切莫忽视农村资金互助合作社的监管——射阳县农民资金互助合作社发展探究与思考

□　甄圣宝

切莫忽视农村资金互助合作社的监管
——射阳县农民资金互助合作社发展探究与思考

□甄圣宝

2007年4月，江苏省射阳县在盐城市扩大农民资金互助试点文件指引下，尝试开展农民资金互助合作组织审批登记工作。截至目前，全县共批准设立农民资金互助合作社29家。

一、运行现状

射阳县农民资金互助合作社经过多年的探索，为地方经济发展和农民增收所发挥的作用是肯定的。射阳县现有的29家合作社中，其中18家合作社管理人员素质高，运行相对较好。另外11家农民资金互助合作社基本都存在以下突出问题：

一是重要票据凭证使用管理不到位，无法对有无账外吸纳资金做出可靠评价。强化票据凭证管理是从源头上遏制账外账的重要措施，射阳县虽然已经开始统一印制互助金存单等重要凭证，但是通过检查发现，长荡镇胜利桥互助合作社仍在继续使用自制的凭证，已经使用统一印制凭证的，也没有对过去的旧票据凭证进行认真清点、登记造册、监督销毁。

二是货币资金管理混乱，风险隐患较大。盐城市有关文件对农民资金互助合作社货币资金管理有明确规定，要求开设基本账户，严禁以任何名目将合作社资金存入个人存款账户、存折或银行卡，对备付金实行“双印鉴”管理。但在检查中，笔者发现多数社仍以种种借口，将互助资金存入个人名义的存单、存折、银行卡。临海恒丰互助社将本社现金存入个人银行卡内，黄沙港互助社在存折上存款余额短缺70万元。部分社现金、存款没有严格分开核算，将存折、存单放在“现金”账户核算，导致现金库存余额较大。海河镇互助社将120万元借条和45万元银行承兑汇票抵作现金库存，将资金无偿借用出去。黄沙港、海河、长荡等互助社存在银行利息收入偏少现象。

三是部分社违规投放资金，回收难度较大。市有关文件要求，坚持小额、短期、就地投放资金，开展互助服务，这既是践行为农服务宗旨、惠及更多农户的现实要求，也是严格控制风险的重要措施。但是笔者检查发现，有些互助社大额投放、逾期投放明显过多。黄沙港、海河、陈洋、合德、洋马等社大额投放都占投放总额的70%以上，其中陈洋、洋马、黄沙港等属于大额投放；合德镇社大额投放占96.3%，戴云1人借款65万元，负责人王苏成借款计76万元，都是无合同、无担保、无会办、无审批。陈洋、洋马两社投放资金逾期率100%，海河、合德两社逾期率都超过28%。

四是县镇级真正负责监管的业务人员严重不足，缺乏常态化审计监督和业务培训。由于各镇真正负责监管的业务人员人手太少，没有也无法开展定期、常态化、专业性的系统审计，互助社存在的问题不能够及时发现、及时纠正。黄沙港、海河、洋马等社对上次审计所指出的问题基本没有整改或整改不到位，其他4个社仍有部分问题没有整改到位。由于缺乏具体的业务指导，所以互助社财务管理和会计核算亟待规范。

五是有4家社未经登记而在违规运营，有1家社未运营，但未做好后续清理撤销工作。特庸镇同胜互助社、洋马镇庆丰互助社、长荡镇胜利桥互助社、千秋镇鲍墩互助社等4家互助社，县政府已经决定暂不登记，目前却一直在挂牌违规非法运营。还有1家射阳港临港工业区富民互助社经县委农工办批准、未登记，也未运营，但至今仍未行文取消其资格，存有很大隐患。

六是备付金管理不规范、透明度不够，未按规定实行“双印鉴”管理。

互助社上交的备付金，全部由县联合会存在银行账户内，没有实行“双印鉴”管理，而且也只支付给互助社银行活期利息，不符合市有关规定，也减少了互助社的效益。

七是社员制执行非常不严格，违规运营较多。社员制执行与否直接关系到是“社员内部互助合作”还是“非法融资”。但经抽审，海通、黄沙港、海河、洋马等互助社都存在问题，有的社向非法社员吸纳和投放互助金；有的社社员入社手续不全，缺少社员登记簿，入社申请表不全，申请表项目填写不完整，身份证粘贴率较低。

