跨境合作办学外部保障机制构建

王璐　陈昌贵

摘要：外部保障机制的构建是跨境合作办学机构和项目良性发展的基础。目前我国跨境合作办学外部运行中存在中央政府职能越位、地方政府职能缺失、部门协作机制不健全、政策法规滞后等问题。为推动跨境合作办学的良性发展，应从培育高校治理、推行法制化运作、实施多主体问责、建立中立调节机构、培育多元投资体制等方面推进合作办学外部保障机制的建设。

关键词：跨境教育；合作办学；外部保障机制

中图分类号：G532

文献标志码：A文章编号：1009-4474（2015）02-0071-06

20世纪80年代中期以来，跨境合作办学已经逐步成为我国教育的一种重要办学形式。教育部中外合作办学监管工作信息平台数据显示，截止2014年4月22日，全国仅本科层次已有52个中外合作办学机构，760个合作办学项目，涉及到28个省市自治区〔1〕。与其他省市相比，广东的合作办学机构和项目起步虽早，但发展却较为缓慢，仅有8所合作办学项目和4所合作办学机构，仅处中等水平，不仅远远落后于上海（73所）、江苏（82所）、黑龙江（170所）、河南（78所）、山东（46所）、浙江（43所）、湖北（43所）和北京（37所）等省市，还不及天津（19所）和重庆（14所）等直辖市，这与广东的地理位置和经济发展极不相符。广东地处中国南大门，是改革开放的前沿，毗邻港澳，有着优越的人缘和地缘优势，港澳回归后，中央政府又促使三地签署了一系列利好协议，但三地合作办学仍旧没有如预期所料般地蓬勃发展，目前仅有2所粤港合作办学机构，一所尚未招生，另一所作为“开创国内合作办学先河”的合作办学机构ABC学院在近十年办学经历中磕磕绊绊，处境艰难，发展受限。究其原因，主要是高校跨境合作办学运行机制不够健全，运行过程中存在诸多问题。

合作办学项目和机构不是孤立存在的，它的顺畅运行和良性发展不仅需要各子系统的协调运作，以形成内部的良性运作机制，从而保证组织系统的高效运作和发展；同时，这些项目和机构还需要与外界发生联系，如合作高校间的配合、政府的扶持、各职能部门的配合和协作、社会各界的理解与支持等，进而构建有效的外部运行机制，从而为合作办学的顺畅开展打造良好的外部环境。

一、合作办学外部运行中存在的问题

（一）中央政府职能越位

高校的有效运行需要政府职能的合理发挥，合作办学同样如此。正如很多学者所言，目前在中外合作办学领域，中央政府审批过严，统得过死，极大地影响了中外合作办学的发展。

维护国家统一和主权完整是一个国家和政府最根本的利益所在，文化安全问题不容忽视。但为了提高国内大学的办学水平、吸引优秀的教育资源、满足潜在的需求、加速中国国际化和激励创新，中央政府仍然积极支持中外合作办学〔2〕。不过，在目睹了各地中外合作办学“泛滥”所带来的各种乱象和教育质量下滑后，2006年后中央政府在跨境合作办学的审批上更加谨慎。香港虽然是中国不可分割的一部分，但由于经历了100多年的殖民历史，有着与内地截然不同的政治、经济与文化背景，尤其是香港与内地在文化及意识形态上的差异使得中央政府在处理内地与香港之间关系时非常谨慎，甚至有时顾虑重重，一直没有赋予香港高校“一国”之内的国民待遇，而更多地出于“两制”的考虑，仅赋予一定的优惠和灵活。

（二）地方政府职能缺失

中央政府的严管制度直接影响到了地方政府的态度，部分地方政府虽然有积极性，但苦于无处插手，从而心存顾虑，不愿参与。广东政府对待ABC学院的态度就是很好的例证。

ABC学院是2005年内地某知名大学和香港高校双方以“项目”形式申办的合作办学机构。作为一个独立的办学实体，只与内地合作高校签署了30年租借200亩地的合作协议。申办时没有按照常规向属地教育局、省教育厅和教育部逐级申请，而是通过国务院港澳台办完成了前期的申报工作，后获得国家教育部特批。它的筹办过程没有属地省市政府的参与，不属于本地大学园区的建设规划范畴，也不享受市政府提供的相应优惠政策，收入主要来源于学费，收入的大部分用于教师的工资，按照合作协议规定还要回报合作高校双方一定的利润，加之国内又缺乏捐资助学的鼓励政策，办学经费不足成为学校面临的一个主要困难。

