“案多人少”背景下的审判辅助事务集中管理——以诉讼服务中心的“洛阳模式”为视角

文/姜立恒 潘自强

“案多人少”背景下的审判辅助事务集中管理
——以诉讼服务中心的“洛阳模式”为视角

文/姜立恒 潘自强

加强对审判辅助事务的管理，是本轮司法改革的重要内容之一。文章以河南省洛阳市人民法院为例进行介绍，从为什么改，怎么改展开论述，分析了目前司法所存在的问题，认为改革将使人民群众诉讼更加便捷，让法官更加专注。并提出吸收和借鉴地方实践经验，推动改革。

坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度，是本轮司法体制改革的目标之一。加强对审判辅助事务的管理，也成为本轮司法改革的一项重要内容。近年来，河南省洛阳市中级人民法院大力加强诉讼服务中心建设，对审判辅助事务进行集中管理，让法官专心审判工作，实现“机构扁平化、管理集约化、服务一体化”这一全新的诉讼服务模式，被称为诉讼服务中心的“洛阳模式”。在最高法院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》）公布之后，我们以“洛阳模式”为视角，探讨一下审判辅助事务的集中管理。

为什么要改：困难和问题催生新的探索和变革

近年来，洛阳法院与全国很多法院一样，面临着一系列发展中的问题，特别是立案登记制改革之后案件数量激增，“案多人少”矛盾十分突出。2015年洛阳法院全年共受理各类案件80870件，审执结71974件，与2014年同比分别上升40.4%和46.5%，是2011年案件总数的2.15倍，但是五年来洛阳法院的编制数量并没有较大变化。大量矛盾纠纷涌向法院，对法院审判工作的质量效率提出了更高要求，但原有那种立案大厅式、传统的按部就班的工作方式难以应对：一是群众不满意，在原有的工作模式下，诉讼服务中心基本上是只承担受理立案材料的职能，能不能立案，群众心里没谱；立不上案后又多次往返补充材料的情况也很普遍；立完案后，群众对后续的诉讼过程，更是无从了解，更谈不上监督。除了参加庭审，当事人基本上是被隔离在各个诉讼环节之外的。这必然导致当事人对司法的公正产生质疑。二是法官工作累。在改革前，诉讼服务中心其实只是立案一庭的一部分，相当于对外服务群众的一个窗口。与此同时，审判庭的法官则既承受案件多的压力，又要从事各种各样的事务性工作，特别是在民事审判中，法官承担了大量非审判性的工作，如送达、排期、联系当事人、发布公告、保全等。这些辅助性的工作，几乎占用了一个法官大部分的时间，除了开庭必须要在白天进行，查阅资料、思考案件和撰写文书这些工作，只能利用晚上的时间完成，导致我们的法官身心极为疲惫。比如，洛阳中院去年的办案状元，自己承办的案件就有170多件，加上参与审理合议庭其他案件，仅开庭数就多达三四百次。在这种情况下，还要承担各种辅助性事务，无疑是雪上加霜，案件审理的专注度也会大打折扣。

基于以上考虑，洛阳中院改变思路，寻找一种能够有效应对新的司法环境的诉讼服务模式。

怎么改：让群众诉讼更便捷，让法官审判更专注

2013年底，最高法院将洛阳中院确定为审判权运行机制改革试点法院之一，这为解决“案多人少”矛盾、实现跨越式发展提供了难得的机遇，让洛阳中院能够借助于审判权运行机制改革，从宏观层面对诉讼服务中心进行设计，将诉讼服务中心建设与审判权运行机制改革充分融合起来，对二者进行通盘谋划、一同部署。在硬件上，洛阳中院对诉讼服务大厅进行全面升级改造，大力推进信息化建设。改造原来只有百十平米面积、只有三四个服务窗口的诉讼服务中心，实现人员集中、服务集中、管理集中，现在的大厅于去年8月份正式投入使用，面积有1800多平米，可以充分满足新型诉讼服务中心的办公需要。

