关于完善督促程序的若干思考

文/高 魁 张纵华

关于完善督促程序的若干思考

文/高 魁 张纵华

督促程序作为督促债权人还债的简捷程序，在提高诉讼效率、节约诉讼成本方面有着强大的优势。文章从督促程序适用的比较研究与现状分析、关于支付令异议保证金制度构建以及对督促程序中的问题进行了讨论。最后，作者在互联网时代背景下，对督促程序的创新进行了探讨。

作为一种督促债权人还债的简捷程序，督促程序在提高诉讼效率、节约诉讼成本方面有着强大的优势。督促程序专门用于解决债权债务关系明确而债务人无正当理由不偿还债务的非讼案件，域外大量的债权债务纠纷都是通过适用该程序解决，尤其是使用电子支付令以来，督促程序的适用大大提高了司法效率。但在我国大陆地区，由于法律规定不完善、社会诚信度不高等多方面原因，督促程序的功能并未得到充分发挥。

近几年，社会诚信建设逐渐加强，法律规定逐步完善，督促程序的适用有了良好的客观条件。首先，督促程序的适用具备了良好的社会条件。党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”。《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》要求“建立健全社会诚信制度”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出 “加快社会信用体系建设”的总体要求。国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》要求全面推动社会信用体系建设，提出社会信用体系建设的主要目标是：到2020年，全社会诚信意识普遍增强，经济社会发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转。其次，督促程序适用具备了较好的法律条件，修改后《民事诉讼法》及最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（以下简称《民诉法解释》）在2001年《督促程序规定》的基础上做了更为细致的规定。第三，司法机关更加注重优化司法资源，提高诉讼效率，减少当事人诉讼成本。2016年6月，《最高人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中明确规定通过督促程序等机制对调解不成的民商事案件实行繁简分流；并规定加强调解与督促程序的衔接，以金钱或者有价证券给付为内容的和解协议、调解协议，债权人依据民事诉讼法及其司法解释的规定，向有管辖权的基层人民法院申请支付令的，人民法院应当依法发出支付令；还规定了推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。2016年9月，《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》进一步要求积极引导当事人发挥民事案件快速审判程序的优势，将债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件转入督促程序，推广使用电子支付令。

督促程序适用的比较研究与现状分析

1.督促程序适用效果比较研究。在域外，督促程序在实现案件繁简分流方面发挥了非常重要的作用。早在2006年，奥地利法院审理的民事案件中，约有82%的案件适用督促程序，其中债务人提起异议的占比约为10%。2009年奥地利民事案件超过75万件，其中督促案件为51.6万件，债务人提起异议的比例仅为3%。在奥地利的邻国德国，一年9亿欧元的普通金钱债权中，有4亿欧元会交由专门的委托收款公司通过诉前托收和督促程序来收取，最终有约2亿欧元的债权能够得以实现。（建议仍用原来的数据）并且从数量上看，其中90%的督促案件不需要进入争讼程序就已终结。在日本，督促程序可以过滤日本简易裁判所年结一审案件数量的25%以上。

相较于奥地利、德国和日本，我国大陆地区督促程序的利用率和生效支付令所占的比例都很低，督促程序的运行效果非常不理想。根据《中国法律年鉴》2001年至2008年各版的相关数据，大陆地区法院系统2000年至2007年民事案件整体呈上升趋势，但适用督促程序的案件数量不仅没有增加，反而逐年下降。2000年适用督促程序处理的案件数为179007件，占一审案件的比例为5.24%，而到2007年这一数字已下降为88292件，仅一审案件数的1.89%。同时，生效支付令占依照督促程序审结案件的比例也在逐年下降，从2000年的85.46%下降到2007年的11.82%。我们在中国裁判文书网以“督促程序案件”作为案由检索，共检索出相关法律文书113 98份，其中2013年411份、2014年4132份、2015年2795份、2016年4030份、其他年份30份。可以看出2014年以来，督促程序的适用数量相对较低。

2.督促程序适用效果欠佳的原因分析。（1）债权人在诉讼成本收益上存在顾虑。一方面，债务人异议率高，并且长期居高不下。德国督促程序中债务人行使异议权的比例一般不超过10%，奥地利甚至仅为3%，而我国2007年前后债务人行使异议权的比例接近90%，申请支付令的成功概率仅为十分之一左右。另一方面，2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》调整了申请支付令的案件受理费，由原来的每件100元修改为比照财产案件受理费标准的1/3交纳，提高了债权人运用支付令程序维权的成本。两相结合，导致实践中大部分申请支付令的债权人浪费了大量时间和金钱。