由于前期筹办考虑不周与程序的不规范，导致ABC学院与政府、社会缺乏有机的联系，另外，香港政府明文规定政府下拨的教育经费不能资助香港之外的高校，由此ABC学院也失去了香港母校的资助，加之在合作办学过程中与内地合作高校的矛盾和冲突，导致学院成了“弃儿”，处于“三不管”地带，孤立无援，处境艰难。

要想真正解决这一困境，只有充分发挥属地省市政府的作用，按照属地管理的原则，加大扶持力度，探索新的合作模式，设立专项资助经费，实施税收优惠，帮助合作办学机构解决用地问题，保证办学经费，促进合作办学的良性发展。

（三）协作机制缺失

中外合作办学项目由于隶属合作的母体高校，在对外关系处理上并没有遇到很大的问题，但中外合作办学机构却是独立的办学个体，在体制和法律上是作为独立法人机构的普通高校，除了接受各级教育主管部门的领导、需要政府的支持之外，还必然要与社会上其他部门发生联系。

依照我国《中外合作办学条例》，跨境合作办学机构目前一般被视为“民办非企业机构”进行管理，需要依法征收所得税，因而要和税务部门发生关系。此外，与相关部门之间的协作与配合是跨境合作办学机构顺畅运营的重要外部保障。作为一个国际化水平相对较高的跨境合作办学机构，聘请境外人士到校任教和讲学必是常态，那么也就必然要与劳动部门和出入境管理部门打交道。校区的规划和拓展离不开与规划部门的协调，学费议定必然要报物价部门审批等等。

目前，高校、政府以及企业分属不同的部门管理，管理体制条块分割，各部门各自为政，横向连接不畅，相互之间信息沟通不顺，各方出台的相关政策缺乏沟通和衔接，从而造成合作办学机构在实际运行中的许多工作无法协调，一定程度上影响了合作办学的成效。

不仅如此，即使是教育系统内部关系的理顺也显得很是艰难，如合作办学机构的科研管理与资助问题。这一问题普遍存在于宁波诺丁汉大学、珠海联合国际学院、西交利物浦大学等中外合作办学机构中。这些合作办学机构实行全球招聘教师，教育管理部门还没有将其纳科科研资助计划，国家、省、各市级科研项目的申请渠道并未完全理顺。

（四）政策法规滞后

目前，中外合作办学可依据的法律法规只有《民办教育促进法》和《中外合作办学条例》，亟待出台新的补充办法和地方性法律法规以及具体的针对内地和港澳高校合作办学的可操作性的法规，以做到依法办学，有章可循。相关人士普遍认为，香港回归后虽然是“两制”，但已经是“一国”了，不能完全套用《中外合作办学条例》。因此，为推进粤港高校合作办学的良性发展，专业人士呼吁制定内地与港澳高校合作办学的法规和实施细则，探索拟定《粤港澳高校合作办学条例》，使合作办学有法可依，保证粤港澳与内地高校的合作办学机构虽有别于内地高校办学，但拥有优于中外合作办学机构的特权，促使其良性发展。

二、合作办学外部保障机制构建

任何系统在运行中都要不断地和外界发生联系和交换信息，良好的外部环境是系统良性运行发展的有力保障。笔者认为应从协同理论出发，遵循互利共赢、互补共生、主动适应、协同合作的原则，充分调动合作办学双方的积极性，通过市场配置统筹协调双方资源，并通过各类要素的合理流动来实现资源在合作高校之间的合理配置和互补共享，以达到双方教育资源利用和资源共享的最大化和最优化。高校跨境合作办学的良性运行机制应从以下几个方面构建：

（一）培育高校治理机制

全球治理委员会于1995年发表题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，把治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，“是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程”〔3〕。由此看出，治理是一个过程，是持续的互动，它的基础是协调。该理论强调，在社会和政府治理中，各种非政府机构的参与并承担责任，突出国家与社会组织间的相互依赖与合作互动。

