上海市公共机构节能管理研究

李　甜

上海交通大学

上海市公共机构节能管理研究

李甜

上海交通大学

总结了上海市公共机构管理工作的现状与存在的主要问题，对国外相关成功经验进行梳理，并对该领域今后的发展提出建议。

公共机构；节能意识；节能措施；节能考核

节能减排是我国经济和社会发展领域中一项长期而重要的战略任务，从中央到地方各级政府无不重视此项工作。其中，公共机构节能更是对全社会起着影响深远的示范与导向作用。本文基于实地调研结果对上海市公共机构节能管理工作进行深入探讨，发掘其现状下存在的问题，同时梳理相关发达国家在该领域的成功经验，以期对上海市公共机构节能管理提出合理建议。

1　现状与问题

1.1上海市公共机构节能管理现状

（1）管理制度建设

目前为止，在公共机构节能工作的制度建设方面，上海市已出台若干市级的政策法规，包括《上海市节约能源条例》《上海市公共机构节能管理办法》《上海市节能减排专项资金管理办法》等。与此同时，区县一级也均以市级政策法规为基准，结合本区县实际情况，制定了针对性的具体管理办法。

（2）管理机构设置

机构设置方面，已成立上海市节能监察中心，负责全市节能日常监察、按规定行使的行政处罚及委托行使的有关节能监督管理工作。针对公共机构，特别设立上海市公共机构节能工作联席会议，通过定期联席会议加强各部门之间的协同共进。

（3）节能工作成效

截至“十二五”期末，上海市市级机关超额完成能耗下降目标，纳入能耗统计考核的市级机关能耗总量实现零增长。市教育系统中的74所普通高校和委属中等学校，车用燃油、管道煤气、煤炭等整体呈下降态势，其中管道煤气较“十二五”期初下降了85.93%，煤炭下降了89.76%。全市31家市级医院，面对医疗业务量持续上升、医疗服务机构不断扩展实际情况，单位建筑面积能耗稳中有降。

1.2上海市公共机构节能管理存在的问题

为深入挖掘上海市公共节能工作中存在的问题，笔者对全市具有代表性的公共机构——政府机关、教育系统、卫生系统等十多家单位进行实地调研。通过对相关负责领导专家访谈，对一线员工进行问卷调查，将访谈与问卷反馈的结果进行整理分析，目前上海市公共节能工作中存在的主要问题有以下几个方面。

（1）节能意识有待提高

个别公共机构依然有部分领导干部与员工节能意识欠缺。主要表现在：一是尚未意识到节能工作已上升至法律层面；二是未能将节能工作摆正位置，缺乏常态化、制度化的工作方法；三是工作思路仍旧停留在粗放式的用能管理模式。

（2）激励制度有待健全

有效的激励制度有助于培养良好节能意识。调研中普遍发现公共机构缺乏有效的节能激励制度：部分公共机构认为节能管理配套制度不够完善，还有部分公共机构认为难以将节能工作成效与经济收入挂钩。

（3）队伍建设有待完善

专业的队伍建设是公共机构节能管理的重要支撑。调研中有相当数量的公共机构反映，本机构内缺乏专门的节能工作队伍。其主要原因一是由于组织架构不够健全，没有完善的公共机构节能工作体系；二是由于公共机构节能管理工作涉及多个部门，组织机构及相应的联络协调机制需具备一定的权威性及专业性；三是由于人员编制太少，节能设施的运行和维护存在掣肘。

（4）考核标准有待合理

建立科学合理的考核体系是公共机构节能管理的重要环节。针对目前的考核体系，在调研中各级公共机构反映存在如下不足之处：一是考核体系一刀切，不实事求是。如就区县而言，由于各地经济社会发展不平衡，能耗基准应该根据实际情况进行调整。二是固化的考核标准脱离发展实际，如就高校而言，学科建设、科研项目变化、办学条件改善、新增改扩建校区等都会导致能耗增加，不能仅靠能耗总量与学生人数作为考核标准。

