在乡镇实施新《预算法》的思考

王李赛

摘要：《预算法》是中国特色社会主义法律体系中的一部重要的法律，是财政领域的基本法律制度，有“经济宪法”之称。乡镇作为第五级预算单位（即最基层的预算单位）在实施新《预算法》的过程中有着其特殊性和实施难度。本文分析了目前我国乡镇实施新《预算法》中存在乡镇财政预算编制有待进一步规范、乡镇人大预算审查监督有待进一步加强、乡镇预算宣传认识有待进一步提高等问题，根据以上问题提出了进一步完善预算编制、从实处着手加强乡镇人大审查监督地位、加强宣传与培训增强法律意识等对策建议。

关键词：乡镇；新《预算法》；问题；对策

一、引言

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，在我国的财政工作中，预算工作居于主导地位。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中国人民共和国预算法〉的决定》（以下简称《决定》），并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起实施。新《预算法》的出台无疑给中国财政打了一剂强心针。乡镇作为第五级预算单位有着它特殊的地位，一头连着城市，一头连着农村，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用，在乡镇落实好新预算法，对科学财税体制的构建也至关重要。

2015年是乡镇实施新《预算法》的第一个年头，新《预算法》在一定程度上促进了乡镇预算的发展，但在实施过程中与预算法的要求有一定差距。

二、新预算法在乡镇实施中存在的问题

在实施过程中通过乡镇财政、人大及乡镇政府三个预算主体来分析新《预算法》在乡镇实施中存在的问题。

（一）乡镇财政预算编制有待进一步规范

乡镇财政预算编制不科学，其中主要表现在：

第一，乡镇预算编制仍以一般公共预算为主，在实际工作过程中部分政府基金收入未纳入预算管理范围，如部分补贴资金等等，乡镇预算主要侧重的还是人员经费的预算，这也是乡镇财政预算编制的不规范的主要原因；

第二，预算编制过于简单，科学化精细化有待提高，预算编制系统的详尽程度和连续性有待进一步的提高；

第三，乡镇预算编制根据上年实际收支确定本年预算，依旧实行的是增量预算，对于镇级的实际支出情况不能客观有效地反映，对于部分乡镇的项目建设预算也未完全纳入；

第四，预算编制中对于基本支出和项目支出的概念鉴定比较模糊，并未给出统一明确的规定，容易混淆基本支出和项目支出，从而缺乏对项目支出的有效监控。

（二）乡镇人大预算审查监督有待进一步加强

新预算法强化了各级人大对预算的审查监督，人大监督是贯穿整个预算法的一个主线，但乡镇人大缺位这一乡镇预算遗留问题仍大范围的存在，多年来乡镇人大的财政监督权一直处于“真空”状态。乡镇人大更注重的是预算每一年的决算报告，而非整个预算。乡镇人大对财政监督认识模糊、畏首畏尾、不敢作为，从而“乡财县管”制度的实施正是为乡镇人大的财政监督无为提供了一个“美丽”的托词。如何会存在乡镇人大缺位这一现象？

第一，人员配备不合理，乡镇人大忽视。乡镇工作有着其特殊性，乡镇人大干部都是俗称的“万精油”干部，哪里需要就要去到哪里，干部都普遍身兼多职，特别是对于拆迁建设任务重的乡镇，预算更本就不是中心工作，在他们眼中这仅仅是财政所在乡财管理下的一项日常工作。他们下意识的认为除了预算中决算于他们而言有意义以外，预算编审、执行、调整与调整并没有那么重要。

第二，财政预算与人大沟通不畅通。新预算法第六十九条规定“乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。”政府是预算的编制者，也是预算的执行者，还是预算信息的提供者。许多乡镇在预算执行过程当中，在发生需要调整预算的情况时编制的调整方案仅仅是报财贸镇长乡或单位负责人审批，并没有经过人大审批。

第三，决算报告审批流于形式。决算报告是一年一度乡镇人大会的重要环节，但存在决算报告中采用的前后年度数字标准不一致。其中有的乡镇，为了充分体现政绩或其他目的，前后年度的数字标准存在不连贯现象，或人为调节财政结余或财政赤字，如此仍能通过人大审批。并不是每一位人大代表都了解财务，而对政府预算进行监督审查具有较强的知识性与专业性，除了要有专业基础和能力外，还须具备一定的乡镇工作经验，因此决算报告于部分代表而言也就是形式。

第四，预算监督机制落后。乡镇人大是乡镇财政监督的职能部门，是预算监督的主体，而乡镇人大并不参与乡镇预算的编制过程，其对镇级财政预算编制与执行的监督仅局限于一年两次的镇人代会或镇人大主席团会议。由此可见，人大只是政府预算信息的被动接收者，假如政府有意垄断信息，或者有选择性地提供信息，此时人大很难在第一时间发现，更别提监督与审查。因此这种监督方式往往拘泥于形式，并不能深人地对镇级预算编制执行有效监督。