在构建跨境教育运行机制的过程中，各利益主体协调治理真正起到作用关键在于政府职能的转变。随着政府职能的转变，单纯地采用行政监管手段的做法已经不合时宜。但转变政府职能并不是一味地摆脱政府的领导和参与。政府的重视程度与投入力度是最为关键的要素，政府的重视本身就已经使合作办学在教育和社会领域中的相对位置得到了改善。

合作办学中，政府的作用十分重要：第一，合作办学产生的初期需要政府的扶持。政府虽然不应该直接干涉教育的发展，但在合作项目或机构优势还没有凸显的初期，政府的有效帮助会加速项目或机构的发展进程。第二，合作办学的顺利开展需要政府制度创新。合作办学本身是教育创新的结果，它的形成和发展需要良好的外部环境，制度创新是关键。摆在政府面前的问题是如何通过制度创新，帮助合作办学机构或项目顺利开展，减少摩擦和波折，少走弯路，减低建设成本。这就要求政府通过政策调控、间接干预、建立优质服务体系等策略，为项目和机构的发展提供一个宽松、民主的发展空间和良好的内外部环境。

总的来说，在合作办学项目和机构的形成过程中，政府起主导作用是必要的，而在发展过程中，则须弱化政府的作用，给高校更多的办学自主权，进一步发挥高校自身的主体作用，让其按照自身的逻辑和规律来运作和发展。

同样，粤港合作办学的快速发展还需要香港政府的积极参与。粤港高校的合作，必须由两地政府、高校进行共同的管理和规划，建立两地齐抓共管的有效机制〔4〕。两地政府统一合理的扶持是大珠三角地区的高等教育实现协作共赢的必要前提。只有在两地政府配合之下，才能突破一国两制的界限，解决教师、学生频繁来往带来的通关问题，协调好由于地区经济差异而导致的收入问题等。而且，可以通过政府设立资助合作办学的专款，以支持合作办学机构基础设施的建设，给予合作办学机构与内地公立高校同等身份待遇，并在建设初期享有“教育特区”优惠政策，以加快两地高等教育的整合和提升。

（二）建立法制化运行机制

在全球“高等学校法人化运动”思潮的影响下，我国高等学校建立现代大学制度、逐步走向法人化改革的道路是必然的。这就要求我国高校要在落实大学法人地位的基础上，以“法人治理结构”为运行机制，建立以“大学自治、学术自由、科学治理、公益为本”为根本特性的一系列规则体系〔5〕。

目前在中外合作办学，包括粤港合作办学领域，加强和完善立法是依法办学的关键。合作办学法律法规体系的完善可以使得合作办学活动有法可依，有章可循，是规范和保障开放办学健康发展的重要法宝。而我国目前合作办学的法律、法规建设严重滞后，合作办学项目和机构的管理仅依据《中外合作办学条例》、《实施办法》和《民办教育促进法》，完善立法迫在眉睫。

要想进一步完善合作办学的法制化运行机制，首先，政府及管理部门要将合作办学立法提到重要的日程上来，在已有法律法规的基础上，完善和补充相关的法律法规和政策文件，并根据我国现实国情制定相配套的法规和政策，增强其操作性。其次，对合作办学的经费来源和专项拨款及其他优惠政策做出规定，规范合作办学的运营、管理、体制，保障保证其科学化运行；再次，合作办学法规政策的建设应注意与国际通行准则的衔接，鼓励高校主动建立起适应开放办学的运行机制。

建立法制化运行机制还要求理顺政府、学校和社会的关系，把管教育、办教育和评教育等职能分开，在管理过程中，教育主管部门应做到决不“越位”，及时“补位”，合理“归位”，努力探索“政府依法行政、学校依法自主办学、社会参与管理”的运行机制。

