治所内含的官民关系便是官民互治与官民共治的结合，因为法是主权、民权的法律形式，它是民意的集合体；治是官员依法对国家及自身内部事务的管理，它是政府官员的工具。在亚里士多德看来，法治就是“良法”和“守法”的结合，良法的制定需要社会认同与社会主义核心价值观的完善，法律的执行需要官与民相互监督并严格执法，主动承担起法律的责任。现代法治是民主的制度化、法律化，是一种民主的形式和途径。

党的十八届四中全会提出要深入推进依法行政，加快建设法治政府。法治政府建设需要不断完善监督机制、整合监督力量。传统行政法所规定的多主体与多元的监督，并没有真正达到将权力关进制度的笼子里的效果，故《决定》进一步提出了“增强监督合力”的概念。我国公务员监督机制有两个不同的运行轨道，一是公务员制度本身的养廉性能，每种公务员制度都是对公务员权利、义务的规定以及与之密不可分的奖惩制度。笔者认为绩效管理虽然在一定程度上提高了行政的效率，但是无疑可能带来一系列的后遗症，比如因一味追求征集所带来的生态破坏和绩效泡沫。我们要试图建立一种长效机制，延长对公务员任期内各事项的考察时间，这种监督场域下的胁迫能在公务员之间形成联结，要将同体监督与异体监督融为一体。官民互治要求官民之间的监督能在两者之间达成默契，最大限度地发挥各治理主体的作用。官与民的相互扶持也是互治目标下的共治方式，根据帕累托的社会流动理论，如果政治制度安排使得流动过程具有较强的封闭性，那么社会就会不稳定，也就有可能发生政治动乱。公务员的进出机制一定要合理，这样才能保证有序流动。官对民的支持还体现在走群众路线，体察民情，及时解决民众的利益诉求，合理的消解民众不合理的利益表达。民对官的支持体现在拥护大政方针，具有道德精神的集体意识，通过参加职业群体（法人团体）的组织形式积极地进行政治参与。

官民互治是官与民的和谐互动，这种价值追求的实现需要官民共治的现实策略在国家治理中的切实应用及全方位展开。官员自觉与公民自觉是官民互动的两个方面，善治目标的实现必然取决于官民自觉程度与互动的方向。乔耀章先生在讲述政府与公民的关系中指出：“在政府与公民的相互关系中，处于主体地位的应当是公民，而处于主导地位的则是政府。” [12] 笔者认为官民互治中，官与民都是主体，民处于主导地位。希望在官民互治的价值引导下进行官民共治，切实推进社会主义民主进程。

参考文献：

[1]韦伯.儒教与道教[M].北京：商务印书馆，1995：87.

[2]俞可平.重构社会秩序，走向官民共治[J].国家行政学院学报，2012，（8）.

[3]罗伯特·达尔.论民主[M].李伯光，林猛，译.冯克利，校.北京：商务印书馆，1999.

[4]俞可平.民主与陀螺[M].北京：北京大学出版社，2001.

[5]包宪政，郎玫.治理，政府治理概念的演变和发展[J].兰州大学学报（社会科学版），

2009，（3）

[6]韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆，1999：247.

[7]Kooiman J..Governing as Governance[M].London：Sage，2003.

[8]格里·斯托克.作为理论的治理：五个观点[J].国际社会科学（中文版），1999，（2）.

[9]乔耀章.从治民到官民互治——行政现代化历程分析[J].北京行政学院学报，2002，（2）.

[10]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008：31.

[11]包心鉴.国家治理现代化进程中民主与法治的有机统一[J].党史研究，2015，（1）.

[12]乔耀章.政府理论[M].苏州：苏州大学出版社，2000：233.

[责任编辑、校对：党 婷]