浅析我国农村新型治理结构

宋剑飞

摘要：农村社会的改革是我国从乡村社会走向工业社会的现代化过程中的一次重要组织重构，在我国农村发展史乃至当代我国发展经验上均具有重要意义。我国农村基层的组织结构和治理模式问题，始终是关于国家政权稳定和社会发展的重要课题。在农村的改革进程中催生了村民自治这一新型的基层民主制度。村民自治制度为新型的农村社会治理提供了理论基础，通过村民“民主选举、民主决定、民主管理、民主监督”，真正实现村民作为管理主体参与到基层农村的各项事务中，促进农村发展。

关键词：基层；自治；治理

村民自治是我国社会主义新农建设过程一项重大变革，是农村基层治理结构的重大转变。

一、农村政治体制改革：村民自治的出现

在人民公社体制终结以后，因为基层政治组织的衰败、地方官员的腐败、中央对地方干部官员的失控以及各种传统权威形式的再度崛起，已对国家统治农村地区的合法性有所动摇，为了重振基层政治和组织、保持农村的政治稳定，并遏阻国家的地方代理者的专断权力，必须恢复在农村地区的统治能力和合法性。因此选择村民自治作为国家对农村社会组织、结构的制度性安排是中央政府为顺应农村生产关系及经济体制变革后形势的发展。

这种新的形势直接表现在社会结构的分化、农民地位提高、干部权力弱化以及新兴势力的崛起，使得既有的管理体制和方式，已无法适应新形势的变化局面，因而必须产生新的管理机制、组织以应付新的形势发展。农村社会和国家权力结构之间的关系，可以说与农村社会、经济结构有着密不可分的联系。农村经济体制的改革，使得农村生产关系和产业结构产生极大的变化，而其最直接的影响就是农民和国家的关系重新界定。农民在村落的角色，由过去农村剩余的分配者，转换成资源供给者的角色，这种转变使得国家干部的管理方式，已不能再用过去强制性的手段去管理人民，否则将会遇到更大的阻力。

新的生产关系下的农村社会，国家已由以往资源的绝对控制者，转换成资源相对控制者，这使得原有的政社合一的集体化管理制度，已失去其存在的基础和环境，同时农村干部以往依靠行政命令的管理方式，在新的环境下也逐渐无法适应，这些变化在农村中形成管理组织的空隙，因而不得不将政治制度朝民主管理的方式重新调整，以便强化村级管理组织、稳定农业社会、发展经济。

二、村民自治制度的效用评析

（一）促进农村发展

人民公社时期，平均主义的分配格局大大挫伤了农民的生产积极性，家庭联产承包责任制的推行，激发了广大农民生产经营的热情，提高了农业生产效率，促进了农村经济发展，而以村民自治为核心的新型农村治理结构更为农民这种生产热情注入了活力。村民自治的内涵就是农民本身在法律许可的范围内，行使自治权，管理与自身息息相关的各项公共事务，这样农民从以前的小农生产关系中解放出来，变为管理主体，最大限度得调动了农民生产经营的积极性和创造性，进而从根本上保证了农村发展。同时，村民自治制度将竞争机制引入农村基层治理，使更多的基层精英参与到农村相关公共事务的管理中，更加激发了农村发展的源动力，直接促进了农村发展。

（二）保障农村基层的民主管理

村民自治是我国基层政治体制改革的重要内容，也是社会主义新型农村建设的重要保证。村民自治的实质是农民实现“民主选举、民主决定、民主管理、民主监督”，这充分体现了扩大农民参与的理念，通过民主选举产生的村民委员会代表农民本身的利益诉求；通过民主决定、民主管理使农民成为管理主体，决定与自身密切相关的各项公共事务；通过民主监督是农村基层的各项事务更加透明。因此，加强村民自治，通过民主选举，村务公开，把干部推向群众，使权利置于人民群众的监督之下，能够有效地规范村干部的行为，减少干群之间的猜疑，化解矛盾，在农村建立起相互信任、相互支持的新型干群关系，有效的维护农村社会的稳定①，保证了农村的民主管理。村民自治制度为农村基层民主政治建设注入了有效动力，推动了基层农村的政治民主化进程，在制度创新、加强民主政治基础、增强了基层农民的民主意识等方面发挥着重要作用。

（三）推动农村公共事业顺利进行

在我国占人口大多数的依然是农民，因此解决好农村问题依然是建成小康社会的重中之重，提高农民收入，改善农村生活环境，促进农村长期稳定繁荣这些都是必须要解决的问题，村民自治制度为解决这一问题提供了有效的工具。村民自治制度提高了农民参政议政的积极性，培养了农民的自主意识和参与能力，使农民作为管理主体参与到农村各项公共事务的管理中，这就从根本上保证了农村公共事业顺利有效推进。同时村民自治制度提高了农民参政议政的参与程度，村务公开、民主监督，使乡村干部行政权力的运行更加透明，加强了乡村干部对农村公共事务管理的监督。最后，民村自治增强了农民遵纪守法的意识，有效缓解农村基层的矛盾。因此，村民自治作为一种重要的制度安排，有效保证了建设社会主义新农村目标的实现，保障了农村各项公共事业的顺利推进。