（三）推行多主体的问责机制

问责就是在一定的关系状态下的责任追究过程，其目的是回应外部需求并且改进自身工作〔6〕。从传统的行政问责到社会问责是历史必然。真正的社会问责强调公民的广泛参与，但问责主体又不仅限于行政部门或者公民。正如卡恩斯所言，“问责不仅是指正式制度中命令链条关系所定义的责任，还包括公众、新闻媒体、同行、捐助者，以及其它的利害相关人的响应”〔7〕。真正社会问责的对象涉及所有公共部门，并不仅限于行政部门。不仅对组织内部问责，还包括组织外部问责。世界银行专家组将社会问责定义为“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责”〔8〕。

在治理视野中，大学成为典型的利益相关者组织和非营利性组织，任何个人或组织对大学都不具有独立控制权，而是由利益相关者共同控制。依据利益相关者与大学的密切程度，可以将其分为四个层次：教师、学生、管理人员等是大学的核心利益相关者；财政拨款者、管理部门和校友等是重要利益相关者；与学校有契约关系的当事人，包括科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等是间接利益相关者；用人单位、当地社区和社会公众等是边缘利益相关者〔9〕。治理视野中的高校问责制实质上就是高校社会问责制，即由高校内外部所有利益相关者共同组成的多个问责主体对高校进行问责。社会问责是高校问责制变革的趋向。

在中外合作办学过程中，实施多主体的社会问责是保证合作双方规范办学、提高办学质量的重要机制。对跨境合作办学，包括粤港合作项目和机构实施社会问责制就是要求合作办学主体向其他利益相关者（如政府、家长、投资者等）报告、解释、证明和回答其资源使用、职责履行、质量提高的过程。可以通过年度报告、成本透明核算和经费使用报告、教学科研成果的网站公示、学生（包括家长）满意度调查、质量评估报告、媒体的报道等多种路径实施社会的监督和问责。

（四）建立中立的调节机构

“中介机构”和“缓冲机构”的英文概念最初来源于伯顿·克拉克，他于1983年从高等教育系统与国家、市场和学术权威整合的角度，提到了高等教育领域内的“缓冲机构”，由于这个机构能够“了解高等学校”，“同情它们的需要”，并代它们向政府讲话，所以可以把其作为一种协调方式，连接大学和政府。另外这种组织还可以在中央主管部门和许多基层单位之间起到调停和缓冲的作用，以免发生过度碰撞〔10〕。英国的大学拨款委员会和香港的大学资助委员会、香港学术评审局等均属于该类组织。在美国高等教育体系内的非营利性社会组织机构很多，如卡内基教学促进基金会、研究型大学协会、州际教育咨询委员会、州教育委员会、社区学院协会、高等院校认证协会、大学教授协会、高等教育问责委员会、校友会等都是社会参与监督、从外部管理高校的中介机构。这些机构的成员通常由高校行政领导、教育专家、企业界和政界知名人士等组成，具有专业性、公正性、权威性、非政府性、独立性、中介性、服务性、非营利性等特点，对推动公众参与、监督、协调、管理公立高等教育具有非常重要的意义〔11〕。

在目前转型期的中国，不仅政府下放权力、实行政校分开后，需要中介组织作为一个中间层次的行业性或专业性组织把学校与政府、社会联系起来，同样，在高校跨境教育合作中也需要建立这样一个“中介机构”。上海教委副主任张民选等也认为，为了充分发挥社会参与管理及监督跨境教育持续健康发展，保障办学质量，有必要建立跨境教育的社团组织，加强行业自律。由跨境教育办学单位自愿结成社团，共同建立行业标准和质量标准，加强对本行业的统筹协调和自律管理，维护整个系统的和谐与公平。其职责主要有：制定行业章法，协调和规范跨境教育主体的市场行为，制定行业标准，加强检查监督，协调与政府、社会之间的关系，维护本行业的利益等〔12〕。在合作办学中，只有建立第三方的中立调节机构，才能够切实发挥社会力量对合作办学的监督与管理，真正做到政府、高校和社会齐抓共管的良好局面，如图1所示。

上海是我国最早建立跨境教育第三方管理机构——中介机构的省市之一。上海市的“社会中介组织认证监控体系”采取的是教育行政机构与中介组织合作的模式。该体系依托的第三方社会机构是上海市教育评估协会。该协会是一个具有独立法人资格的专业性社会团体，也是目前全国唯一的教育评估行业组织。