在软件上，洛阳中院确定了对外服务群众、对内服务法官的“双服务”模式。一方面，在为民服务上做“加法”，通过集中提供诉讼服务，让当事人在诉讼服务中心可以办理除庭审以外的所有诉讼事务；另一方面，在法官办案上做“减法”，明确“立审执”各环节的具体权责并列出“事务清单”，对这些事务进行重新整合，将业务庭原有的各种非审判性事务全部剥离，最大限度地为法官“减负”。

1.对外服务群众，践行司法为民。一是完善工作职能，实现服务“一站式”。将审判辅助性事务进行集约化办理，由诉讼服务中心集中行使诉讼引导、立案登记、诉讼费收缴、查询咨询、材料收转、信访接待、约见法官等20多项功能，让当事人“走进一个厅，事务一站清”。二是完善服务内容，实现服务“全天候”。对特殊群体积极开展网上立案、上门立案、邮寄立案等服务；实行专家、法律志愿者咨询服务工作制度，在诉讼服务大厅为来访群众义务提供法律咨询。三是完善服务方式，实现服务“多样化”。运用“互联网+诉讼服务”的方式，设置信息查询、诉讼指引系统，开通司法公开网、推广手机APP，从自助立案，到案件查询，再到网上申诉，全方位满足群众需求，实现了司法与公众的多途径、零距离接触。建成审判执行一体化操作平台，实现了对全市法院案件办理的统一指挥、统一管理、统一协调和统一保障，全程可看、可听、可查，实现服务与管理的有机统一。

2.对内服务法官，提升司法质效。

如果说对外服务是“破题”，是改善审判权运行机制改革外围环境，那么对内服务则是“解题”，是对法院内部权力分配、资源整合的结构性改造，这也正是我们将诉讼服务中心建设与审判权运行机制改革相结合的重要原因。一是保障法官专注审判。对部分书记员、送达员等进行集中管理， 把送达、保全、排期开庭、卷宗整理、归档等非审判性事务从法官的工作中剥离出来，集中到诉讼服务中心由专人负责，让法官专注案件审理，使办案效率大大提高。二是优化司法资源配置。在改革之前，有相当一部分审判经验十分丰富的老法官、老庭长甚至是审委会委员，退居二线后因为不再参与案件审理，就不再按时上班了，导致这些优质司法资源被严重浪费。为了解决这一问题，我们除了严格工作纪律外，在诉讼服务中心设置了集中保全组，安排这些同志担任保全员，从事集中保全的工作，一方面减轻法官的压力，另一方面也提高了保全工作的效率。同时，在诉调对接中心建设中，也安排部分老法官担任专职调解员，充分发挥他们的专业优势，促进矛盾纠纷的快速化解。三是有效防范司法腐败的发生。审判事务和辅助性事务的分离，在一定程度上压缩了法官与当事人、律师的接触空间，特别是在诉讼服务大厅启用后，按照规定，法官只能在大厅接见当事人，进一步降低了司法腐败的风险。与此同时，随着信息化程度的提高，在提升法官工作效率的同时，司法公开得到进一步扩大。目前，诉讼过程近乎全部公开，审判各环节都被置于当事人的监督之下，也使暗箱操作、利益输送失去了空间，能够从程序上更好地保障公正司法。

通过审判辅助事务的集约化管理，极大地释放了一线法官的办案效能。大诉讼服务中心运行以来，卷宗及时归档率较以前提高了31.7%，法律文书的平均送达时间较以前缩短了20%以上。集中保全以来，当天保全率达10.91%，三日内保全率达85.1%。2015年，案件平均审理期限缩短了11天，法官的人均结案数同比提高了30.7%，“案多人少”矛盾得到了大幅缓解。