（2）督促程序对送达标准要求较高。根据《民事诉讼法》及司法解释的相关规定，申请支付令需要债务人在我国境内且未下落不明、支付令能够送达债务人，如果人民法院发出支付令之日起30日内无法送达债务人，人民法院应当裁定终结督促程序，已发出的支付令自行失效。而且支付令必须向债务人本人送达，而不能像其他诉讼程序一样送达给债务人同住的成年家属，更不能公告送达。实践中，相当一部分支付令案件因无法送达债务人而被裁定终结督促程序。

（3）督促程序为债务人转移财产提供了可乘之机。在我国，债务人收到支付令后向人民法院提出异议的期限为十五日，逾期不提出书面异议又不清偿债务的，债权人可以向人民法院申请强制执行。而根据最高人民法院2001年发布的《关于适用督促程序若干问题的规定》(以下简称《督促程序规定》)第五条第（四）项和《民诉法解释》第四百二十九条第（七）项之规定，债权人在向人民法院申请支付令的同时，不得同时提出诉前财产保全。实践中，这十五日的异议期无疑为一些债务人恶意转移、处分财产，逃避债务提供了可乘之机。因此，排斥财产保全也是导致督促程序越来越无人问津的重要原因。

（4）督促程序自动转诉讼程序的细节问题尚待进一步明确。《民事诉讼法》第二百一十七条第二款规定：“支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”《民事诉讼法司法解释》第四百四十一条进一步规定：“支付令失效后，申请支付令的一方当事人自收到终结督促程序裁定之日起七日内未向受理申请的人民法院表明不同意提起诉讼的，视为向受理申请的人民法院起诉。债权人提出支付令申请的时间，即为向人民法院起诉的时间。”实践中还有一些问题需要进一步明确，诸如：支付令失效自动转入诉讼程序后，申请支付令的一方是否需要重新书写起诉状并重新立案？自动转入诉讼程序后，申请支付令的一方应当如何交纳案件受理费，原来申请人交纳的申请支付令案件受理费能否折抵相应的诉讼案件受理费？自动转入诉讼程序后，是否允许申请人变更诉讼请求，追加当事人？自动转入诉讼程序后，若申请支付令的一方拒绝交纳案件受理费或者重新书写起诉状的，应当如何处理？自动转入诉讼程序并结案后，卷宗如何装订？等等。由于以上问题目前并没有权威的解释，也影响了督促程序作用的有效发挥。

为有效应对前述问题，充分发挥督促程序功能，我们建议从以下几个方面进行制度完善。

关于支付令异议保证金制度建构

督促程序适用率低的重要原因是债务人异议率高，但是目前并没有设置避免债务人滥用异议权的屏障。激活督促程序的有效途径是进一步完善督促程序的制度设计，从而有效遏制债务人滥用异议权。有观点认为应当提高对支付令异议内容的审查标准，改目前的形式审查为实质审查。我们认为此观点不可取，如果法院对支付令异议进行实质性审查，势必要审查事实，辨别证据真伪，而证据只有经过庭审质证才能作为法院认定事实的依据，如果未经当庭质证和辩论就对证据和案件事实作出认定，显然违背民事诉讼原理。实体审查不可行的情况下，只能从程序着手，我们的设想是通过建立支付令异议保证金制度，避免债务人滥用异议权。

1.支付令异议保证金制度运行流程。

在督促程序中建立支付令异议保证金制度，债务人在异议期内对支付令提出书面异议的，应当比照申请人预交申请费三倍数额交纳支付令异议保证金。在异议期限内，债务人仅提出书面异议而未交纳异议保证金的，视为未提出异议，支付令生效。债务人在异议期限内对支付令提出书面异议并交纳异议保证金的，人民法院对债务人的异议内容进行形式审查，并按照以下情形分别做出处理：