八是“三会”活动不正常，民主管理、内部控制不到位。大部分社没有正常开展“三会”活动，监事会活动更少，基本没有开展内部稽核。

另外据调查，部分社发起人申请调整，但未制定发起人调整的管理办法和程序，还有部分社年检不正常。

二、遇到问题

通过调研、审计、座谈、走访，发现农民资金互助合作社存在以下几种普遍性问题：

一是为农服务意识不强。农民资金互助合作社本是以属地社员参与，属地社员受益，坚持“合作性”、“互助性”、“区域性”的农民互助合作组织，服务宗旨“为农性”，是“社员制”，类似于金融的“准银行”。然而通过调研发现，在经济利益的驱动下，部分资金互助合作社在资金投放对象、投放额度，组织架构、人员合理配置，人员参与区域、股金比例均超出了为农服务的初衷。

二是规章制度落实不严。全县14个镇区29家农民资金互助合作社，违背了每镇一社的原则（合并镇（区）除外）。部分农民互助合作社从试点办社开始，就存在先天性不足，业务审批领导介入，发起人人员资质、资历把关，试运行状况混乱，有审批无登记正常运行。

三是风险防范、规范运行措施不力。内部监督管理上，农民资金互助合作组织有自己一套规范的章程，但在实际运行中形同虚设。就“三会”制度看，仅仅停留纸上，实际落实处于空白，月报、季审蜕变为季报、年审，部分互助合作社对配合监管态度消极。

四是协同监管缺失。2011年7月，县政府根据运行状况，经过会办，对要求登记的农民资金互助合作社进行暂缓登记，当时主管单位已经审批结束，相关农民资金互助合作社已经开始试运行，5家只有业务主管单位批复文件，无民政部门按规定进行登记手续的农民资金互助合作社直至今天。

五是受民间融资影响较大。非金融组织人为抬高利息反过来冲击农民资金互助合作组织影响比较大，使得互助社在实际运行中相应抬高运行成本，从而增大风险隐患。

三、发展思考

（一）强化业务学习和创新管理。一是广学。通过走出去、请进来方式，加强与周边市县市域范围内，建设和管控走在前列的盐都、东台、大丰、响水等地进行业务交流；二是深交。通过与民政、金融、公安、工商等相关工作部门沟通、联系、咨询、协调、交流进一步了解掌控做好对互助社管控的最佳切入点；三是深研。对省、市、县出台的相关文件，特别是市委市政府、市委农办针对性指导性极强的文件精神，深入领会，不断加强研究，及时在政策法规指导开展中积极落实。

（二）完善机制建设，分类实施日常监管。一是以属地管理为原则，加快顶层设计，强化一线有效及时监管，充分发挥镇（区）为责任主体优势，起草县域镇（区）《规范建设和监督管理实施意见》，进一步明确责任，细化管理，切实落实属地监管；二是联合金融、民政、工商、公安等相关部门利用抽查、抽审进一步掌握摸实摸清各区域内互助社动态中的实际情况，依据掌握实际状况提出淘汰、整改或进入萎缩注（撤）销工作程序，特别是“僵尸社”，在处理工作过程中要做好社会的安全稳定和群众利益的最大化；三是建立完善远程监控平台，把监控管理纳入常态化、科学化和现代化。四是严格落实月报、季审、年报、风险排查机制，积极做好巡查、巡视，抽查抽审工作，对发现违规风险隐患逐步实行“零”容忍率。

（三）全力做好指导、扶持、服务工作。一是对正常运营的互助社及时做好政策法规的进一步宣传，加强行业自律；二是对相关业务或管理人员利用会议、座谈、集中辅导等多种方式搞好培训，不断提高运营管理人员职业道德素养和业务素质（从实际调研情况看：文化素质高—道德素养好—资金筹措潜力大—抗风险能力强是成正比的）；三是对业务开展中如年检、变更等涉及的部门和工作做好协调服务；四是对农民资金互助合作社运行或萎缩过程中可能出现的信访问题，做好解释安抚工作，维护安全稳定。

（作者单位：江苏省射阳县委农工办）