从“替民作主”到“由民作主”的转变——江苏省张家港市杨舍镇基层群众自治制度新探索

文/陈国庆/

从“替民作主”到“由民作主”的转变
——江苏省张家港市杨舍镇基层群众自治制度新探索

文/陈国庆/

城乡社区是社会构成的基本细胞，是党和政府服务群众的桥梁纽带，加快提升城乡社区服务管理能力，是基层社会治理的重心所在。随着经济社会的快速发展和深入转型，基层治理环境、主体、对象等要素也在发生着深刻变化，杨舍镇动迁社区比重达到51%，新市民比重接近50%，村、社管理职责重叠、人户分离等现象突出，群众需求多元化与村（社）管理行政化之间的矛盾，群众民主意识增强与村（社）“替民作主”惯性思维之间的矛盾，逐步成为当前基层社会治理中的重要矛盾。

近年来，经开区（杨舍镇）坚持以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指引，按照习总书记系列重要讲话和对江苏的最新工作要求，着力推进“民生面对面”“精神民生”等创新举措，积极探索以党建引领的基层社会治理新途径。特别是在深化完善村（居）民自治方面，贯彻依法治国理念，按照“有法依法、有规依规、无规自治”的原则，紧紧围绕“民主议事、群众得益”的主题，突出“党建引领、村（居）民自治、多元共治”的重点，首批在全镇8个村、7个社区同步实施深化村（居）民自治试点，探索建立“基层党组织领导—村（居）议事会民主协商—村（居）代表大会民主决议—村（居）委组织实施—村（居）务监督委员会民主监督”的基层群众自治新机制，取得了实质性进展，初步形成了“五步工作法”。截至2016年8月，区镇98个村（社区）中，已有86个村（社区）召开了村民大会和居民代表大会，选举产生村（居）民议事会，解决各类问题500余件，百姓满意度持续攀升，政府公信力显著增强。

第一步，转好一个观念，确立居民群众主体地位。基层党组织和村（居）委会究竟是“替民作主”的前台，还是“由民作主”的后盾？试点前，大家认识并不一致，不少同志担心“一放就乱”。通过深入学习村（居）委会组织法，通过专题培训和外出考察，特别是通过开展“政社互动”“三社联动”生动实践，许多同志逐渐认识到“替民作主”是传统思维，“由民作主”是大势所趋。居民群众是社区的主人，“由民作主”就是要改变行政化的“大包大揽”，放心、放手、放权地让居民群众“当家作主”，真正实现“村情民知、村事民议、村官民选、村策民决、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”。为统一认识、凝聚共识，镇党委、镇政府制定下发了《关于深化村民自治工作的指导意见》，由镇领导负责宣讲和培训，并把加强基层党组织建设、落实“政社互动”两份清单和村（社区）文明指数等作为基层干部履职考核的重要内容，从机制上促进“替民做主”向“由民作主”的转变。观念一变天地宽，“由民作主”激发了居民群众“善治能治”的主人翁精神。在广大居民群众的支持和参与下，有效解决了“毁绿种菜”“违章搭建”“小煤炉”“地下垃圾场”等老大难问题。

第二步，把好一个方向，确保党建引领有力有效。基层群众自治的实质是多元主体共治。多元必须有核心，党组织就是统揽统领基层群众自治的核心力量。试点中，我们坚持把党建引领贯穿和渗透到村（居）民自治的各个环节、各个要素。既加强统一领导，又注重分类指导；既加强目标引导，又注重过程掌控；既加强制度设计，又注重工作落实。比如，对“撤村建居”社区党组织和党员，试行将辖区内的“两新组织”流动和离退休党员全部纳入村（社区）党组织实行“兜底”管理，确保党组织有效覆盖；又如，在试点村（居），尝试建立“五议两公开”的党群议事规则，即党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议和村民（代表）会议决议，全部实行表决结果公开和实施情况公开，党务、村务更加透明，基层党组织“服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定”的作用更加明显。