（1）债务人的异议内容属于《民诉法解释》第四百三十八条所规定的情形的，即债务人对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力、延缓债务清偿期限、变更债务清偿方式等异议的，不影响支付令的效力，裁定驳回债务人的异议，同时将债务人交纳的异议保证金直接支付给债权人，一部分折抵债务人应当承担的但债权人已经预交的支付令申请费，剩余部分折抵生效支付令中确定的债务人应当清偿的部分债务。比如，债权人申请支付令的标的额为10万元，交纳的申请费为767元，债务人交纳的支付令异议保证金为2300元。在上述情形下，2300元异议保证金中的767元作为债务人应承担的支付令申请费直接支付给债权人（债权人立案时预交的申请费人民法院不再向债权人退还），剩余的1533元直接折抵10万元债务中的相应部分，债权人可就剩余的98467元申请强制执行。

（2）债务人的异议内容属于《民诉法司法解释》第四百三十八条所规定的情形之外的对债务本身的异议的，应当认定债务人异议成立，裁定终结督促程序，支付令失效。支付令失效后，债权人在收到终结督促程序裁定后七日内明确表明不同意提起诉讼的，人民法院应当退还债务人交纳的异议保证金。若督促程序自动转入诉讼程序，则区分以下三种情形：最终生效判决判定债务人不承担责任的，人民法院应当将支付令异议保证金全额退还给债务人；最终生效判决支持债权人在支付令程序中提出的全部请求，并判决债务人承担案件全部诉讼费用的，人民法院应当将支付令异议保证金作为债务人应当承担的案件诉讼费用直接支付给债权人；最终生效判决支持债权人在支付令程序中提出的部分请求，并判决债务人承担案件部分诉讼费用的，人民法院应当将支付令异议保证金直接支付给债权人，其中一部分折抵债务人应当承担部分的案件诉讼费用，另一部分直接折抵判决确定的部分债务。若支付令异议保证金在折抵诉讼费用和判决确定的全部债务后仍有剩余，则应将剩余部分返还给债务人。比如，债权人申请支付令的标的额为10万元，交纳的申请费为767元，债务人交纳的支付令异议保证金数额为2300元。而转入诉讼程序后，法院最终判决债务人应当清偿的债务数额仅为2000元，债务人应承担的诉讼费数额为46元。在上述情形下，2300元异议保证金中，46元作为债务人应承担的诉讼费用支付给债权人，2000元折抵判决确定的全部债务，剩余254元应当返还债务人。

2.支付令异议保证金的制度优势。（1）避免债务人滥用异议权。支付令异议保证金制度将大大提高债务人提起支付令异议的经济成本，使恶意提起支付令异议的债务人付出应有的代价，有助于扭转当前支付令异议率居高不下的状况。在支付令异议保证金制度下，基于理性经济人假设，除非对债务本身确有充足的异议理由，大多数债务人出于经济利益考虑，可能会放弃提出支付令异议，要么主动履行债务，要么被动等待支付令生效。另一方面，支付令异议保证金制度实际上也并未加重那些对债务本身确有异议的“善意”债务人的负担，因为一旦其在未来的诉讼程序中胜诉，其交纳的支付令异议保证金将全额退还。

（2）增加督促程序对债权人的吸引力。由于“执行难”，实践中许多在诉讼程序中打赢了官司的债权人非但没有实现债权，反而连诉讼费用方面的损失也没有得到挽回，有人因此对我国的民事诉讼程序设计略有微词。而一旦建立支付令异议保证金制度，债权人利用督促程序主张权利的积极性将会明显增强，因为届时如果债务人不提书面异议，其就可以以诉讼程序三分之一的案件受理费达到相同的法律效果；而假如债务人提出书面异议并转入诉讼程序，债权人胜诉后至少还可以顺利挽回自己在案件受理费方面的损失。

（3）经济困难债务人的权益保护。为防止一些别有用心的人利用支付令异议保证金制度虚构大额债务侵害一些经济困难人员的合法权益，我们认为可以参照诉讼费用的减、缓、免制度建立异议保证金的减、缓、免制度。如债务人因为经济困难，无力交纳支付令异议保证金，且不审查其书面异议可能导致将来发出的支付令被撤销的，法院在审查债务人的书面异议和相关经济条件证明材料后可以准许其减交、缓交或免交支付令异议保证金。