吸收与借鉴：推进审判辅助事务集中管理

早在2014年最高人民法院《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》（法发〔2014〕21号）中就曾明确提出：“探索审判辅助性事务集中专门处理的工作制度，让法官专注于审判。”2015年最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》（法发〔2015〕3号）在“推动法院人员分类管理制度改革”中提到“健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。科学确定法官与审判辅助人员的数量比例，建立审判辅助人员的正常增补机制，切实减轻法官事务性工作负担”。

此次《意见》中专门单列一条，明确规定：“推进审判辅助事务集中管理。根据审判实际需要，在诉讼服务中心或者审判业务等部门安排专门的审判辅助人员，集中负责送达、排期开庭、保全、鉴定评估、文书上网等审判辅助事务”，有着重要的积极意义。

1.推进审判辅助事务集中管理的初衷及意义。关于法院审判事务及辅助事务分工的模式，有学者早在2002年就指出，“混合模式”在我国法院发展初期起到相当重要的作用，但随着我国市场经济的发展, 法院收案数量的持续上升、审理难度的不断加大, 社会各界对司法公正及效率的要求也日益提高。在这种情况下,“混合模式”带来了许多问题，“分离模式”成为我国法院必然的选择。

当前我国司法改革已经明确了人员分类管理的目标任务，坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度，是本轮司法体制改革的目标之一。“混合模式”向“分离模式”发展成为必然趋势。在实现人员分类管理、区分审判核心事务与辅助性事务的基础上，再探索审判辅助事务的集中管理，这是两个层次的问题，即先分类、再集中。

对审判辅助事务进行类型化的集中管理，最大限度优化审判资源，使辅助人员分工明确，各司其职，有利于法官从繁杂的审判辅助性事务中解脱出来，专注于审判核心事务，专注于开庭、合议、裁判，有利于专门辅助人员的熟练操作，有利于司法人员的专业化与职业化管理，有利于提升审判的质量和效率。

2.关于审判辅助事务集中管理的方式。在《意见》之前的征求意见稿中，该条曾表述为“根据实际需要，法院可以在诉讼服务中心等部门安排专门的审判辅助人员”，有部分法院提出需要对其进行修改。理由是：将审判辅助事务全部集中于诉讼服务中心，是一种很好的做法，但有的法院根据实际，探索出来的将审判辅助事务集中于某些审判业务部门，实际效果也不错。起草者吸纳了这一建议，将该条修改为“根据审判实际需要，在诉讼服务中心或者审判业务等部门安排专门的审判辅助人员”。这就形成了上述两种审判辅助事务集中管理的方式。一是由诉讼服务中心进行管理，像上述“洛阳模式”，使诉讼服务中心能够“一体两用”，对内接管审判辅助事务并保障审判，对外则为当事人和社会公众提供诉讼服务。二是在审判业务庭等集中管理送达等审判辅助事务。例如，浙江萧山法院根据案件类型采取集中送达方式，规定送达人员相对固定。其中，道交、刑事、行政、执行案件由民三庭、刑庭、行政庭和执行庭自行专人送达；除民三庭外，其他机关业务庭受理的民商事案件统一由速裁庭送达；人民法庭受理的案件，由法庭自行送达，同时根据当事人住所地实行交叉送达。