2　国外公共机构节能工作经验

为帮助解决上海市公共机构节能工作中存在的问题，作者对部分发达国家在该领域的典型做法进行梳理，以期借鉴其成功的经验。

2.1英国的代表性做法

英国政府非常重视节能减排工作，把发展低碳经济置于国家战略的高度。在公共机构节能领域，该国的代表性做法主要有以下两点：

（1）运用财税政策进行调节

英国自2001年起，所有工业、商业和公共部门都要缴纳气候变化税，依据其煤炭、油气及电能等高碳能源的使用量计征，若使用生物能源、清洁能源或可再生能源则可获得税收减免。2001年，英国成立碳信托有限公司，主要资金来源于气候变化税，收益循环投入。公司宗旨是通过投资开发低碳技术，捕捉低碳技术的商业机会，向企业和公共部门提供专家咨询、资助和认证服务，协助完成节能减排目标。

英国政府规定，自2008年6月起，对每幢公共建筑的节能情况划分等级并颁发证书，并要求将博物馆、展览馆和政府办公大楼等公共机构大型建筑的能耗情况张榜公布，以动员社会力量加强监督，促进全国实现节能减排目标。

2.2德国的代表性做法

德国联邦政府没有统一的公共机构节能管理部门。联邦经济与技术部及环境、自然保护与核能安全部是主要的国家能源事务管理部门，分别负责传统能源和新型能源事务管理。由于交通、建筑也是重要的能源消费领域，因此交通、建设与城市发展部也在能源事务管理中发挥着积极的作用。德国在公共机构节能方面的主要做法有：

（1）设立公共机构节能专项基金

德国的节能减排目标是以强大的公共财政支持作后盾，包括政府专门的公共财政预算，建立专项基金等，其支持的重点是：技术研发、节能技术应用、高效节能产品推广以及节能规划的实施、政府监管和节能环保宣传教育培训等。

（2）实时能耗统计和管理

德国每栋公共建筑都安装了各种能源监测的读数表，政府部门实时把收集到的数据纳入中央数据分析系统，通过对这些数据的整理分析，可随时掌握能源使用情况，发现潜在浪费问题并进行改造，并制定适合实际情况的合理能源消耗标准基数。

（3）重视节能宣传教育

蒲琳大学毕业典礼上，张盈盈一袭玫红旗袍出席，一路吸睛无数，浮夸得正符合他们将毕业浮躁、不甘寂寞又骄傲的心。

德国政府非常重视通过各种宣传手段提高公众的节能意识。如：政府高级官员不定期与民众举行研讨会，鼓励民众对公共机构在节能领域的工作进行监督；德国能源局开设免费的节能咨询电话服务中心，建立专门的节能知识网站，并制作展板在全国各地进行节能宣传；每年全国开展节能知识和技能竞赛，对优胜者给予奖励。

2.3美国的代表性做法

美国在1985年推出了政府节能计划，美国能源部制定了“联邦能源管理项目”，并出台了“白宫节能计划”。美国政府机构的新建办公楼大部分是节能型建筑，政府公共设施购置首先考虑使用带有能源之星标识的高效节能产品。美国在公共机构节能领域比较典型的做法有：

（1）实施合同能源管理

合同能源管理在美国已得到了相当普遍的推广，专业化节能服务公司的服务对象主要集中在联邦政府、大学院校、中小学校以及医院。美国50个州中，已有46个州通过了合同能源管理立法，要求州内的政府建筑必须利用合同能源管理方式进行节能改造。为此，美国开始执行一项“联邦政府能源管理计划（FEMP）”，其主要内容就是帮助联邦政府的办公楼实施合同能源管理。经过几年运行，基本实现了原定的节能计划，取得了极大的节能效益。

（2）采取节能鼓励措施

联邦政府每年对在联邦机构节能中成绩显著的政府机构和个人颁发总统奖，美国能源部也对这些机构和个人进行表彰。联邦政府还推广实施节能绩效留成制度。该制度规定，各个政府机构年度能源预算总额基本维持不变，节省的能源费用支出，一部分用于能源服务公司等单位的节能投资，其余部分用于政府机构内部奖励和可再生能源采购。

3　对上海市公共机构节能管理工作的建议

通过对国外同行的成功经验梳理，针对上海市公共机构节能管理存在的问题，本文建议，在当前工作的基础上，构建一条涵盖强化节能意识、多样节能措施、科学节能考核三大环节的“上海市公共机构节能管理工作链”。具体阐释如下：

