湖南资源型城市土地利用政策创新研究

彭光细

(湖南外贸职业学院，湖南 长沙 410059)

湖南资源型城市土地利用政策创新研究

彭光细

(湖南外贸职业学院，湖南 长沙 410059)

湖南资源型城市具有产业支持，但结构单一，需要大力发展多元化产业体系，这又需要高效、有力的土地差别化供应政策支持。因此要加强湖南资源型城市土地利用政策创新，为湖南资源型城市发展开拓新的制度空间。

资源型城市；土地利用政策；创新

1 湖南资源型城市土地利用政策现状

（1）娄底土地利用政策现状。①加大建设用地支持力度。一是根据资源产业转型升级、新型城镇化发展、生态修复与环境保护等实际需要，合理调整土地利用结构，优化耕地和基本农田布局。结合“十三五”规划和资源型城市转型发展要求，进一步优化土地空间布局，保障城市发展用地空间。将符合国家产业和供地政策的重大项目、重点工程和新型城镇化用地纳入土地利用总体规划。二是适度增加新增建设用地年度计划，优先保障两型社会建设示范区以及循环经济、战略性新兴产业、优势接替产业等资源型城市转型项目建设用地。三是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，对资源型城市转型发展所需用地，可按实际情况以批次用地方式报批。②加强耕地保护与建设。首先是统筹兼顾建设项目占用耕地。在预审环节加强项目准入把控，严格控制建设项目用地规模，尽量不占和少占耕地，特别是水田、菜地等高质量的耕地。优先保障工业、民生、基础设施项目用地合理需求，进一步优化用地结构，按时保质完成各级各类土地综合整治项目建设任务。

（2）衡阳土地利用政策现状。①坚持用管并重，科学合理利用资源。一是严格守护耕地红线。二是大力推进用地节约。②土地利用政策原则。一是统筹城乡和区域协调发展的原则。正确处理和合理把握中心城镇、小城镇和中心村建设之间的关系，积极推动城镇空间结构调整，落实城镇功能定位，合理安排土地供应总量、结构、布局和时序。二是坚持土地节约集约利用的原则。科学确定土地供应量，优化土地供应布局，提高建设用地利用效率。进一步推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，为构建资源节约型、环境友好型社会贡献力量。

（3）永州市土地利用政策现状。①优化空间布局。按照统筹城乡和区域协调发展原则，加强土地供应区域分类指导。重点保障基础设施和公用设施的土地供应，适度供应符合中心城功能定位的产业发展用地，严格限制与中心城区整体发展不协调的土地供应。②优化土地供应结构。在国有建设用地供应计划的总量框架下，根据各业发展的态势、土地利用现状和房地产市场的走向，统筹协调优化国有建设用地供应结构，增强土地供应结构对产业结构调整优化的引导与促进作用，加快经济发展方式的转变。③促进土地集约节约利用。严格保护耕地，控制新增建设用地增长速度和规模，促进土地资源有效利用和持续利用。加大闲置土地清理力度，严肃查处违法违规用地行为。加强土地供应后的监督管理，及时清查闲置土地，确保有效供应。

（4）邵阳市土地利用政策现状。①优先和适度安排基础设施用地，引导、保障和支撑城市健康有序发展。优先保证交通运输用地供应，构建现代化综合交通体系，引导城市总体格局的调整和优化。②大力支持符合城市功能定位的产业用地供应，构建合理、具有比较优势的产业结构。优先确保高新技术产业和高端、高效的现代制造业土地供应；优先支持金融服务、信息服务、物流服务、商务服务及教育培训等生产性服务业土地供应，支持基础服务业用地供应。③促进邵阳市城区土地节约集约利用。

2 国外资源型城市土地利用政策概述

（1）执行严格的整治制度保障土地修复。如德国矿山开发企业以提取土地修复准备金的方式对矿山寿命结束后的土地整治做准备，准备金同时用于矿山存续期间应对各种环境灾难。

（2）建立领导协调机构，将城市转型与国土整治相结合。如法国政府于1955年将全国划分为22个经济区，筹建国土整治基金和研究政策措施，由此开始了国土整治行动。在国土整治中，设立了专门的国土整治机构。

（3）土地优惠政策搭配专项基金，扶植老工业区转型。如法国转型初期，尽管洛林土地价格便宜，但为了吸引更多投资，政府规定，对投资者“地方还要资助50%，建设厂房可得20%的资助，设备可得到15%的资助”。可以说，对投资者扶持力度相当之大。法国政府设立了四大基金——经济社会发展基金、全国土地整治和城市建设基金、地区整治干预基金、地方分散援助基金，对洛林等老工业区进行直接投资，影响投资的地区分配。

3 优化土地利用政策加快湖南资源型城市转型升级

（1）新增建设用地计划指标向重点园区集中，鼓励资源类项目园区化聚集，提高土地集约利用水平。在符合土地利用总体规划的前提下，增加资源型城市近几年的用地计划指标。如此，既能减少违法占地，又保障了地方经济社会发展的需要。省市县人民政府也可根据产业的重要性，对一些重点项目、重点行业给予用地保障。