督促程序适用中的若干问题分析与应对

1.督促程序自动转入诉讼程序相关实践问题的解决对策。

（1）关于应否重新立案并书写起诉状。我们认为，督促程序自动转为诉讼程序后，原告应当重新书写起诉状办理立案。这是因为：从案号上看，在督促程序下人民法院立的是“民督”案号，而进入诉讼程序后应当变更为“民初”案号。既然案号发生了变化，当然要重新立案。从称谓上看，督促程序中债权人提交的是支付令申请书，双方当事人分别为申请人和被申请人，而诉讼程序中债权人应当提交起诉状，双方当事人分别为原告和被告。此外，诉讼请求的表述也发生一些变化。因此，债权人在重新立案时应当重新书写起诉状，基于私权处分原则，应当允许债权人变更诉讼请求或者追加案件当事人。自动转入诉讼程序后，如果债权人在人民法院指定的期限内拒绝重新书写起诉状的，按照债权人不同意转入诉讼程序处理，其已交纳的支付令案件申请费也不予退还。

（2）关于重新立案时诉讼费用如何交纳。《民诉法司法解释》第一百九十五条规定：“支付令失效后转入诉讼程序的，债权人应当按照《诉讼费用交纳办法》补交案件受理费。支付令被撤销后，债权人另行起诉的，按照《诉讼费用交纳办法》交纳诉讼费用。”支付令失效后转入诉讼程序用的是“补交”，而支付令被撤销后债权人另行起诉用的是“交纳”，上述用语表达的意思已经非常明确，支付令失效后转入诉讼程序的，债权人只需要补交其余三分之二的案件受理费即可，已经交纳的支付令案件申请费可以直接折抵相应的案件受理费。然而实践中令人费解的是，我们在中国裁判文书网查阅了若干篇因债务人异议而终结督促程序的民事裁定书，发现这些裁定书大多直接写明支付令案件申请费由申请人承担。这一做法显然欠妥，因为既然法律文书已确定支付令案件申请费由申请人承担，转入诉讼程序后再将支付令案件申请费折抵案件受理费就会与已生效的法律文书产生冲突。因此，今后在制作因债务人异议而终结督促程序的民事裁定书时，不宜就支付令案件申请费用负担问题进行处理。自动转入诉讼程序后，对于债权人在人民法院指定的期限内拒绝补交案件受理费的，按照债权人不同意转入诉讼程序处理，其已交纳的支付令案件申请费不予退还。

（3）关于转入诉讼程序后审判组织的确定。对于督促程序终结转入诉讼程序后审判组织与审判人员的确定问题，《民事诉讼法》及《民诉法司法解释》均没有作出规定。我们认为，考虑到督促程序中的审判人员了解案情，也已经与当事人进行了初步沟通，由其继续审理既可以缩短阅卷时间，又方便与当事人之间的沟通、协调，由督促程序中的审判人员继续审理可以提高案件的办理效率，但如果一些人民法院成立专门办理督促案件的审判组织，变更审判组织也符合繁简分流的价值要求。

（4）关于卷宗装订。督促程序转诉讼程序结案后，是按照一个案件装订卷宗还是按照两个案件装订卷宗？我们认为，从实务操作的角度讲，鉴于督促程序转诉讼程序后需要另立案号，应将督促程序和诉讼程序作为两个案件分别装订卷宗。

2.如何避免督促程序债权人转移财产。前已述及，由于不允许督促程序与诉前财产保全措施并存，实践中督促程序非但不能达到督促债务人自动履行债务的目的，相反，法院发出支付令却等于告知债务人：债权人已诉诸法律。实际上对债务人起到了“通风报信”的副作用，为债务人从容不迫地转移财产提供了便利条件。有鉴于此，我们建议增设督促程序财产保全制度，允许债权人自提出支付令申请时至支付令作出前提出财产保全申请。若督促程序因债务人提出异议而终结并自动转入诉讼程序的，该财产保全措施自动转化为诉中财产保全；若督促程序终结后债权人不同意转入诉讼程序的，人民法院应裁定解除财产保全措施。

“互联网+”背景下的督促程序创新

1.电子督促程序的适用和推广。杭州市西湖区法院在借鉴比较法经验的基础上引入了电子督促程序，运用互联网技术，实现支付令的网上申请、网上审查、网上提交证据材料、网上送达、网上询问、网上自动生成支付令的一系列流程，电子督促程序能使督促程序的便捷、快速功能更为凸显。其中有两点做法值得借鉴。