早些年，广东也仿照上海，下属广东省教育厅建立了广东省教育发展研究与评估中心，作为自己的跨境教育质量保障机构，并利用中国教育国际交流协会与上海市教育评估院联合成立的认证中心对广东省内的跨境教育进行认证评估。但总体上来说该机构的功能发挥并不十分理想，跨境合作办学的中立协调机制尚未完善。

（五）培育多元的投资机制

不同体制及运行机制选择的根本目的是为了解决社会资源的配置问题。美国高校是目前世界上公认的最具活力与运转效率最高的高校。在对美国高等教育进行系统剖析时，很多的学者把目光盯在了美国高校独特的、多元主体的投融资体制。

中外学者普遍认为，高等教育虽然具有“竞争性”、“排他性”特征，具有私人产品的特征，但其属于“拥挤性公共产品”，并且明显具有“正的外部效应”的特征，因此属于准公共产品。由于高等教育具有外部效应，需求与供给无法自动通过市场调节达到相对均衡，因此应该采用市场机制和政府机制结合的融资方式，在个人付费的同时，政府通过财政给予补贴。高等教育运行机制中政府的参与必不可少。美国政府正是通过成为高等教育最大的出资人，牢牢掌控着高等教育发展的话语权，保证了高等教育体系的正常运转和国际竞争中的优势地位，为公众提供良好的学习和科研环境。此外，私人捐赠也是美国教育发展的一项重要的资金来源。美国高校能够获得大量的来自公益慈善机构、社区基金会与私人基金会等非营利性组织的资助，有数据表明，私人捐赠占高校总收入的比重基本与联邦对高等教育的资助持平〔13〕。美国高等教育投资主体的多元化是保障美国高等教育处于领先的重要因素之一。

我国现行的高等教育在很大程度上仍然采用计划经济时代的资源配置方式，投入总规模不足，投入主体过于单一，投入机制不尽合理，不利于高校通过公平竞争获取办学资源和办出特色，建立多元主体的投融资体制势在必行。高校合作办学是一项复杂的系统工程，仅依靠合作单位的投入和政府的经费支持是远远不够的，必须拓宽投资渠道，建立多层次、多渠道的资金投入体系。再者，引进跨境高校，包括粤港高校合作办学的目的就在于引领国内的高教体制改革，作为中国高教领域的试验田，粤港高校在合作办学过程中探索形成以“合作双方投入为主体、政府投入为引导、银行贷款为支撑、社会捐助为补充”的多元主体的投资体制责无旁贷。

参考文献：

〔1〕教育部.关于公布中外合作办学机构和项目相关信息的说明〔EB/OL〕.（2014-04-22）〔2014-09-12〕.http：//www.crs.jsj.edu.cn/index.php/default/news/index/59.

〔2〕GerardA.Postiglione.ChinasInternationalPartnershipsandCross-borderCooperation〔J〕.ChineseEducationandSociety，2009，（July/August）：3-10.

〔3〕俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000：4-5.

〔4〕陈昌贵，余群英.走进大众化〔M〕.广州：暨南大学出版社，2005：58.

〔5〕祁占勇.现代大学制度基本特征的法律透视〔J〕.国家教育行政学院学报，2011，（4）：17-22.

〔6〕周亚越.行政问责制研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2006：33-38.

〔7〕林闽钢.慈善组织社会问责探讨〔J〕.东岳论丛，2006，（11）：29-30.

〔8〕世界银行专家组.公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2007：21.

〔9〕李福华.大学治理的理论基础与组织架构〔M〕.北京：教育科学出版社，2008：85-87.

〔10〕闵维方.高等教育运行机制研究〔M〕.北京：人民教育出版社，2002：77.

〔11〕刘承波.美国高教治理中的规划协调与社会参与机制〔J〕.中国高教研究，2007，（10）：50-52.

〔12〕张民选，李亚东.中外合作办学认证体系的构建与运作〔M〕.北京：高等教育出版社，2010：104，117.

〔13〕李娣.职业型高等教育混合提供研究〔D〕.北京：财政部财政科学研究所，2011：5.

（责任编辑：陈艳艳）