（2）对循环经济产业、战略新兴产业、其他接替产业给予差别化政策供地方式的差别化。如对以旅游产业为接续替代产业的资源型城市（如资兴），允许旅游产业用地中的非永久性建筑用地，参照设施农业用地实行供地，无须建设用地审批。对国家重点支持的循环经济试验区，特别是大湘西地区和生态脆弱区，在绿化用地供应方面给予政策支持，对园区内企业用于绿化的土地视为实施生态工程用地，可享用国家的土地划拨政策。

（3）对禁、限采矿种，产能过剩和限制产业用地需求予以管控。根据经济社会形势的变化和行业发展现状，制定综合、精确产业政策，对限制、禁止发展的产业、产能过剩行业的用地需求予以禁止或限制。

4 湖南资源型城市土地利用政策创新思路

（1）在提高利用效率基础上重点保障资源型城市转型发展的土地需求。①实行灵活土地供应政策保障资源型城市转型发展土地需求。湖南省资源型城市多数建成区面积小、形态差、功能不合理、土地质量差。不管是成长型、成熟型、衰退型还是再生型城市，其转型和可持续发展，都需要灵活的土地供应政策，保障和促进城市的均衡发展和再城镇化。②不走老路弯路，统筹新兴资源型城镇向特色综合城镇发展。在“矿地”兴起的同时，综合考虑其他中心地的发展及基础设施、生态建设。有条件的地方，鼓励发展特色资源型城镇，并在用地上给予全面保障。③做好土地利用总体规划修编与城镇规划、矿产资源规划及各专项规划有效衔接。

（2）对资源型城市生态用地实行特殊倾斜政策促进生态转型。①严格规范资源型城市生态用地面积比例，力促生态转型。借鉴世界城市发展经验，结合湖南实际情况，明确规定资源型城市生态用地（生态空间）面积比例。全面加强资源型城市生态建设，以生态转型来促进城市发展转型，并在土地供应政策上采取差别化政策。对采空塌陷区、污损、压占土地及工矿废弃地等恢复治理后难以作为工商用途及耕种用途的，可以结合实际情况，整治复垦为公园用地、林地、草地及湖沼水面等“生态用地”。复垦的生态用地面积，在占补平衡相关政策（增减挂钩、工矿废弃地复垦、低效土地再利用）执行中，按一定比例当作“耕地”指标处理。②整合职能，大力加强资源型城市环境治理及土地复垦工作。将土地复垦、城市土地整治、矿山地质环境恢复治理、采空塌陷区治理及地质灾害防治等职能及管理予以整合，形成“国土综合整治”大机制，统筹相关资金使用，全面促进资源型城市生态文明建设。③规范城市空间用途管制，确保资源开发不影响城市环境。从土地供应政策上鼓励环境保护、限制资源与环境破坏的行为。规范资源型城市空间用途管制，严格企业履行环境保护义务，确保资源开发不再产生新的环境问题。

（3）完善棚户区改造用地政策，助推新型城镇化建设。资源型地区棚户区改造任务重，尤其是衰退型、成熟型甚至再生型资源城市。按照（国发［2013］25号）等文件精神，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区改造，稳步实施城中村改造。①保障供地指标，提高供地效率简化棚户区改造安置用地的行政审批流程，提高审批效率。②统筹棚户区改造、采矿破坏土地的治理和城镇化建设棚户区改造应与城镇化建设、采煤塌陷地治理、移民搬迁等相结合。对棚户区和塌陷区居民实行整体移民搬迁和集中安置，并保障一定比例的产业发展用地。探索实行土地置换或在采煤沉陷区实行“人地挂钩、地随人走”政策，实施跨区安置和挂钩指标全市流动。

（4）改进并完善资源型城市矿业用地制度。①探索采矿用地占用的未利用地不受计划指标控制建议对国家鼓励开采的矿种，使用未利用地的可不占用新增建设用地计划指标。②拓展采矿用地供应方式，稳妥推进露采用地制度改革。成长型和成熟型的资源型城市在采矿用地这一问题上，可根据实际情况灵活选取划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等多种方式。

（5）改革资源收益分配制度，为城市转型发展提供持续资金支持。要为资源型城市转型发展提供源源不断的财务资金支持，必须加大资源性产品收益分配制度改革。

Innovation Research on Land Use Policy of Resource-based City Hunan

PENG Guang-xi
（Hunan Foreign Trade Vocational College，Changsha，Hunan 410059，China）

Asthe resource-based city，Hunan provincehastheindustrysupportand needstovigorouslydevelop thediversified industrial system due toits singlestructure，which needs efficientand different land supply policy support.Therefore，we should strengthen the innovation of land use policy in resource-based cities of Hunan province to explore the new system space for the developmentof resource-based citiesofHunan province.

resource-based cities；Land use policy；innovation

F301.0

A

2095-980X(2016)08-0062-02

2016-07-23

本文是湖南国土厅《湖南资源型城市城镇化进程中土地利用政策研究》项目（项目编号：2014-17）成果之一。

彭光细，男，副教授，主要研究方向：现代金融与人力资本。