3.1强化节能意识

节能意识的强化可通过软性的宣传引导与硬性的制度激励两方面实现。

（1）宣传引导

宣传引导是培养节能意识的重要手段。各级

公共机构要重点针对本机构工作人员进行节能意识宣传和节能方法培训，同时要面向社会公众进行节能工作的经验推广。宣传方式上要注重发挥新媒体技术的作用，通过微博、微信等信息载体，提高节能宣传的可读性和有效性，并扩大受众覆盖面。

（2）制度激励

建立激励制度的关键在于，要将公共机构节能考核纳入单位与个人工作总体考核之中。具体可在以下层面实行：一是单位层面，建议将各公共机构用能情况纳入市监察室开展的效能监察，从作风高度评价公共机构节能完成情况，对未能完成节能指标的单位通过信访督办件等方式进行惩戒。二是一把手层面，可将公共机构节能考核结果纳入该单位一把手考核之中，使节能减排成为其工作政绩的重要组成部分，建议主管部门将各公共机构能耗费用纳入领导离任审计。三是工作人员层面，对于具体开展公共机构节能工作的专职人员，应对其岗位职责进行科学设定，编制合理的考核内容，并将其工作成效与经济奖惩和职务升迁挂钩。

3.2节能措施多样

公共机构与企业、社会组织开展合作治理是推进政府机构节能的方向，也是实现各方优势互补的重要方式，尤其是节能措施中技术性要求高的环节，更应采用市场化与社会化模式进行合作治理，共同开展节能技术改造等工作。

（1）市场化合作治理

在公共机构节能技术改造等专业领域，可采用PPP 等市场化模式引入社会资本，使社会投资与政府投资相辅相成。PPP模式的最大意义在于提高融资能力和处理效率。作为PPP模式的一种具体形式，合同能源管理在上海市已有初步探索，建议主管部门在总结已有经验基础上，尽快出台公共机构合同能源管理的实施细则及意见，明确公共机构采用合同能源管理进行节能改造的模式标准、优惠条件、节能量确认等内容。

（2）社会化合作治理

为使公共机构节能工作更有效率，还应探索社会化的渠道推广节能技术。针对公共机构的用能特点，建议主管部门研究制定全方位的《公共机构节能技术推广目录》，加大适合公共机构的节能技术、产品推广力度，同时搭建公共机构节能技术的社会化推广平台，负责收集、传播节能技术信息，建立存储含有典型节能案例、节能专家、审计机构、节能服务公司等相关信息的数据库，

为公共机构节能工作提供有力的信息支持。

3.3节能考核合理

采用增量考核的方式可以使考核手段更为合理，而推行逐步公示能让节能考核结果更有意义。

（1）增量考核

为了避免对不同类型公共机构一刀切，通过增量考核的方式，根据不同的用能需求制定能耗定额，实现“分类、分级、分层”考核。具体而言就是以近一定年限内某单位用能能耗合理均量为基础值，确定下一年能耗考核的增量值；若某些单位由于特殊原因（如新办公楼启用等）导致能耗增量异常增加，可要求用能单位进行说明，并由主管部门进行合理性审议，对增量不合理情况予以适当惩戒。

（2）逐步公示

由于公共机构所消耗的资源属于公共资源，故公众有天然的监督权与知情权。在实际操作中，结合现实情况，可采取逐步推进的方式，先在公共机构系统内部公示，如在每年两会期间向人大政协进行公示，或在政府内部相关平台进行公示。最终在公共机构能耗趋向合理化之后，必须实现面向社会和公众的全面公示，这也是打造“责任政府、透明政府”的必行之举。

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Research on Shanghai Public Institutes Energy-Saving Management Shanghai Jiaotong University

Li Tian
Shanghai Jiaotong University

The article summarizes main existing problems and current situation of Shanghai public institutes management work. It sorts out foreign relative successful experiences and puts forward suggestions for this field development in future.

Public Institutes， Energy-Saving Consciousness，Energy-Saving Measures， Energy-Saving Assessment

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.06.016

李甜：（1991-），女，上海交通大学国际与公共事务学院硕士，研究方向：政府绩效管理。