当前农村土地流转经营中的主要问题和对策建议

当前农村土地流转经营中的主要问题和对策建议

陈家伍

鼓励农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采用自由转让、出租、抵押、人股、置换等各种方式，加快农村土地承包经营权流转，是大力促进农业适度规模经营，发展现代农业的必由之路。农地流转经营意义重大，党中央、国务院高度重视，进行顶层设计，作出战略部署。但在实践中，因政策不完善、环境不健全、经营不科学等种种因素，导致在流转经营过程中出现许多问题和矛盾，值得深思。

一、当前农村土地流转经营中存在的主要问题

1.流转大户流转的整体效益普遍较小。根据笔者调查得知，规模经营3000亩以上的大户都存在亏损，面积越大亏损越多。流转大户经营举步维艰的原因：一是流转盲目性。多数流入大户没有结合实际适度规模流转，流转前缺乏可行性论证，流转土地有很大的盲目性，一哄而起随意流转。二是流转后，由于思想准备不足、物质准备不足、技术准备不足，加之资金不足、管理不善，导致流转大户种植效益差。三是绝大多数流转大户都还是从事传统农业种植，从事高效经济作物种植的不多，流转大户种植效益差，有的存在入不敷出和亏本现象，甚至出现土地大面积撂荒的现象。

2.“毁约要地”或“毁约退地”现象多发。目前，土地流转尚未形成规范化的市场化运作机制，尤其是利益分享和经营风险防控机制。在监管方面，土地流转变更、鉴证登记备案制度没有完全建立，部分经营主体流转他人土地只是通过口头协议，与农户间没有规范的文书合同，流转双方的责权关系明确不够，伴随土地租金年度间的涨落变化，农户和经营主体间的租种矛盾时有发生，且不能得到及时有效解决，导致土地流转经营不能持续稳定开展。一方面，当利好的时候，农民领取流转户支付的租金、粮食等后，心理上土地主人的错误意识，会导致他们发生哄抢土地承包大户收成、封门堵路等严重干扰土地流转正常经营的违法行为，严重损害了流转户的经济利益，甚至“毁约要地”。另一方面，因粮价下跌、自然灾害、流转费居高不下等多重因素，尤其是当前产量、库存量，进口量齐增，国内、国际粮价倒挂的形势下，部分家庭农场、种粮大户、合作社等新型经营主体面临亏损，种粮积极性受挫，在种粮收益得不到保障的情况下，“毁约退地”现象时有发生。

3.扶持力度不够影响土地经营者热情。大规模流转土地，进行农业产业化经营，涉及道路、水利等基础设施的建设，新型经营主体难以独自承担，加之农业天然具有的脆弱性和市场的不确定性，流转经营主体无力也不愿进行大的投入，他们渴望政府给予扶持。国家各级政府、各相关部门虽然先后出台了不少扶持土地流转经营的政策，但许多政策在实际操作中落实得不够到位，扶持力度不够。流转大户在经营过程中融资难、管理难、投入大、见效慢、压力大、困难多的问题比较普遍，影响了流转经营者规模化经营的热情。

4.流转经营者文化素质偏低影响农业现代化。在当前环境下，推进农业现代化是解决农业、农村发展问题的根本，而农业现代化，首先必须解决的就是农民的现代化，要求流转经营者必须具有较高的文化素质、综合素质。文化素质偏低的流转者对于新品种、新技术、新装备缺乏必要的认识和了解，技术接受能力和经营能力不高，重生产、轻营销，重产量、轻品质，开拓创新的精神和能力明显不足，严重影响农业现代化。

二、当前农村土地流转经营问题形成的主要原因

1.陈旧观念仍在制约土地流转。一方面，农民观念陈旧不愿流转，认为只要有了土地，生活就有了保障，所以将土地流转出去的意愿不强。农村土地产权模糊和农民惜地意识，使许多农户不愿长期出租土地，致使新型农业经营主体难以获得相对稳定的经营地规模。另一方面，农户承包地比较零散，要实现土地规模经营，就必须做到成方成片连在一起，并确保流转期限较长和相对稳定。而较长的期限和农民的土地情结，又会增加农民对未来失地的担忧，必然要求较高的转包收益，从而增加了流转经营主体的成本，降低其流转的积极性。

2.土地流转政策宣传引导不够到位。没有认识到正确宣传土地流转政策的重要性，没有进行走村入户的宣传，没有采取适合农民接受的喜闻乐见的宣传方式，导致农户不了解流转的实际意义，不利于土地流转工作的顺利进行。尤其是有的基层干部存在急躁情绪，急于发展规模化经营，甚至采取行政手段强迫农民流转土地，侵犯农民权益，伤害农民感情，削弱了农民自愿流转土地的积极性。