3.关于可以集中管理的审判辅助事务的范围。关于审判辅助事务的范围，学界有观点认为 ，审判核心事务与审判辅助事务二者的区分标准为：是否需要高度的法律判断并且能够产生确定效力或既判力。审判核心事务是需要高度的法律判断并能够产生确定效力和既判力的审判事务，只能由法官行使，主要包括：一是认定事实，即根据现有的证据推定未知事实的法律活动，二是适用法律，即根据法律事实选择适用法律的过程，三是司法裁断，即依据认定事实和所适用法律调整、确定和处理当事人具体权利义务的活动，四是整个诉讼程序的指挥权。在审判实践中，应主要包括调解、开庭审理、案件评议、文书制作、宣判等与裁判直接相关的工作以及部分判后延伸工作。审判辅助事务主要是指在案件处理过程中，仅具有一定的专业化要求和程序性、重复性，且不具有司法判断，对操作者法律素养要求不高的事务，通常可以交给司法辅助人员来处理。因辅助审判衍生、从属于司法审判，故不能超越审判权，且须以审判权运行为中心。审判辅助事务不介入或干预案件实体审理和裁判，最终体现为规范审判的活动。还有观点提出 ，审判辅助事务有广义和狭义之分。狭义上的审判辅助事务，是指与案件实体审判相关、以服务审判工作为宗旨的各类司法辅助性工作，具体包括立案审查、分案排期、诉讼材料发送、财产和证据保全，办理委托鉴定评估和审计、调查取证、诉前调解、庭审笔录制作、法律文书印发、法律文书上网、上诉移送、案卷归档等一系列辅助性事务。广义上的审判辅助事务还包括归纳与整理诉讼争议焦点、准备与案件审理相关的参考资料、起草法律文书、完成与审判相关的调研、宣传等与审判事务紧密相关的事务性工作。

笔者认为，当前司法改革文件中对审判辅助事务没有明确的界定，但对审判辅助人员的概念、职责等进行了明确。我们参照审判辅助人员职责，可以界定审判辅助事务的范围。《四五改革纲要》在“推动法院人员分类管理制度改革”中明确提出“健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度”；《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对法官助理、书记员的职责进行了明确。法官助理在法官的指导下履行以下职责：(1)审查诉讼材料，协助法官组织庭前证据交换；(2)协助法官组织庭前调解，草拟调解文书；(3)受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等；(4)受法官指派，办理委托鉴定、评估等工作；(5)根据法官的要求，准备与案件审理相关的参考资料，研究案件涉及的相关法律问题；(6)在法官的指导下草拟裁判文书；(7)完成法官交办的其他审判辅助性工作。书记员在法官的指导下，按照有关规定履行以下职责：(1)负责庭前准备的事务性工作；(2)检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律；(3)负责案件审理中的记录工作；(4)整理、装订、归档案卷材料；(5)完成法官交办的其他事务性工作。

上述辅助性事务，哪些是需要集中管理的，哪些是不需要集中管理的，洛阳中院在对诉讼服务中心进行改造升级过程中也遇到了这一问题。由此洛阳中院将书记员分为随案书记员和驻庭书记员两种，仅对随案书记员、送达员、保全员等实行集中管理。驻庭书记员则紧紧跟随审判团队，辅助审判长、法官等完成庭前证据交换、调查取证、案件调解等工作。

《意见》中对哪些审判辅助事务集中管理，明确列举了“送达、排期开庭、保全、鉴定评估、文书上网”这几项，但之所以又加上“等”字，说明不仅限于明确列举的这几项。各地法院可以根据审判实践需要，在上述关于审判辅助人员职责界定的范围内，对其他审判辅助事务实行集中管理。

但需要注意的是，并不是所有的审判辅助事务都适宜集中管理，一些与审判核心事务密切相关的辅助性工作，不适宜进行集中管理，如审查诉讼材料，协助法官组织庭前证据交换；协助法官组织庭前调解，草拟调解文书等，这些工作虽然是由法官助理来完成，属于辅助性事务的范围，但其与审判核心事务密切相关，实行集中管理不利于审判团队的作用发挥。因为在当前司法改革中，试点法院关于审判团队中的要求一般是，员额法官、法官助理、书记员的配置比例不低于1∶1∶1，辅助人员要以员额法官为核心，突出法官的办案主体地位。为保障审判团队力量的充分发挥，对与审判核心事务密切相关，与当事人实体权利处分密切相关的事务，适宜由审判团队中的辅助人员完成，不适宜进行集中管理。对具有程序性、重复性，与审判核心事务相对分离，且不介入或干预案件实体审理和裁判的事务，实行集中管理的效果较好。

（作者单位：河南省高级人民法院、上海政法学院）