（三）乡镇预算宣传认识有待进一步提高

一是宣传未全面覆盖。各地纷纷进行了新预算法学习讲座等，该预算培训也深入到了乡镇一级，但此次新预算法培训对象主要针对的是财政系统会计。

二是预算观念淡薄。在乡镇要想将一件事办好，起决定作用的并不是事情本身，而是领导的重视。在乡镇由于领导预算观念淡薄，认为乡镇财政预算不可预见因素太多，太过精细不现实，不符合乡镇工作的复杂性，会束缚乡镇党委政府集中力量办大事、办急事的手脚，不利于地方经济发展，一部分乡镇领导认为预算不宜过细。部分年轻干部不愿意扎根基层，以至于出现乡镇财政所工作人员年龄老化，知识更新不足，然而就新预算法出台后，预算的复杂性、专业性不言而喻。

三是法律意识淡薄。《预算法》却不如《民法》等有名气，为人所知，但作为一位领导干部应该对预算法有所了解。部分乡镇领导、财政干部的法律意识及接受监督的意识薄弱，对预算法了解不够不深，下意识的以为乡镇人大的监督只是一种形式，没有从根本上认识到预算法的严肃性及人大监督的重要性。

三、新预算法在乡镇实施过程中的对策与建议

乡镇财政是预算编制的主体，乡镇人大是预算审查监督的主体，而乡镇则是预算主体，只有处理好这三方在落实预算法中存在的问题，才能促进新预算法在乡镇的贯彻落实。

（一）进一步完善预算编制

一是合理安排支出，各乡镇要结合本乡镇实际，按照统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则合理安排预算支出，提高乡镇财政的资金调度能力；

二是合理细化专项支出预算，专项支出指除基本支出以外的为完成特定的工作任务或事业发展目标而发生的支出，因此专项支出预算要提高精细化水平，细化到基层单位，细化到相关具体项目；

三是将乡镇的收入逐步纳入到预算管理，新预算法第三十六条规定“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列”。乡镇确实有其特殊性，工作复杂等，但不能以此为借口拒不将相关收入纳入预算管理。

（二）从实处着手加强乡镇人大审查监督地位

新预算法对人大行使预算监督权的规定显得笼统模糊，其具体实行方式与内容仍需在今后制定的法律制度中予以明确。

一是从根本上加强思想认识，乡镇人大作为本级预算的主体，相关人大领导干部应该从思想上认识到预算的重要性，合理的预算不单单可以对政府财政收支进行管理监督，更能提高资金使用效率，促进当地经济的发展。

二是疏通财政预算与人大之间沟通渠道，一方面人大要注意从多种渠道收集与政府预算有关的信息，必要时建立相对独立的信息渠道，不能完全依赖政府提供的信息；另一方面政府也应当将有关预算的各种信息准确、及时地报告给人大，包括下一年度的工作安排预算、政府各部门的基本情况和部门预算以及政府工作安排等。

三是完善决算审查监督，人大常委会作为决算监督的主体，必须参与到决算的全过程，同时代表人民对预算执行情况进行监督。镇人大要为代表创造学习与培训机会，加深代表对预算编制与执行的了解。同时人大代表本身也要注意充实自身的财经专业知识水平，提高对政府预决算的熟悉程度与把握能力。

四是加强人大对于预算各个环节的监督。首先，强化年初预算约束力，所有支出必须以经过批准的预算为依据，未列入预算的不得支出；其次，严格限定预算调整，在预算执行中，各级政府一般不得出台新的增支、减收政策。必须作出的，要在向人大报送的预算调整方案中作出安排，并说明预算调整的理由、项目和数额。第三，预算监督过程中还要加大技术保障力度，使得人大能够以符合技术要求的监督手段对政府预算执行过程进行监督，提高监督的有效性。第四，继续增强人大的问责究责力度，使其审查监督工作更具刚性。

（三）加强宣传与培训增强法律意识

一是加强宣传与培训，对于新预算法而言不仅财政系统会计要熟知，相关的领导干部也要进行系统的培训。首先，经常组织财会人员学习会计法规，学习新的会计制度，加大对在岗会计人员的培训，同时强化财会人员执行财政法规的意识，提高他们的专业素养；其次，要认真学习、全面理解新预算法，做到准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定；第三，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，做到严格依法办事，严肃财经纪律，做到有法必依、执法必严、违法必究。

二是提高认识，预算并不是财政的事，并不是只有财政的参与，而是整个乡镇努力的结果；预算不仅仅是一项普通的日常工作，预算的合理性及其整个预算过程都有法律的明文规定。调动各个部门的积极性，扩大预算编制参与人员范围，组织一个由单位主要领导牵头，各职能部门层层上报，财政所负责统计归类的预算编制委员会，在此基础上制定出一份比较符合单位实际情况的预算报告。

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