3.土地流转配套法制体系不够健全。纵观发达国家的农村土地流转历史，英、美、法、日等国家往往有完善的法律体系作保障，但我国目前在土地流转经营方面的立法几乎还处于空白。没有法律体系的支撑，农村土地流转经营就不能规范有序地进行。比如农村土地承包经营纠纷调解仲裁机制缺乏完备的法律依据，许多新型农业经营主体对流转土地不敢有太多投入，制约了规模经营的进一步发展。

4.农技培训机制不够完善。现有培训体制不能适应“科技兴农”新要求，农业科技推广仍停留在办班培训、技术咨询、印发材料等最基本的层面，科技推广服务的深度和广度远远满足不了土地流转经营对新农业技术的需要，无法满足新形势下现代农业发展对科技服务的新需要，农业新科技推广的长效机制还没有形成，专业的高素质的农业科技人员比较稀缺。

三、解决农村土地流转经营问题的对策建议

针对土地流转中暴露出的问题和导致问题的原因，因地制宜，因事施策，必须采取切实管用的对策，有效解决土地流转经营中的问题，推动农村土地流转经营加快发展，加快推进农业现代化。

1.适当控制流转规模。过大的流转规模是导致土地承包大户经营困难的一个主要原因。土地流转应适度规模经营，积极稳妥推进，尤其是基层政府要充分考虑当地的经济发展的实际，不能好大喜功，违背农民意愿，强制流转，损害农民利益。有关政府部门要建立健全服务土地流转经营的联动机制，严把流入方的资格审检，流转双方要签订完善的土地流转合同，经县、乡主管部门鉴证，规范土地流转程序、手续，明确流转双方的责权利关系，保护双方的利益，营造土地流转经营的良好环境。流转面积不宜过大，量力而行，一般流转面积100亩左右较为适宜，流转大户的流转面积控制在1000～2000亩为适度，资金、管理、技术、仓储等要有充足的保障，才能保证流转双方的利益。

2.加强基础设施投入。进一步健全完善鼓励土地流转的优惠政策，持续在资金、技术、税费等方面给予土地流转大户以重点支持，除为流转大户排忧解难外，同时加强基础设施方面上的扶持。一是加大投入。要充分整合各部门涉及农业、林业、交通、国土、能源等农业开发和农村基础设施建设的项目资金，提高资金使用效率，按照“谁享受、谁负担”和自愿的原则，引导民间投资主体自主投入。二是加强管护。对现有的农业基础设施要明确产权主体，健全管护机制，落实管护责任，鼓励并尝试由当地专业合作组织负责农业基础设施的维护管理、费用收取及基础设施更新改造等工作。三是加快建设。重点抓好小型农田水利及水库除险加固、渠系畅通、河流治理、中低产田改造、机耕道修建等工程建设，为现代农业发展提供基础保障。四是科学储藏是平抑农作物价格波动的有效手段，国家应设立专项补助，支持承包大户建设现代化粮仓、冷库等农作物储藏设施，真正做到“藏粮于民”。

3.鼓励实行品牌经营。鼓励涉农部门技术骨干与规模经营大户结对子，提供技术指导，对发展前景较好的特色农业和中小规模经营户，也应对其帮扶。积极引导、鼓励、扶持土地承包大户实行标准化种植，在农药使用、化肥使用等种植的各个环节严格按照标准进行，从源头上确保农产品质量，鼓励承包大户注册商标，鼓励开展农产品深加工，试水“互联网+”宣传、推广、营销模式，形成独具魅力的品牌形象，以品牌提升经营效益。

4.合理确定土地承包费用。目前，土地承包费用多以现金为租金支付方式，土地租金成为承包大户不小的负担，是造成经营困难的一大根源。建议双方根据实际情况，协商合理确定土地租金标准。可以尝试“实物计租，货币兑现”，形成合理的定价机制。这种做法兼顾流转双方合理的利润收益，体现了风险共担、互惠互利的原则。

5.要加快培育新型农业经营主体。土地承包大户的经营能力普遍不高，是困扰土地流转经营的一个大问题。必须加大力度，制定相关政策，以免费为主要形式，采取多种途径，经常性地对土地承包大户开展生产、经营、管理、营销等全方位的培训。通过一系列扶持政策和培育途径，将新型职业农民培育成为发展现代农业“生力军”、农村创新创业“主力军”和新农村建设“领头人”。

（作者单位：中共河南省委党校）