（1）制作风险提示书，做好诉讼知识普及。考虑到对于督促程序案件，当事人接触不多，法律规定相对陌生，西湖法院专门制作了风险提示书发送给申请人和被申请人。在风险提示书中，法官提醒被申请人对支付令有异议的，应当在十五日内向法院书面提出，并告知被申请人发送书面异议的法院公用电子邮箱账号。在告知当事人法律规定的同时，法官也对任意提出书面异议的风险做了提示：书面异议会使督促程序终结转入诉讼程序，如果被申请人败诉，可能不仅会承担申请人申请支付令的费用损失，还有可能需要承担相应的诉讼费用；如果申请人与被申请人之间的协议具有相关约定，被申请人可能需要承担申请人因提起诉讼而支出的合理的律师费用等；可能会承担相应的信用风险等。

（2）电子督促程序与法律文书送达地址确认。当事人在纠纷发生之前约定送达地址的，人民法院可以将该地址作为送达诉讼文书的确认地址。比如在签订合同过程中，可在合同的附件中设置加粗等特别提示的法律文书送达地址确认书，以传真号、手机号码、电子邮箱、微信号为电子送达地址，以户籍地址等作为邮寄送达地址；若送达地址有变更，借款人应当及时告知合同相对方或司法机关。

2.完善电子送达方式。《民事诉讼法》第八十七条、《民诉法司法解释》第一百三十五条、第一百三十六条对电子送达问题作出了明确规定，并首次确认了移动通信作为电子送达的一种形式。鉴于司法实践中许多督促程序案件都因无法送达债务人而被终结，严重制约了督促程序的有效运行，我们认为最高人民法院在建立全国法院统一的电子送达平台过程中，可以同中国移动、中国联通、中国电信三家移动网络运营商联合开发手机终端送达系统。

（1）手机终端送达的可行性。2013年7月，工业和信息化部发布《电话用户真实身份信息登记规定》，同年9月1日起施行。依据该规定，电信业务经营者为用户办理固定电话、移动电话（含无线上网卡）等入网手续，在与用户签订协议或者确认提供服务时，应当如实登记用户提供的真实身份信息。2016年5月，工业和信息化部又下发通知，要求各运营商必须在2016年底实现用户手机实名制达95%以上，2017年6月底达到100%。目前，许多地方电信运营商已开始对未补办实名登记手续的用户采取暂停服务等强制措施。可以预期的是，随着手机用户实名制在我国的有效落实，手机将有望成为最有效、最快捷的送达终端。而据一项最新研究显示，目前我国智能手机的普及率已达58%，该项数据还将逐步提高。利用彩信、特定网址链接等方式将人民法院的相关文书以电子数据的方式传递到当事人的智能手机上，以此实现文书的电子送达在技术上已经完全可行。

（2）电子送达平台的送达流程。人民法院案件承办人员将当事人姓名、身份证号以及需要送达的法律文书电子扫描件录入该平台，该系统将根据身份证号和姓名自动检索出该当事人在上述三大运营商处实名登记的所有手机号码，并自动过滤出已被强制停机和最近三个月内没有任何通话记录以及没有上网流量记录的号码，将剩余号码作为该当事人的有效手机号码。确定有效手机号码后，该系统将自动以彩信或特定网址链接等方式向该当事人的所有有效手机号码发送相关法律文书和案件查询码，并通过手机短信的方式进行提醒。上述发送行为每五天进行一次，连续发送成功三次即视为送达。为防止不法分子利用该系统进行诈骗活动，该系统发送的所有法律文书应当在中国法院诉讼服务网站上同步公布，当事人凭借身份证号和案件查询码可以登录中国法院诉讼服务网同步查询其接收的法律文书，也可以直接到案件承办法院了解相关情况。使用上述统一电子送达平台产生的相关流量费和服务费由各级法院分别与当地电信运营商进行结算。

（3）电子送达面临的法律障碍及其解决。《民事诉讼法》第八十七条规定采用电子送达方式必须经受送达人同意，从而大大压缩了电子送达的适用空间。实践中困扰各级法院的送达难题主要集中在那些自始至终都下落不明或者不肯露面，无法直接送达的案件当事人（主要是被告和第三人）。目前采取的主要对策是通过在报纸发布公告的方式进行送达，而当事人实际上看到公告文本的概率微乎其微。如果能够规定凡是法律文书无法直接送达或者邮寄送达债务人本人的，一律通过全国法院系统统一电子送达平台进行送达，则可以有效提高督促程序的适用率。当然，这需要修改《民事诉讼法》第八十七条之规定，明确授权人民法院可以不经当事人同意直接通过电子送达平台向当事人手机终端送达包括判决书、裁定书、调解书在内的法律文书。

（作者单位：河南省新郑市人民法院、浙江省高级人民法院）