国外PPP的发展及对我国的影响

宋颖

摘要：纵观西方经济发展的历程，在经济发展的起步时期，西方各国多采用以国家财政资金为主导的财政政策来支持国家基础设施建设。伴随各时期经济形势的发展变化，国家基础设施建设的需求越来愈多，以原有的国家财政政策，凭借国家财政拨款，已不足以支撑庞大的基础建设投资。20世纪70年代以来，伴随着经济的快速发展，西方各国开始改变原有的基础建设政策，放宽对基础设施的垄断管制，将私营资本引入进来，建立政府与民间之间的竞争机制，从而开展了国家基础设施建设的改革。在改革的促进下，基础设施建设及其相关行业不断发展，PPP模式的出现对西方各国经济发展的增长具有极大的推动力作用。本文以英国和澳大利亚为例分析国外ppp法规政策的发展和进步，进而对我国应用PPP模式的政府管理提供合理的建议。

关键词：公私合营（PPP）；政府管理；法律法规

PPP模式起源于18世纪欧洲的收费公路建设计划，其在现代意义上的形成和发展，主要在于引入私营资金积极加入公共服务供给的市场化改革。20世纪70年代，在经济萧条时期，英美国家为解决财政资金不足的困难，积极引入私营资金参于基础设施建设，继而将PPP模式运用于公共政策领域，并且出台了一系列政策指南来规范和发展政府对PPP模式的管理，这也是PPP模式持续发展基础所在。20世纪80年代中期，土耳其为解决债务危机，提出了BOT（建设-运营-转让）的理念并运用其建设了阿科伊核电厂，这一重大举措开始了发展中国家PPP模式的运行，进而PPP模式相关的特许经营、运营和维护以及租赁合约等形式都得到了广泛应用。1992年，时任英国财政大臣拉蒙特提出了私人融资计划（Private Financing Initiative，PFI），并于1997年全面推广。到目前为止，世界各国都开始逐渐实施PPP模式。PPP模式不断发展，逐渐成为一种重要的公私合营运作模式。

以发展国家为例，英国是较早采用PPP模式的国家，英国政府面对医疗、国防、教育、住房和废物处理等基础设施建设的投资需求增大，英国政府对PPP模式做了大量研究与实践，首先，放宽对基础设施的垄断管制，将私营资本引入进来，拓展公共领域投资的范围，形成了以特许经营和私人融资计划为两大主线的PPP模式。期初，英国政府以一系列政策和指南为指导，对政府职责进行规定和阐述。最早期的《PFI：适应投资挑战》是英国于2003年对政府管理进行规定的一部政策指南，该指南包括基于物有所值正确选择PFI方式，改进PFI方式采购方法，保证私人资本的有效性和灵活性等。之后2006年出台的《PFI：加强长期合作》肯定了PFI在公共设施服务中的重要作用，并提出了PFI的选择标准。英国政府不断改进，于2008年发布的《基于长期价值的基础设施采购》中对PFI方式的必要性做出了新的阐述：不仅为了满足公众对基础设施的需求，同时也为了满足经济繁荣的需求。为适应英国日益繁杂的采购需求，该政策针对性地列出基础设施采购纲要，以实现对重要项目的有效监管和采购过程的物有所值。

在澳大利亚，政府为适应日益增长的基础设施建设投资需求，对公私合营模式开展了许多创新模式。澳大利亚起初是对PPP模式进行分州管理，缺少健全的法律法规。在维多利亚州，从四个不同的角度出发对PPP进行管理，即政策、指南、建议注释和技术注释。2001年，《维多利亚合作伙伴政策》的出台为政府参与PPP模式建立了基础理论框架；2003年，政府在认识到合同管理在保证长期物有所值重要作用时，出台了《合同管理政策》这一框架性政策措施建议；2007年，《政府公示政策》中规定了政府及其相关部门对各个PPP项目及时告示的重要性，以便公民对PPP项目的监督管理。

加拿大也是率先运用PPP模式的典例。1991年到2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。2007年，加拿大政府制定“建设加拿大计划”，七年里向加拿大PPP资金拨款高达12.57亿元。2014年，加拿大政府制定“新建设加拿大计划”要求5年内，每年为PPP基金提供不少于2亿元的资金，总规模将达到12.5亿加元。加拿大政府积极推进PPP项目，不断改进基础设施建设计划，于2003年出台了《对应公共部门成本—加拿大最佳实践指引》和《PPP公共部门物有所值评估指引》，这对加拿大政府管理PPP项目奠定了理论基础。2008年，加拿大联邦政府以皇家公司形式，按商业模式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大，而私人部门可以监督管理PPP项目的运作。在加拿大设立的PPP加拿大设立的“加拿大P3基金”为PPP项目提供不超过投资额25%的资金支持，而该项资金允许任何层级的地方政府都可以申请，这项资金的建立在PPP项目资金运作方面提供了很大的支持。

目前，PPP模式已经是全世界范围内公认的有效利用政府与私营部门间的合作来参与参与基础设施建设的创新途径，并且在各国得到了广泛应用。以英国、澳大利亚、加拿大这些已有较为完善的PPP政府管理体系的国家为例，对我国在实际操作过程中提供了许多经验，值得我国借鉴。具体来说，第一，政府机构设置方面，各国非常重视立法支持。制定完善的法律、法规是私营部门资本进入基础设施和公共服务供给领域的保障。可由政府某一部委对PPP项目进行专属管理，负责制定与之相关的政策，并进行监管；并且，设立国家PPP基金，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，还应该设立PPP项目采购，合同管理指导的经济咨询机构，以及利用现有行业部委下具有相应专业知识的技术咨询机构，用以满足PPP模式在各行各业的应用需求，同时，PPP参与各方之间实现公平有效的风险分担和利益共享还需要完善的金融体系及丰富的融资工具予以支持。第二，项目评估方面，应提出物有所值的概念和定量计算物有所值的方法，为PPP项目的选择提供可靠依据。第三，私营机构选择方面，应该提出包括实现生命周期物有所值和满足强制服务要求在内的招标标准，并且建立规范化的招标流程，并且要确保私人部门盈利但不暴利。第四，争端处理方面，英国、澳大利亚维多利亚州对争端解决方面都有专门的指南，其主要内容是列出了争端解决过程。以英国为例，其在2007年的《PFI合同规范化第4版》的第28章中，列出了PPP项目争端解决随严重性递进的三个阶段：相互协商解决阶段、专家建议阶段、法律仲裁或者宣判阶段，法律手段是最后的方法。我国应出台完善争端处理方法及步骤的政策，以及对仲裁法中关于PPP项目矛盾定义方面的法律解释。

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