第三步，开好一个大会，确保村（居）民会议名至实归。根据村（居）委会组织法，村（居）委会负有召开村民会议之责；凡涉及村（居）民重大利益事项，须经村（居）民会议讨论决定。但实际上，由于部分村民外出务工或不愿意参加等原因，通常由村（居）民代表会议代替村（居）民会议，一些地方几年不开或开不起来村（居）民会议的情况带有普遍性。我们认为，没有村（居）民参与的最大化，就没有村（居）民自治的最大公约数。为此，在统一部署、广泛发动的基础上，想方设法、务求实效地开好村（居）民会议，主要采取党员干部“包组入户、包干负责”，并结合户代表推选、自治章程征求意见等工作，挨家挨户发放《告村民书》，让每一位村民真正明白参加村民会议的权利与义务、荣誉与责任，营造村民自治、人人有责、个个参与的浓厚氛围。善港村是一个有两万多名外来人口，7800多名本地村民和2006名户代表的大型村，也是召开村民会议的试点村。通过制定一整套可复制的工作流程，实际参加村民会议的户代表达到了2002名，到会率99.8%。村里老党员反映，像这样盛大的村民会议场面，有好几十年没有见过了。

第四步，订好一个章程，确保基层自治规范运作。基层群众自治是建立在依法治理、依规办事的基础之上。实践中，我们按照“有法依法、有规依规、无规自治”的原则，确立“内容合法合规、要求合理合情、操作简便简捷”的基本思路，全面、深入、扎实地推进村（居）民自治章程和与之配套的实施细则，以及村规民约、居民公约等社会规范的制定工作。一方面，大处着眼，做实自治章程内容，章程涵盖集体资产收益分配、征地安置、土地流转、农房建设和“三违整治”等群众关注的实体内容，完整地体现全体村（居）民意志；另一方面，小处着手，规范行为养成，重点对“政策法规之外、道德情理之中”的乡风民俗进行再规范、再细化，增强乡规民约的针对性和操作性。试点村和社区的自治章程，全部在村（居）民会议的审定通过后颁布实施。李巷村在制定村民自治章程时，采纳了村民建议，把乡村道路改造、便民餐厅管理、门卫道闸设置等民生实事项目纳入村（居）民自治，既让村民在民生项目规划、实施、评价等环节享有充分的知情权、表达权和监督权，变政府“配菜”为群众“点菜”；又扩大了村民自治覆盖面，让村民更好地行使“当家作主”的权力。

第五步，搭好一个平台，确保“由民作主”落到实处。实践中，我们遇到了一个比较敏感的话题，就是群众的意愿、需求、呼声和建议，究竟由谁表达、由谁主张、由谁沟通、由谁监督实施才最公正、最合理？经过反复推敲、比较和试运行，我们着眼“还政于民、还权于民”的制度设计，在现有村民会议、村民代表会议、村委会、农村集体经济组织、村务监督委员会基础上，创新设立了又一基层自治组织——村（居）民议事会。议事会成员视村（居）规模而定，一般在5至15人，推选理事长1人，主要由老党员、老村干部和热心村（居）事务、在群众中有较高威信和具有一定管理能力的村（居）民组成。为健全议事制度，我们指导试点村（居）明确了议事会主要职能、议事范围和工作流程，厘清了议事会与基层党组织、村（居）委会和其他自治组织的关系，细化了议事会内部管理章程，确保议事平台规范运行。晨阳社区议事会成立两个月，3次议事，解决了3件困扰社区治理的急事难事，分别是新增私家车车位、消除毁绿种菜和解决“僵尸车”。仓基村把“股权改革实施细则”交由议事会民主协商、村民代表会议决议，顺利完成了“股权固化”试点。

经过一段时间的持续推进，杨舍镇村（居）民自治工作取得了初步成效。但我们也清醒认识到，村（居）民自治工作是一项长期的、复杂的、系统的工程，要真正有效自治任重道远。杨舍镇将进一步解放思想、创新理念，大胆实践、稳妥推进，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，深化完善村（居）民自治制度体系，不断提升基层干部和群众的自治能力，汇集和依靠群众的智慧力量，积极探索村（居）民自治的可复制模式，为全市社会民生建设迈上新台阶作出新的贡献。

（作者系江苏省张家港市杨舍镇党委副书记）