三、村民自治制度运行的现状反思

（一）基层选举过程监督不到位

村民自治制度最重要的一项内容就是民主选择，直接影响着村民自治的成效，但在实际的基层选举过程中由于大多村民缺乏自主意识，导致没有参与选举的热情，致使民主选举流于形式。且由于村民参与选举的程度普遍不高，导致了基层选举过程中问题频出。村民自治制度施行以来，村干部不再由乡镇行政机关直接任命，而由村民选举推出，缺乏自主意识的村民没有选举的积极性，就给了别有用心之人可趁之机，贿选、胁迫选举以及地方宗亲势力的干预，导致了民主选举的失灵，这与村民自治的原意背道而驰，此种情况选举产生的村民委员会也无法真正代表村民的利益诉求。民主选举不到位，民主监督也形同虚设，村民民主评议的参与率极低，这就难以对村干部的行为进行约束。

（二）基层农民文化素质偏低

在我国基层农村，农民参政议政的积极性普遍不高，究其原因是大多数村民的自主意识不足，而影响村民自主意识最重要的一个因素就是村民自身的文化素质偏低。长期以来封闭的小农意识的影响，使民主意识在农村没有根基，且长期以来国家对《村委会组织法》的宣传提留在党的层面，广大农民对村民自治的内涵并不理解。这些因素的影响，使广大农民躲都缺乏民主意识和自主意识，致使真正的民主难以落到实处。在实际生产生活过程中，大多数村民觉得村庄各项公共事务的管理与自己无关，致使村民自治的各项内容大多流于形式。

（三）自治权与行政权冲突

在我国宪法中明确规定，乡、镇政府与村委会只有指导的关系，而无领导关系。②但是长期以来，乡镇政府对村委会仍构成实际上的领导，不仅将自身的工作下发给村委会完成，而且对村委会的工作造成干预。在村民自治制度的架构下，村委会是一个自治组织，而乡镇政府对村委的干预致使村委在实际中变成乡镇下属的行政主体。而这种干预从法理上来看就是因为没有明确的法律条文对乡镇政府的行政权与村民自治权的界限进行划分和说明。乡镇政府对村委会的行政干预与村民自治制度的理念背道而驰，致使村民自治制度的各项内容难以实施，长此以往民主观念难以深入基层农民的内心，就难以实现真正的基层民主。

（四）宗族势力干预

我国是一个拥有悠久封建历史的国家，长期以来形成君主、家长、族长的封建等级观念，虽然现在封建等级关系已经瓦解，但基层农村仍然是一个“熟人社会”，以家族血缘关系为纽带的宗族势力仍然影响着农村的各项生活。在村民自治的制度框架下，宗族势力作为一股不可忽视的力量影响着村民自治各项内容的实施。宗族势力利用其宗亲关系网络影响农村民主选举，控制选举局面，影响选举结果，使得家族成员在选举中占尽优势，进而在村庄管理中获取利于自身的利益。因而，宗族势力的种种干预民主选举的行径，与村民自治的理念背道而驰，使党的各项方针政策无法真正贯彻实施，无法实现真正的基层民主。

四、村民自治制度的优化路径

（一）完善法律法规体系，明确权限划分

目前，我国村民自治的制度的法律依据仅有《村委会组织法》，该法对农村群众在“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”活动方面进行了思想和行为上的指导，但《村委会组织法》属于政策性法律，在具体的实施上有些规定过于原则化，无法对村民自治制度实际运行进行有效的规范和约束，这就需要围绕围绕村民自治制度建立完善的法律体系，保证村民自治制度落到实处。首先，要将《村委会组织法》各项规定依据实际需要进行细化，保证村民自治的每项内容都有具体的实施路径；其次，要制定专门条文对干预民主选举的种种行为作出规定，认定哪些是影响民主选举的违法行为，并对相应的惩罚措施作出明确规定；最后，应从法律层面上划定乡镇行政权与村民自治权的界限，出台相应细则，对村民自治事项进行列举，从根本上杜绝乡镇行政权对迅敏自治权的干预。同时应加大执法力度，坚决打击一切干扰影响村民自治制度运行的不法行为。

（二）培育农民自主意识

村民自治制度的贯彻和落实应关注和重视作为主体的农民的素质和能力，针对当前我国农民受教育程度相对较低、法律意识较薄弱、民主参与和自我管理能力不足等问题，国家应加大农村教育支出，扩大对农村基础教育、法制教育、继续教育和职业教育的财政支持力度，多渠道筹措教育经费，为科教事业发展提供强大的动力，充分发挥政府的优势作用和社会管理功能。③同时针对村民自治过程中宗族势力的干预，应从法律层面规范其行为，加大打击其违法干预基层农村民主选举的力度。在宣传层面，基层组织应该拓宽宣传渠道和宣传手段，让广大农民群众真真正正的理解和领会民主自治的理念与内涵。

（三）转变乡镇政府对村委会的管理方式

《村民委员会组织法》规定：“乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。”由此可见，乡镇政府和村委会之间是“指导、支持和帮助”的关系，并无行政干预的法律依据，过多的行政干预必然导致村民自治无法有效实施。乡镇政府必须转变之前工作方式，在思想上、观念上、行动上，把之前对村委会的干预行为转变为“指导、支持和帮助”，使村委会在村民自治事项范围内真正作为主体发挥作用。因此，在村米自治制度实施过程中要通过合理划分职责权限及转变管理方式实现“乡政”与“村治”格局的规范化运作，避免乡镇政府、党委对村民自治的侵扰和不适当干预④。

注解：：

①尹毅：《村民自治与农村社会稳定》，云南行政学院学报，2002（5）

②金太军：《“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析》，《社会主义研究》2000（4）

③朱振玉，《我国村民自治制度优化的路径选择》，《安徽农业科学》，2012（3）

④郑巧彦，新农村建设视角下的村民自治，河南大学硕士论文，2010